新公共服务理论视角下的政府机构改革研究

新公共服务理论视角下的政府机构改革研究 摘要：政府机构的设置应该与本国的政治、经济和文化的发展相一致，对于政府机构改革的研究在行政管理学的发展中具有深远的意义。本文将从新公共服务的理论视角，立足于政府的服务性职能，分析政府机构改革的动力机制和阻力因素，提出政府机构改革过程中的角色定位、运行机制、核心理念和组织结构等一系列的建议措施。

关键词：新公共服务理论；政府机构改革

新公共服务理论对于我国政府坚持的以公民为本的思想理念，注重公民与政府的合作关系具有重要意义，只有进行中国化的发展和创新，才能对中国的政府机构改革提供有效的指导。

一、新公共服务理论基本观点

新公共服务理论是美国著名公共行政学家罗伯特˙B˙登哈特基于对新公共管理理论的反思，而建立的一种新的公共行政理论，是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念。根据登哈特夫妇的归纳，新公共服务理论的基本观点：

1.1 政府的职能是服务，而不是“掌舵”

对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向；

1.2 公共利益是目标而非副产品

公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任；

1.3 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性

满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施；

1.4 为公民服务，而不是为顾客服务

公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注“顾客”的需求，而是着重关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系；

1.5 责任并不简单

公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；

1.6 重视人，而不只是重视生产率

如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功；

1.7 公民权和公共服务比企业家精神更重要

致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。 [1]

二、政府机构改革的动力机制与阻力因素

从目前多数地方政府机构设置和人员的现状来看，地方政府进行深入的根本性的机构改革已是刻不容缓。目前全国以大部制为导向的地方政府机构改革正全面推进，那么政府机构改革有哪些契机和阻力因素呢？

2.1.1 社会主义市场经济深入发展和服务型政府导向是其根本动力

为市场服务、为公民服务是我们政府改革的目标和方向之一，从而突破目前地方政府机构设置中存在的机构林立、职责交叉、政出多门、相互推诿掣肘等现象，地方政府改革就必须以服务型政府为导向，推行大部制，切实解决权力部门化、部门利益化、利益集团化等不良问题，切实推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，把与政府性质及职能不相符的社会事务交还或外移给企业事业单位或中介组织，从而切实优化政府职能，提高行政效能。

2.1.2 第六次国务院机构改革基本完成与中央政策保障是其改革的直接动力

2008年中国政府第六次机构改革已基本完成，许多学者认为这次改革方案是一个积极、稳妥的方案，更有力地释放了要大力推进大部制的政策信号，从而实现政府职能转变、改善宏观调控，并有利于部门职能有机统一、责权一致、从而避免职责交叉，相互推诿等问题出现，从而提高行政效能。同时在2007年颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(中华人民共和国国务院令，第486号)第七条明确规定: “县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构”。这个政策出台，为地方政府机构改革顺利推进提供了良好的政策保障，更有利于保证地方政府在“精简、统一、效能”原则指导下，结合“因地制宜”来实践本地特色的机构改革，以真正体现服务型政府之宗旨。

2.1.3 积极实践探索是政府机构改革的现实基础和动力 [2]

例如2009 年 9 月 8 日《人民日报》以《村支书推选打破“地域界限”》为题，报道了“湖南省某县水隘乡南河村党支部换届候选人提名大会上，来自外村的乡调解委员会主任蒋隆友被提名为南河村新一届村党支部候选人。这也是地方政府打破‘地域界限’推选农村党支部书记的新举措。”

部分地方政府在全面实施“党内、党外民主推荐产生候选人”、“党员大会直接选举产生支部书记和委员”两项改革，这也是打破部门界限，推进大部制改革的一次基层探索和实践，这为地方政府机构改革提供了现实基础和动力，这是一个难得的改革契机。 [3]

2.2.1 人员分流成瓶颈

机构改革可以说是一场革命，也是一种利益博弈，所以在政府机构重整、合并过程中必然需分流出一部分多余人员，而人员分流已成为县级政府机构改革的瓶颈，其主要原因也不外乎二点：一是“官本位”思想观念作祟；二是安置渠道窄难度大。

2.2.2 机构上下对口成难题

现实政治是，上级政府或行政机构，甚至更上一级政府或行政机构，它自已设有某种机构往往以政策、文件的形式要求下级政府也要设置，退一步讲就是不以政策文件的形式要求下级政府设置，上级政府或行政机构也会以“不重视工作”、“难以沟通或协调”等借口不对下级政府或机构拨款，故“在这种资金投资体制和考核‘重视’与否的标准指导下，下级政府只好心情复杂地按对口原则增设相应级别的对口机构。这样一来，地方政府机构在众多条条的压力和重视之下被诱导到膨胀的境地。”所以机构上下强调对口是已成为政府机构改革的一大难题。

