基础设施投资的经验及建议

城市基础设施投资的经验及建议

于洪强

上海基础设施建设发展有限公司

摘要：近年来，我国经济高速发展，各地不断加大基础设施的建设，为解决资金和技术力量不足的问题，常州等地区和企业合作以BOT、BT模式实施若干基础设施投资项目。本文采用定性分析分析的方法，总结了上述项目的良好做法，并针对上述项目存在的不足或未考虑到的问题提出了如下建议：地方政府应提前完成相关前期工作、实施合作项目应有所选择、政府企业合作需考虑长期性、企业的投资地域应有所选择，意图对今后实施基础设施投资项目提供一些参考。

关键词：基础设施投资；经验；建议

2005年以来，常州、淮安、海门、江阴、金坛等地区和企业（上海城建）合作以BOT、BT模式实施了若干基础设施投资项目，模式不尽相同。本文分析和总结了上述投资项目的良好做法，并针对不足和未考虑的问题提出了一定的建议，意图对以后实施项目时提供一些参考。

1.基础设施投资的实施背景

在我国经济高速发展的背景下，到20世纪末21世纪初，各地区尤其是东部沿海地区经济发展水平不断提高，一大批二三类城市的经济总量和人口数量均达到了一定的规模，现有的基础设施水平已不能满足企业和人口的要求和城市发展的需要。尤其近年来，各地为吸引优秀的企业和人才不断加大基础设施改造和新建的力度和数量，不断提高区域内基础设施的水平。

在这种情况下，单单依靠政府常规的财政资金已不能满足日益增长的基础设施项目的巨额资金需求。与此同时，许多新建基础设施项目的高技术含量使得地区在设计、施工方面显得力不从心。在这种背景下，基于BOT、BT模式的基础设施投资模式成为区域基础设施建设的首选。上海城建（集团）公司抓住这一契机，实施了走出去战略。通过与地方政府充分洽谈，根据各个项目的具体情况量身定做投资模式并相继实施了一系列基础设施投资项目。 通过一系列BOT、BT项目的实施，促进了地方的硬件环境改善和经济发展，提高项目的运作效率和质量，带动了地方项目管理水平和工程技术水平的提高，同时，也为实施BOT、BT投资项目的企业上海城建带来了较为稳定的收益，带动了其企业的设计、施工业务的发展。

2.经验总结

BOT、BT投资项目的实施需保证地方政府和实施企业达到双赢的效果，而地方政府和实施企业的目标是不一致的，地方政府关注的方面主要有：有效监管工程建设的进度、质量、安全等以保证工程按照政府的意愿按时并保质保量的完成，合理的控制工程造价以节省最终政府支出，资金的及时到位以保证项目前期工作和建设过程的顺利推进，符合政府审计、税务部门的检查和监督，按时移交；企业关注的方面主要有：项目按时并保质保量完成，合理的利润空间，风险的最小化，融资成本的最小化，资金的按时回收。

基于上述政府和企业的考虑，一般采取如下运作模式：

图1.运作模式

Fig.1

在项目实施过程中，具体通过以下方式保证双方的利益、促进双方的共赢：

2.1 政府监管保证项目实施

为有效保证工程按照政府的意愿及时并保质保量的完成，由政府指定监管单位或聘请专门的咨询单位对本工程的进度、质量、安全、文明施工等进行全过程监管。

同时，工程监理单位也由政府通过公开招标方式选择，以有效监督和管理本工程的有序推进。

此外，地方质检、安检等部门也全过程参与项目的监管。

2.2 企业加大投入推进项目实施

由于投资项目大多存在技术难度大、风险因素多、操作复杂等特点，项目公司和施工承包单位需要较多的工程技术、项目管理、投融资等专业人才和较为先进的机械设备，项目主办人（投资方）向项目公司和施工承包单位输送了足够的、具有项目所需知识能力的专业人才和满足施工需要的先进机械设备，保证了项目的顺利实施和按时、保质保量完成。

2.3 合理控制工程造价

以国家和地方政府部门的有关规定为依据，在项目招标前确定施工图预算或确定施工图预算编制原则，并在投资合同中予以明确。

在项目建设过程中，由政府监管部门、监理单位等根据投资合同规定，合理控制工程造价，既要为政府节省财政支出，又要给予项目公司合理的投资利润。

2.4 保证资金及时足额到位

为保证资金及时足额到位，项目公司要求施工单位于每月底前向项目公司申报下月工程款需求计划，项目发起人于每月底前向项目公司申报下月前期费用需求计划，项目公司汇总后向项目主办人（投资方）和银行申报下月资金计划，便于项目主办人（投资方）和银行及时准备资金，按时足额下拨。

