庞然大物的背后:中国二线和三线城市的发展

庞然大物的背后：中国二线和三线城市的发展

由于上海和北京吸引了世界对中国的关注，中国偏远地方城市，大多数闻所未闻，如长沙，成都，武汉等也上演着同样的戏码，他们寻求加入世界上最大城市地区的行列。这些二线和三线中国城市都在自由放任的中央经济政策下发展。4个省级的直辖市北京、上海、天津和重庆都是由中央政府直接管理的，而省级和乡镇级别的机关管理地方经济，指导着大多数中国城市的发展。然而，不愿意以地方级别实施市场为导向发展，又缺乏国家监督和协调的这些二线和三线中国城市，已经导致了重叠的发展战略，使工业供给过剩和高效率工业发展抢先。

中国的治理普遍被认为是一种独裁控制，而中国经济发展的历史实际被看作是一个中央与各省紧张关系的故事。在20世纪初，清朝衰亡之后，当几个叛变的省份脱离了北京，这种紧张关系最为明显。

1949年至1962年早期共产主义时期标志着中央集权的黄金时代，当时北京使用苏联式的规划原则，以保持对国民经济前所未有的控制。但是，这种中央集权几乎消除了对当地条件的响应，加剧了在毛泽东的工业化运动大跃进时期的饥荒。

从七十年代末开始，邓小平倡导改革开放政策，旨在建立市场经济体制。这项改革措施将权力分配到本地管理机构，他们与当地政府单位构成了经济增长的主要动力。

当邓小平的改革受到一致的赞誉，因为它推动经济大幅度地增长并且一直持续到今天。伴随着的权力下放使省级力量复苏，并且带动了拥有能忽视中央命令，与地方经济竞争的省级权力机构“经济军阀”的崛起。如今，地方和省级权力机构继续指导本地化的发展计划，这导致了国民经济的结构性失衡。

二线和三线城市

虽然中国常常被描绘成单一的经济实体，但实际上中国包含了由三个不同的经济区域，其中每一个都呈现了一个独特的城市发展经济格局。

上海交通大学的经济学教授许飞（Xu Fei）谈到，东部沿海省份是最发达的，他们在2007年利用了71%的外国直接投资。这些省份包括北京、天津；长江三角洲的上海、江苏、浙江地区; 和珠江三角洲的广东。这些地区占14%的中国国土面积，42%的人口和60%的国内生产总值。这些省份的生产能力以中国的出口导向型增长模式构成了中国的经济引擎。这些地区2007年的国内生产总值的总和为17万亿元（2.5万亿美元），其人均国内生产总值为30,140元（4,432美元）。

相反，如安徽、河南、湖北、湖南、山西等中国中部省份占30％的中国国土面积和33％的人口，但只有25％的国内生产总值。这些地区依赖于由国有企业构成的过时的工业基础。Fei解释说，“中部省份曾经有稳固的基础设施，但自从80年代初出现了邓小平的市场经济，投资不足导致这些省份落后于蓬勃发展的沿海地区。因此，中部地区的大部分基础设施已经过时。” 这使得该地区主要依靠农业和其他初级产业，它们共同只占国内生产总值的15%。这些省份在2007年的国内生产总值的总和为7万亿元（1.03万亿美元），人均国内生产总值为15,684元（2,306美元）。

最后，如甘肃、青海、四川、云南、西藏等西部省份缺乏经济基础，由于其崎岖和荒凉的地理位置。这些省

份总共占57%的中国国土面积，25%的人口和15%的国内生产总值。Fei说，“不同于中部地区，西部各省从来没有任何基础设施的发展。” 因此，通过政策措施，如西部大开发，发展基础设施已成为中央政府的首要目标。此外， 2009年政府发起刺激拨出大量资源用于这些基础设施的发展。截至2007年，西部省份国内生产总值的总和为4.3万亿元（6320亿美元），人均国内生产总值为12,363元（1,818美元）。工业生产值为9740亿元，仅占全国的8%。

随着基础设施在西部省份的发展，英特尔、丰田等公司正在把他们的设施从沿海省份移至内陆，为当地政府带来了潜在的财富。一位要求匿名的湖北市的政府官员表示，“我们正在寻找任何行业的投资，我们将在税收方面制定一整套措施，以鼓励投资者前来。” 因此，各省都在试图将自己的最大的城市发展成为经济发电站，拥有诸如钢铁、水泥和汽车等支柱产业。这种现象造成了产品供过于求和对工业整合的需求。

Fei警告说，地方控制的发展，由于缺乏一个总的、协调的计划，可能会导致多余的跨省份工业投资。他列举了汽车制造过剩作为典范：“2002年，超过100多个汽车制造商在日趋饱和的市场激烈竞争。” 中国汽车制造业是一个不协调的，当地驱动发展的极端例子，最近又成为中央授权整合的目标。