2.2.3 职能转变成关键

县级政府按理讲是直接跟老百姓打交道、为民办实事的一级地方政府，政府职能应以服务为导向，但在现行的行政体制中，县级政府成了上级政府“派出机构”，县级政府机构日益忙于向上级政府的汇报，接受上级政府的检查等等，同时县级地方政府的官员为了迎合上级政府“经济 GDP”考核的要求和标准，也直接办济实体，忙于引商投资，甚至只要县经济 GDP 上去，破坏生态和居住环境也在无所谓，故应以“服务为导向”的县级政府变成了追求“政绩”、“迎合”“讨好”上级政府的下级政府; 再加有些县级政府官员思想观念落后，习惯势力的影响以及政府部门间职能转变力度不均匀、步子不协调等因素，导致县级政府职能真正向公民服务转变之路十分曲折与艰难，职能能否真正转变也成为政府机构改革是否成功之关键。

2.2.4 财政困境成阻碍 [4]

许多地方财政几乎就是吃饭财政，维持运转财政，几乎没有多余的钱来推动和宣传机构改革，实质上按照西方政府改革经验，没有资金支持和法律保障的政府改革是不可能取得真正的效果的，所以财政困境已成为很多政府机构改革的一

大主要阻碍。

三、完善政府机构改革过程的建议措施

3.1 政府机构改革的最终目标——服务型政府

新公共服务理论认为，政府的职能是服务，而不是“掌舵”，政府一直以来力求建立全能型的政府，管制社会生活的方方面面，但是实践证明这样的尝试是不可能的。全能型的政府只会导致政府权力不断扩张，结果机构臃肿，人浮于事，导致行政效率低下，公众对政府失去信心的局面从而产生，这种恶性循环是我们应该避免的。因此，政府的角色定位应该是服务型政府，帮助公民表达他们共同的利益诉求，促进公共问题在民主协商的环境中得到解决，政府是通过服务，而不是掌舵，使社会不断地发展。

3.2 政府机构改革的必要机制——公民参与

新公共服务理论强调的行动具有民主性，更加注重民主价值、公共利益和公民的积极参与，建立以公民为导向的治理体系，主张通过公民和公务员的共同努力和协商式管理机制承担责任，公务员的角色就是促进和帮助公民培养这种参与的能力。公民参与不仅仅是服务型政府建立后的要求，也是政府机构改革最终目标实现的必要机制，政府通过公民的参与广泛征集改革备选方案，改进了机构改革过程中政府决策的质量，与此同时，政府机构改革的成效可以通过公民参与的形式得到巩固，增加了政府机构的公开和透明，保障了公民权的实现，公民协商治理的局面就此形成。

3.3 政府机构改革的核心理念——“以人为本”

登哈特所倡导的新公共服务理论重视人，而不是重视生产率，强调公民权，关注组织的人本主义，这就使政府机构应该认识到公民作为纳税人，是政府提供服务的接受者，公民有权参与公共服务的决策。“以人为本”应该是政府机构改革过程中贯穿始终的核心理念，只有充分尊重人，并且努力满足具有不同利益诉求的人的各项合理需求前提下，政府机构改革的成效才能得到很好的保障，在这

样的实践过程中，公民和政府共同管理，形成相互尊重和彼此适应的关系。 [5]

3.4 政府机构组织的完美结构——弹性开放式

从新公共服务理论来看，行动要具有民主性，在这样的理论支撑下，政府机构改革的过程中，需要引入公民参与和监督机制，建立一种弹性开放式的政府组织的完美结构。在新公共服务理论中，为实现组织目标制定具体的行动步骤，不仅仅是要确立一种需要交给政府官员去执行的远见，而且是要使所有相关各方共同参与到一些将会朝着组织目标顺利实现的政策方案的执行过程中。政府也必须意识到，政府能够为有效的和负责的公民行动奠定基础，保证公民知情权的实现，政府就必须确保是开放性、可接近性和具有回应力的弹性开放式政府组织结构，以使其能够为公民提供公共服务并且为公民参与和监督创造机会。

四、结束语

登哈特为代表的新公共服务理论，是对于新公共管理理论的扬弃和反思，为政府机构改革指明了一个新的方向，提供了一个全新的指导理念。在新公共服务理论的指导下，政府机构改革以建设服务型政府为最终目标，引入公民参与机制，以人本主义为核心理念，力求建立弹性开放式的组织形式。

参考文献

[1] 沈建乐.行政的环境和环境的行政.中国公务员，2002(8):37-39.

[2］周潭． 当前我国县级地方政府机构改革中的问题、难点及对策［J］． 地方政府管理，1999 年 6 月

[3］罗道海． 湖南某县在乡镇设 8 个办事处 领导多于下属［N］． 成都商报，2009 年 08 月 12 日

[4］王伟健． 村支书推选打破“地域界限”［N］． 人民日报，2009 年 9 月 8 日 10 版

[5］周潭． 当前我国县级地方政府机构改革中的问题、难点及对策［J］． 地方政府管理，1999 年 6 月