在资金到位情况监管方面，政府监管单位将按建设资金监管方式监管项目公司的建设资金到位及使用情况。同时，政府审计部门将跟踪审计项目的前期资金到位情况。

2.5 政府部门全过程监督管理

在谈判过程中即引入审计、税务等部门，方便其了解项目的情况并作出相应的工作部署。

在投资合同中明确，项目公司将按照地方有关规定接受相关行政主管部门的管理和协调，接受政府审计部门对本项目实施的全过程跟踪审计。

2.6 保证企业合理的利润空间

在招标文件中对项目主办人（投资方）要求的投资回报率作为一项标的，并明确投资回报率确定后回购款的计算方式及遇到特殊情况（如国家利率变动）的调整方式。项目经招投标程序后，中标人投标文件中要求的投资回报率将在投资合同中予以明确，并再次明确回购款的计算方式和调整方式。通过招投标和投资合同，保证了项目主办人（投资方）有合理的利润空间。

2.7 企业择优选择贷款

通常项目资金需要量较大、收益较为平稳，项目公司会寻找多家银行进行贷款洽谈或对贷款银行公开招标，经比较后选择能够提供最优惠条件的银行。贷款银行可以不止一家，有时会选择由二至三家银行组成银团，对本项目进行贷款，从而保证融资成本的最小化。

2.8 明确回购保障

在投资合同中明确规定了项目的回购时间、回购款的计算方式等，还明确规定了项目的委托保管、管理、移交的时间和方式，确保本项目的按时回购和按时移交。为保证地方政府按时还款，项目公司还要求地方人大和政府批准项目投资建设开发模式，将回购资金的来源纳入财政预算或由项目发起人出具不可撤销的还款承诺书。

2.9 合理转移或分担风险

经分析发现，本文分析的若干项目主要面临的风险有：政策风险：主要为利率变化带来的投资回报的增减；商业风险：主要是市场环境变化和工程设计、决策改变等成本的上升；不可抗力风险：如战争、地震、火灾等；意外事故风险：如财产损失，人员伤亡等。

为有效规避风险，在投资合同中均对遭遇各种风险做了相应的应对措施：

为保证政府的投资水平和投资方的利润水平不受利率变化影响，双方在投资合同中规定了利率变化后投资收益率的调整方式，保持政府的投资水平和投资方的利润水平不因利率变化而增加或减少。

在工程实施过程中，因设计变更、市场环境改变等因素均可能造成总投资额超出预定的投资额，因此，双方还在投资额中专门预留了一部分费用作为预备费。双方在投资合同中规定了主要原材料的调价原则，因原材料价格上涨和设计变更等因素造成的投资额增加部分计入预备费，如增加的投资额超出预备费，则超出部分由地方政府负责筹措。上述条款在一定范围内保障了双方不因市场环境变化而造成的损失，以及防止因市场因素造成总投资额超出合同价而使项目主办人（投资方）投资额超出预期的情况。

双方在投资合同中明确了遭受不可抗力情况下各自应承担损失和义务，并保证寻求合理公平的解决方法，尽量减轻不可抗力带来的损害。

投资合同中还明确，须为本工程进行保险，防止因意外事故（如人员意外伤亡和财产意外损失等）造成的损失。

3.继续发展的建议

虽然一系列项目的实施基本顺利，但也存在一定的不足和未考虑到的问题，针对这些不足和问题，本文提出了如下建议，希望政府和企业在今后继续实施基础设施投资项目时能有所帮助。

3.1 地方政府应提前完成相关前期工作

在个别投资项目建设过程中，存在因手续不完备影响项目贷款的及时下达和动拆迁不及时影响工程顺利推进的情况。

为便于工程建设的顺利进行，地方政府应提前完成相关前期工作，如项目建议书、可行性研究报告及批复、环境影响报告书及批复、勘察及初步设计、建设用地规划许可证及批准

书、动拆迁等相关前期手续和工作，以上工作最好在项目招标前完成。

3.2 实施合作项目应有所选择

地方政府需要引进投资方的项目应该是那些资金短缺额较大、技术或经验方面存在不足的项目。因为，规模较大的项目如地方实施资金将严重短缺；技术含量较高的项目如地方实施不仅资金短缺而且存在技术和经验上的不足；项目不大、技术含量相对不高但是项目较多，如地方实施也将造成严重的资金短缺。因此，地方政府和投资企业应合作实施实施规模较大、技术含量较高的项目或将若干中小型项目打包实施。