两个转型期城市

青岛和成都的例子说明了现代中国城市发展的本土化动态。青岛是一个海滨城市，它正试图修正从快速不协调的发展中产生的结构和分区问题。成都，作为一个西部城市，也面临着来自经济快速增长的挑战。然而，有才干的技术统治论者以来自中央政府的投入经营着城市规划办公室。这种地方和中央的协同努力，可能会成为未来中国城市发展的模式。

青岛，是道教的发祥地，特点是有着侵略和重新创造的动荡过去。从1897年一直到第一次世界大战爆发，青岛都是在德国的控制之下。1914年被日本接管并继续殖民统治。当1919年五四运动爆发，示威者们要求恢复中国在青岛的行使主权。1938年日本再次侵略并继续控制，直到1945年国民政府接管了这座城市才结束。

自1949年共产主义革命起，青岛的经济快速发展。1984年，中央政府命名青岛市黄岛区为特别经济技术开发区。这个地区和整个城市见证了第二、第三产业突飞猛进的发展。作为一个重要的贸易港口，青岛拥有丰富的外国投资和国际贸易。1994年，它被命名为全国15个副省级城市之一。2008年，其人均国内生产总值为52,895元（7616美元）。并且国内生产总值以每年16%的平均水平稳步增长。在国际上，青岛最知名的是由德国定居者于1903年成立的青岛啤酒厂。它也是大型设备制造商海尔和电子设备公司海信的家。

截至2006年底，据估计，青岛的城市面积可以容纳大约800万居民居住，其中约300万人可以生活在青岛市。而另外约500万人可以生活在青岛管辖的卫星城市。青岛的生活标准跻身于中国最高的行列，这是由于其强劲的出口经济和相对较高的人均国内生产总值。

近年来，青岛政府已开始启动一项雄心勃勃的发展计划，其类似于那些中国二线城市的发展计划。该计划旨在将青岛转变成由旅游业等第三产业带动的商业和金融中心。这项计划的实施迫使青岛政府迁移从中央商务区的现有工厂，以便商业及住宅发展。

工厂搬迁过程的特点在于缺乏国家监督，这为当地的改编及腐败留下了余地。目前，当地政府在为一块将有工厂坐落的土地估价。评估后，该公司获得40%至50%的土地价值，并允许在两年内逐步搬迁到农村地区。搬迁地点包括青岛的五个卫星城市：胶南，日照，平度，即墨和莱西。该公司在搬迁后收到初始土地评估价

值的50%至60%的剩余，之后青岛市政府公开拍卖这块土地。

除了政府利用土地增值和控制评估过程，民营企业迁移时也受挫于其他副作用，例如保留人才问题。目前政府对促进人才搬迁所做的努力被证实是不成功。

而另一方面，中国农村地区则争取机会，吸引工厂搬迁至他们新建的开发区。卫星城市的代表处最近已在青岛设立，用以帮助吸引这些公司入驻。一个此类办公室的主管说，“办公室设立在青岛，因为我们的城市实在是太遥远，而青岛人认为这是一个非常贫穷的地方，不适合发展。我们的办公室能促进沟通，并为更多的投资者了解我们城市现代情况提供了机会，这样他们就不用被迫出青岛去了解情况了。”

吸引外部投资并不是代表处的唯一目的。他们还对与来自青岛市法律和贸易局负责工厂搬迁过程的官员建立良好关系起了促进作用。这一过程通常受个人关系和商业利益的影响多过于受建立最有利于城市发展目标的影响。因此，与这些官员建立个人关系对发展卫星城市是很有必要的。

工业用地价格由省政府固定在96,000元（14,118美元）/每亩（1亩= 666.66平方米），但工业用地通常被以一半甚至更少的价格定期出售。另外，税收被非法减少了，基础设施费用也被取消了，因为地方官员相互竞争以确保在其区域内的投资。虽然搬迁进程允许青岛纠正过去的错误分区，但缺乏配合和对法治的无视又对卫星城市造成了一定程度的混乱。一位青岛官员指出，“为了吸引更多的投资，需要为服务行业开发基础设施。另外，政府领导人需要以服务者的姿态对待投资者，而不是管理员的姿态。并且中央政府需要制定严格的规定以规划发展，并为地方政府的行为提供了指导方针。” 这位官员还希望看到更大地推动对中国青年的教育，以满足国际化的要求。“英语和国际法规是关键。”

对熟练劳动力的争夺

1949年，成都有60万人口。如今已拥有600多万。这个城市一直以来是中国西南部政治、文化和经济发展的旗手。它的城市人口在过去15年以5%的比率增长，而无证工人的人口以每年17%的速度增长。在同一时期，服务业则从国内生产总值的50%扩大到55%。成都拥有丰富的自然资源，受过良好教育的人口和低成本的劳动力。

