重构中国退休制度

2013年11月05日 13:39

作者：穆光宗

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编辑：东方财富网

据了解，养老体系改革于今年10月16日研讨，在围绕养老改革顶层设计的规划、养老制度的安排以及个人账户、双轨制改革等多方面达成了共识。近年来，延迟退休问题备受关注，议论风生。可以说，不管是赞同还是反对，延迟退休这一做法本身是积极应对人口老龄化挑战的重大举措。2010年中国人口平均预期寿命达74.83岁，已远远高于上世纪50年代现行退休制度制定之初的50多岁。

养老金危机须提前预防和化解

“未富先老”的特点表明了中国养老金体系的脆弱性。1999年，中国开始人口老龄化时人均GDP大概只有1000美元，而发达国家和地区在达到同等老龄化程度时人均GDP却在5000-10000美元之间。在发达国家，人口老龄化基本上是经济社会发展自然而然的历史产物，属于“先富后老”和“边富边老”的类型。由于独一无二的一胎化计生政策和快速的人口转变，可以说中国不仅是首先出现未富先老的大国，恐怕也是唯一一个出现未富先老现象的人口类型。“未富先老”意味着很多老年人会遭遇“低水平养老困境”，就是维生型养老水平甚至老难所养、老无所养。大量少子高龄化趋势下的农村老人更有可能发生大面积老年贫困化的人道主义危机。国家承担的福利性养老的公共财政压力将在未来几十年持续上升，严肃考验政府对国民的养老责任和养老能力。

中国人口老龄化的快速发展正在积累巨大的养老风险，养老金支付压力持续上升，养老安全问题已经提上议事日程。2010年7月，在《生命时报》联合“搜狐健康”进行的样本量超过2500人的调查中，七成以上的人承认自己在为养老发愁，其中40岁以下的占75%。早在2006年，零点研究咨询集团发布的《中国居民生活质量报告》就发现，有78.5%的被调查者对自己当前或今后的养老问题有忧虑。老年人口的增多必然带来养老金支付的政治压力，这个压力是刚性的，也是放大的。截止2012年底，中国60岁及以上的老年人口达到1.94亿，占总人口14.3%。预计到2020年，老年人口将达到2.48亿，占总人口的17.17%。到2050年，老年人口总量将超过4亿，占总人口30%以上。

中国城镇职工养老金实行的是社会统筹与个人账户相结合的制度。个人和企业分别按职工本人上年工资总额的8%和20%缴纳保险费。从理论上讲，记入个人账户基金的保险费为个人缴纳的8%，企业缴纳的20%全部划入统筹基金。社会统筹是指由社会保险经办机构(各地社保局)依法统一征收(有的省份是地税部门征收)、统一管理、在属地范围内统一调剂使用，主要用于当期离退休人员的退休金发放。个人账户则是指社会保险经办机构以居民身份证号码为标识，为每位参加基本养老保险的职工个人设立的惟一的、用于记录职工个人缴纳的养老保险费以及利息金额的账户，其账户余额为参保人退休后归个人养老使用，发放的是账户养老金。

“社会统筹加个人账户”基本养老保险制度自1996年正式开始实施，1997年就亏空50多亿。“统筹账户”解决历史遗留的“老人”的养老问题，用来支付当期养老金。过去没有个人的养老保险积累，存在“制度(历史)空账”问题。“个人账户”解决未来的个人养老储备和养老保险问题。由于统筹账户收不抵支，个人账户的积累也被用来发放当期养老金， 形成“个人(未来)空账”。“社会统筹加个人账户”制度没有养老储备，先天不足。这项制度设计意味着一个正在工作的劳动者，既要养上一代已经退休的人，又要往个人账户里为自己存钱，“双肩挑”压力很大。根据中国社会科学院《中国养老金发展报告2012》，2011年参保人口2.84亿，但14个省份养老金收不抵支，缺口达767亿元。2000年，养老金财政补贴338亿，2011年达到2272亿。由于养老金收支的平衡性差，实际还是现收现付制，现在的在职职工养活现在的退休职工，未来还是没有足够的储备。根据中国银行和复旦大学团队完成的《化解国家资产负债中长期风险》预测，2050年养老金缺口将达到当年财政支出的20%以上。领钱者增多，缴费者减少，少子老龄化趋势下的养老风险巨大！