从地方政府的角度来讲，引进投资方实施规模大、技术含量高或打包的项目，有以下优点：①可以解决地方财政资金的较大缺额，将工程提前若干年实施，带来较大的环境和经济效益；②便于引起企业的重视，派出较为精干的管理人员和专业的技术人员，有利于顺利推进项目实施、提高工程质量等；③可以引进先进的技术和工程经验，有利于带动本地工程行业的水平提高；④将若干项目的打包实施可以带来规模效应，节省管理费用和建造成本。

从企业的角度来讲，投资实施规模大、技术含量高或打包的项目，有以下优点：①便于引起地方各部门的重视，地方政府会派出较高层次的部门或人员进行统一协调指挥，较好较快的推进工程建设；②便于发挥自身的特长，保持和继续发展自身的管理、技术优势，培养管理、技术人才；③规模效应使得管理费用相对较低；

3.3 政府企业合作需考虑长期性

无论是地方政府还是企业，双方合作实施投资项目应考虑长期性，通过之前项目的实施，双方会增进了解、便于项目的顺利进行。

通过之前项目的实施，地方政府可以了解企业的资金实力、管理和技术水平，企业也可以了解地方的地质情况、造价水平和政府的诚信度，双方均可以对对方的处事方式有了深入的了解，如继续开展合作，便于双方更快更好的投入工作，节省人员调动、机械搬运和原材料采购等方面的成本，也便于更好的完成之前项目的后期工作——验收、回购和移交等。

3.4 企业的投资地域应有所选择

在地域选择方面，应关注和选择经济较为发达且不断发展、地理位置优越便于辐射周边的地区。经济发展较好且不断发展的区域，基础设施新建和改造项目较多，企业进入实施投资项目的机会相应的较多。如能进入这些区域并取得地方的认可，不仅在当地会有更多的投资机会，而且便于以其为中心向周边辐射，形成一定的区域整体发展规模效应，取得更好的经济效益。

基础设施投资项目中地方政府的观念和信誉非常重要，通常地域不同当地政府的观念和信誉也会有所差别，企业在考察项目时，除了考虑项目的可操作性和经济效益外，还要重点考虑和选择对BOT、BT投资模式具有较好市场意识和良好信誉度的区域，这决定了项目能否取得预期的经济效益和按时收回投资资金。通常来说，我国经济较发达的地区，地方政府人员对于BOT、BT投资模式会有一个基本的市场认识和认可，诚信度较好，履约率高；经济发展水平居中的地区，地方政府高层人员对于BOT、BT投资模式有基本的市场认识和认可，但中下层人员则观念意识较弱，诚信度略显不足，履约意识不强并且不及时，但基本能保持合同的履行；经济欠发达的地区，政府对于BOT、BT投资模式缺乏市场认识和财政实力较弱，违约的可能性较大。

此外，地区经济的发达程度还会影响项目的融资，对于经济欠发达地区，银行为规避风险通常不予以贷款。经济略显落后地区内人员知识水平和业务能力通常也略显不足，在项目具体实施过程中也会为项目的顺利实施带来负面的影响。

参考文献：

[1]王宇.BT模式下项目发起人对基础设施建设的管理研究.重庆大学硕士学位论文，2008

[2]田秀刚.BOT项目中融资的风险管理研究——以宁波M大桥工程为例.山东大学硕士学位论文，2009

[3]孟瑞霞.BOT法律问题研究.黑龙江大学硕士学位论文，2005

The Experience and Advice For Investment in City Infrastrueture

YU Hong-qiang

（shanghai Infrastrueture construction&Development Co.Ltd）

Abstract: In recent years, China's economy has developed at high speed, and many areas are increasing infrastructure construction. In order to solve the problem of funds and technology insufficient, Changzhou and other region cooperated with enterprise in BOT/BT modes, implemented some infrastructure projects. Based on qualitative analysis method, this article summarizes the good practices of those projects, puts forward proposals as below for the deficiency and without considering things: Local governments should complete the relevant work ahead, the government and enterprises should choose cooperate in what projects, the government and enterprises should consider long-term cooperative, enterprises should choose the investment region. We wish this article could provide some references in the future investment in infrastructure project.

Keywords: investment in infrastructure, experience, advice