据麦肯锡全球研究所对中国的城市发展潜力分析的报告，成都在它的持续增长方面面临着三大挑战的。首先有来自特别是北京、上海、广州沿海大城市对其熟练劳动力的激烈竞争。第二，成都的城市和农村地区之间存在着越来越严重的经济不平衡。最后，报告指出成都低成本劳动力的优势可能会随着时间的推移逐渐消逝。来自成都高科技工业发展区的潘新春（音译，Pan Xin Chun）相信很多问题的产生是由于目光短浅的城市规划者及迅猛的发展速度。“我们不再在城市规划办公室安排一位人员去描绘一些马上要立即执行的东西。反之，我们现在使用国内和国际设计公司，聘请受尊重的咨询公司来评估提议，并在计划实施之前审查所有计划。”

虽然潘认为情况有所改善，但他认为在未来的20年内随着城市的进一步扩大分区问题可能会再次发生。

2004年，成都市政府颁布了三集中政策，以满足快速发展带来的城乡不平衡增长的问题。这一政策促进了全市工业基地的集中，大规模的农业发展，和无归属农民的“城镇化”。这种“城镇化”进程向流离失所的农民和村民提供了创造当地企业，如制鞋业和旅游业的资源。此外，它也促进了成都外围地区的城市化。三集中政策包括在城市东部和西部边缘建立大型工业区，关闭靠近市中心的工厂和巩固耕地。这项政策将工业区的数量从166个减少到20个，而且提高了农业生产力。潘表明，国有企业已经从城市中心迁移，正再次转

移到外围地区。虽然他们正试图将污染工业迁移出城市，但所有行业都还是留在成都市，而不是被推到其他城市。这个由成都市政府本身对工业企业的安置不同于在青岛的工厂迁移制度，这体现更大的国家目标执行工作的协调性。

由于成都发展了，它不断地形成一个能发挥其历史优势的明确战略，也应对着持续发展的挑战。如潘所说，“成都的目标是电子，重型机械，汽车，中医药，航空，电信，生物和软件公司。” 为了吸引金融、商业和贸易人才，成都政府支持这些行业的私营公司提供更高的薪酬和更好的社会福利待遇。这所城市也正试图增加大学毕业生的人数，以确保满足成都未来发展的需求。

最重要的是，成都作为西部大开发中心的战略地位已经将其放在一个除北京、上海、天津和重庆由国家干涉的水平。特别是，全市已得益于中央政府的监督，其确保行政人才在市政府内担任重要的角色，有效地协调地方和国家战略。正是这一配合有助于引导城市的领导和规划能力，并使它成为其他发展中城市的潜在模式。

挑战与对策

塑造现代中国的经济前景所面临的最大挑战是地方中央管制经济体之间缺乏协调。这一现象的影响在多方面表现着妨碍了二线、三线城市有效和可持续发展。离开地方政府手中的经济发展命运可能对发展中城市的长期繁荣有着负面影响。在很大程度上这是因为当地官员基于国内生产总值的增长对于其监督下地理区域的评价。Fei说道，“这会导致官员对于其发展目标目光短浅，他们试图尽可能多地捕捉短期利润以便确保他们的政治前景。” 另外，环境质量继续恶化，大学毕业生越来越多的发现自己受过良好教育的，却被错误地分配和没有充分被利用。

在防止目光短浅，污染和腐败方面，中央政府应加强各级政府之间的相互合作和协调。最近中央的倡议，例如将上海的资深官员安置到如重庆、成都等西部城市的领导阶级中，已被证实在增加这些城市与中央政府之间的协调方面是成功的。将这一战略扩展到其他二线、三线城市将为改善协调的基础，它允许战略工业发展并更有效地利用国家资源。

尽管中国面临着由于几十年不协调的地方倡议，几个世纪的占领和中央与地方管理机构几千年的权力斗争所产生的挑战，但不可否认的是，这条“沉睡的巨龙”已经苏醒。中国的执政体制现在允许快速决策和快速实施。至关重要的是，中央政府运用这股力量来协调地方和省级的经济规划。如果没有这样的战略，作为独立的中央管制经济体，当地政府单位将继续阻碍邓小平市场改革的实施，从而导致低效率的工业发展。

本文作者：沃顿商学院珞德国际关系暨企业管理研究所2011级学生Kendall Combs, Dorje Glassman, Charles Hedden 和Jenny Wu。

中文译者:

任长慧教授(Theresa Jen), 沃顿商学院珞德国际关系暨企业管理研究所中文部主任

谭伟林(Denis Turgel),沃顿商学院珞德国际关系暨企业管理研究所2010级双硕士毕业生