通常通过人口增长和人口迁移难以满足发展所需要的人力资源供应，特别是人口老龄化的加速发展加剧公共财政的压力和负担的情况下，提高退休年龄成为很多国家可以考虑的基本战略和重要选择。这些国家的考虑是通过推迟退休，可以相应增加劳动力供给，缓解劳动力资源紧张甚至短缺的形势；同时，退休人口的减少可导致公共养老金支出的减少，从而实现平衡财政收支的政治目的。

国际经验表明，延迟退休年龄是应对人口老龄化压力的重要选择，是生育少子化时代的必然趋势，一方面可以减少养老金的当期支付，另一方面则增加了养老保险金的存量。

顶层设计可持续的退休制度

从全球的视角看，总结各国的经验，延迟退休的做法有早有晚却是大势所趋，并不以我们的意志和好恶为转移，那么余下的问题就变得集中、简单和富有建设性，那就是如何使延迟退休的做法尽量减少社会震荡、降低制度转轨的成本、风险和代价，使之成为可以释放社会正能量和人口红利的制度创新和制度安排。

顶层设计必须具有战略远见和社会正见，必须考虑周详，避免任何的闪失。一个可持续的退休制度需要将效益性、差别性、选择性、激励性、公平性和渐进性六个方面很好地结合起来。

首先是制度的效益性。一个好的制度需要体现经济理性、人文关怀和社会效益三大追求，必须有社会产出和社会效益。最大的社会效益就是退休制度的重构应该成为最大多数人实现老有所养的“中国梦”的有力保障，应该成为老年民生的社会安全网。

延迟退休至少可以带来三个方面的效益：其一，在很大程度上可以缓解老年人口增长高峰期养老金支付的压力。延长退休年龄，把拿钱的人变成出钱的人，是一个自然的逻辑。延迟退休方案提出的出发点就是为了缓解中国未来养老金以万亿为单位的巨大缺口。不少国家都用延长退休年龄来减轻老龄化带来的各种压力，证明是一个有效的办法。其二，可以挖掘健康、有知识、有技能的老年精英的人口红利。在西方，老年人的初始年龄是65岁，随着寿命的延长，老年人的概念可以重新界定。60~65岁属于高龄劳动力，不再属于传统意义的老年人，他们工作经验、社会阅历丰富，是社会的宝贵财富。延长退休年龄意味着人力资源的继续开发。中国平均受教育年限和进入劳动力市场的平均年龄也逐年上升，若维持现退休年龄不变，无异是在浪费宝贵的人才资源。其三，借此改革的机会，构筑“全国一盘棋”的养老保障体系，有利于促进男女同龄退休的社会性别平等、农民工等享受国民待遇的社会阶层平等以及其他方面的社会公平正义。

但必须强调，延迟退休年龄只是缓解老龄化压力的一种途径，但不是唯一途径甚至不是最佳途径。需要注意的是，延迟退休年龄是为了增加人力供应，同时通过延期来减少养老金当期支付压力，但另一关键是如何保持甚至提高延迟退休人员的工作绩效或者说劳动生产率，避免出现人浮于事的低效率和“冗员”现象。所以，我们对延迟退休年龄预期取得的“绩效”不要寄予厚望，延迟退休有助于缓解养老金缺口带来的财政压力，但靠高龄劳动者支撑庞大的养老金体系毕竟不是上策之选。在这个意义上，及时提振超低生育率，实现适度低生育，平衡代际人口“一头沉”的关系，实现“适度老龄化”尤其具有战略上的重大意义。

其次是制度的差别性。一个大的制度安排包括了针对不同群体的小的制度设计，从而完成制度的差别化整合。谁应该退休、谁愿意退休，不应该忽视行业职业的差别，不能强制性“一刀切”。根据英国汇丰集团对20个国家和地区2.1万名成年人“未来的退休生活”的调查，大多数人认为，个人的选择或者能力应当是确定退休年龄的第一标准，而且年龄越大的人越倾向于这种观点。对艰苦的体力岗位、蓝领阶层不宜提倡延迟退休，对公务员等权力阶层也要暂缓，对知识性技术性强的教师、医生等岗位和企事业单位可以提倡。例如，目前韩国的法定退休年龄是：企业职工55岁，公务员60岁，老师65岁。差别性同时也说明了制度必须保证一定的弹性和选择空间。弹性就是制度的适应性和适应力，能对不同行业的劳动者区别对待。

再次是制度的选择性。一个有人文关怀的好的制度要尊重潜在退休者在退休权利和工作权利之间的博弈和权衡。一个好的制度要建立在公平的基础上，同时也要体现出对每一个个体的关怀。英国汇丰集团曾经进行过一项名为“未来的退休生活”的调查，访问了五大洲20个国家和地区(这些国家和地区的总人口占全球人口的62%)约2.1万名年龄在18岁以上的人士。调查发现，大多数人认为，个人的选择或能力应当是确定退休年龄的第一标准，而且年龄越大的人越倾向这种观点。

把退休权利交给个人，在信息对称的情况下做出自己无悔的决定，但用工单位可以和潜在退休者商量决定。延迟退休从各国经验看，不失为一剂良方。但有两个挑战需要关注：其一，平衡好各方的权利关系。在业者的工作权利、年轻人的就业权利和退休者的休息权利有一个博弈的过程。其二，保持一定的制度弹性，包括行业职业的差别性和个体行为的选择性。一个简单化的设想是，在目前，可以以现在的退休年龄作为最低年龄(以体现历史的连续性)，以65岁为最高年龄(以体现制度的公平性)。也就是说，最低年龄有一定的行业职业的差别，最高年龄则趋同。在最低年龄和最高年龄之间，就是“弹性退休年龄”。

第四是制度的激励性。激励性的含义是为了鼓励符合延迟退休的人员做出顺应制度设计初衷的选择，用行政强制的办法往往事倍功半适得其反，最好用软性的经济杠杆来调节选择性退休行为。激励性就是如果希望某个行业职业多点延迟退休的选择，可以提高延迟退休后在职时的工资水平和退职后的退休金收入。退还是不退，归根结底是利益比较的产物。制度设计的时候，需要留出一个个人选择的空间，例如60~65岁之间都可以退，但晚退多得益，养老金收入更多，从而形成一种激励机制，鼓励有条件的倾向于延迟退休。制度的激励功能可以在养老金替代率参数的设定方面得到体现，总之要体现出退休时间的选择与养老金收益的清晰关系，从而产生延迟退休的利益驱动。

第五是制度的公平性。制度的公平性是文明社会的普适价值。不公平性是制度的最大破绽，也是引发社会心理失衡的制度因素。退休制度的公平性包括不同劳动强度的职业在退休时有选择性，而且不会因为对潜在退休者的性别和年龄歧视影响这种选择权利，这才是以人为本的、公平公正的现代退休制度。机会是平等的，选择是不同的。目前，中国规定的男性退休年龄是60岁，女性为55岁。这一规定是在上世纪50年代制定的，已不符合当前的社会情况。男女同龄退休是一种制度化的权利，但女性愿意早点退休也是对个人权利的行使，应该得到尊重。例如，很多年轻一代生孩子之后，就期望父母亲早点退休帮助他们带孩子，往大了说，生育影响人口的未来，人口影响国家的未来，所以生育制度和退休制度之间也应该很好衔接。

第六是制度的渐进性。为了尽量减轻延长退休年龄带来的各种冲击，发达国家都采取了循序渐进的办法。比如美国在1983年制订的67岁退休的规定一直到2000年才开始实施；2003年，年满65岁的职工将延长工作两个月；2004年，延长工作4个月；以此类推，到2015年延长至2年。这样做是为了让各界有充分的时间进行调整和应对。中国也要走渐进式改革之路，一方面是长时段的战略设想和科学设计，另一方面是分阶段的细致落实和有效推进。

延迟退休是应对中国未来老龄化高峰时期重大挑战、影响长远发展和国计民生的重要制度安排，需要通过渐进式的改革逐步逼近合理的目标。制度安排需要契合大多数公民的退休权利和利益诉求，否则可能危及社会和谐，法国、西班牙等国爆发的抗议延迟退休的游行示威活动可谓是前车之鉴。这项改革也是激发国民的社会责任，众志成城，共同应对老龄化的过程。延迟退休虽然有反对意见，却是大势所趋，这是人口形势、人口规律早就决定了的。但考虑到高龄劳动者的生产力和创新力毕竟有限，工作毕竟要以健康和能力为基础，还有就业的代际继替需要，所以延迟退休要慎重、要有边界意识——不可能无限延长、要有弹性、给潜在退休者选择的权利等等，才可收良好效果，否则会产生新的弊端，不能长久。

只有大家理解和支持的制度才可能有很好的制度执行力，才可能最大限度地收获改革的红利。实行延长退休年龄需要一个过渡期、适应期和磨合期，社会各阶层均有一个认识、理解和接受的过程，当人们习惯于晚退休时，自然就水到渠成。

(作者为北京大学人口所教授)