我国区(县)法治政府建设绩效评估体系构建研究

　　 〔摘要〕 党的十八大报告明确提出要全面推进依法治国，还提出了要推进法治政府绩效管理。区（县）层级政府是党和政府观察和体恤民情的“窗口”和“前沿”，在建设社会主义法治国家的进程中扮演着关键角色和承担着重要责任。因此，对区（县）层级的政府法治绩效评估进行研究，构建一套区（县）层级的政府法治绩效评估体系尤为重要。文章在对江苏苏北、苏中、苏南调查研究的基础上，构建了一套区（县）层级的政府法治绩效评估体系，这个评估体系认为区（县）法治政府构建要以我国国情和法治政府建设实际进展来运行;法治政府绩效体系是一个包括评估主体、评估指标体系、评估方法和制度安排在内的有机系统，法治政府绩效评估的制度安排需要从制度的价值意蕴、绩效评估的宏观环境等方面着手，通过区（县）法治政府绩效评估来推进基层法治政府的建设，从而为我国基层政府的法治政府建设提供一种新的方法和路径。 　　 〔关键词〕 区（县）法治建设;绩效评估;制度安排;法治政府 　　 〔中图分类号〕D035.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）01-0055-07 　　〔基金项目〕国家自然科学基金青年项目（71303047）;国家社会科学基金重大项目（12&ZD205）;对外经济贸易大学学术创新团队资助项目（CXTD4-09）;江苏省高校哲学社会科学研究重点项目（2011ZDIXM016） 　　〔作者简介〕郭 蕾，对外经济贸易大学公共管理学院副教授，博士; 　　吕维霞，对外经济贸易大学公共管理学院教授，博士，北京 100093。 　　绩效评估作为在西方国家流行的监督和控制公共部门的利器颇为流行，而我国各级政府也开始了用绩效评估方式来对各级政府和公共部门进行监督，但专门针对“区（县）层级的政府法治建设”进行绩效评估，以展现区（县）层级法治政府建设的成效尚无进行专门针对性的实施。为此，本文即以区（县）层级的法治建设现状和成效为观察研究视角，借鉴和运用西方盛行的绩效评估和绩效管理方法，在对江苏苏北、苏中、苏南调查研究的基础上，构建了一套区（县）层级的法治政府建设绩效评估体系。本文提出了区（县）法治政府绩效评估体系，并进行了实际验证，虽结论尚有待进一步验证和规范，但为对我国区（县）层级的法治政府建设进行监督提供了一种新方法和路径，也为我国基层法治政府建设内容和绩效评估的发展方向提出了新的视角。这种基层法治政府绩效评估的开展，有利于从基层广大公众满意的角度对政府法治建设进行监督，有利于法治在基层、在广大公众中间的普及，更有利于依法治国基本方略在基层的贯彻和落实。 　　一、区（县）法治政府绩效评估体系构建的理论基础：公共管理学、法学与区（县）法治政府绩效评估体系的“耦联” 　　 区（县）法治政府绩效评估首先根基于对区（县）这一层级的法治建设的实施效果的评价与估计。着眼于区（县）这一行政层级，这一层次特性决定了绩效评估主要在区（县）开展。区（县）作为国家和省市制定的法律法规实施的基层单位，虽然在国家法制建设中基本上可以说是最下位的概念，基本上直接承担着法律法规的实施，最能了解和通晓法治建设在本地区范围内实施的情况，而居民的感受和体验亦是最直接的，所以区（县）法治政府建设是国家法治建设不可或缺的极其重要的层次，是国家法治建设的重要基础。一方面体现在地方性法律法规和国家法律法规之间在基层功能的发挥上;另一方面，还是区（县）政府、司法机关、执法机关以及民众法律意识在基层的具体表现。 　　 区（县）法治政府绩效评估的特殊性决定了这一层级的法治绩效评估框架主要体现在：一是要求区（县）政府根据国家法治建设的整体要求，结合本地实际将党和国家的方针政策与规章制度具体化和专门化;二是要求严格按照国家的法律规章制度进行地方的政治、经济、社会、文化事业建设，不得与中央精神和省市要求的精神相悖行;三是要充分发挥区（县）首创精神，建立健全具有本地特色的符合上级精神的法律规章实施方针和方案，保证国家和省市法律、法规和规章及自身制定的地方性规章制度的实现，使国家的法治建设整体战略在本地得到全面的体现、贯彻和执行。 　　 区（县）法治政府绩效评估的系统性要求法治建设的各个方面必须在区（县）得以落实和实施，不得有所偏失和“不作为”。法治建设的主要内容有民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法（公民参与）等几个方面。这也要求区（县）政府亦必须按此几个大的方面开展地方法治建设，只不过要求更应细化目标和具体组织开展。由此区（县）政府法治绩效评估的概念模型可以通过图1来描述。 　　图1 区（县）法治政府绩效评估概念模型 　　 由上图可知，区（县）政府绩效评估是一个三维立体的评估模式，立足于区（县）的层次性，即中国单一制国体的基层组织，以区（县）在实施和贯彻国家和省市法律、法规制度中“因地制宜”的地方特色为基础，同时全面系统地落实国家法治建设的目标，这三者的相互结合构成了区（县）一级政府法治绩效评估的主体内容。 　　 对法治政府的绩效评估的实践多于学术上的理论探究。美国国会1993年通过《政府绩效与结果法案》，以明确和规范对政府立法的评估制度。德国2001年颁发了《立法效果评估手册》以此来加强对政府立法的评估，荷兰于1985年引入立法效果评估，重点加强立法对经济和企业的影响、法律的遵守情况的评估。西方国家的法律绩效评估的先行，为我国开展法律绩效评估提供了经验借鉴。而在我国，对法律绩效评估的开展多在地方进行，比如北京市人大常委会在2004年以课题研究的方式开展对法律质量评估机制的评估。并于2005年选定《城市规划条例》和《北京市办法》作为评估对象。上海市在2005年选择该市制定颁布的《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为评估对象，着重对法律实施的绩效、历史文化遗迹保护情况以及社会经济效益，以及法律运行和执行的各项制度与程序规定是否完善开展评估。 　　 所谓政府的法律绩效评估目前理论界并无统一的定义和理论规则，往往被认为是“立法后评估”、“立法实施效果评估”、“立法回头看”、“法律跟踪问效评估”、“立法效果评估”等在立法阶段对法律的评估。汪全胜在总结众人关于法律绩效评估研究成果的基础上对法律绩效评估概念作了界定，认为“其一是强调法律实施后的效果的评估，即事后评估，它是整个法律评估的一阶段或部分内容;其二是强调立法效果评估的内容是立法规定的科学性、合理性，即对法律法规中各项制度设计和程序规定是否存在问题进行重点评估;其三是强调法律实施评估的意义与价值在于完善立法，法律效果评估不仅要反映立法存在的问题与缺陷，还要建立反馈机制，为该法律法规的完善提供决策依据”。^〔1〕而张大伟等认为“法律评估是对法律价值、质量、意义和实效等方面的综合考察和分析，实质是对法律质量及其实践应用的检验”。^〔2〕 　　 而关于法律绩效评估的内容，熊艳峰认为主要包括两个层次的评估，一是法律、法规实施的宏观效果。二是微观上法律、法规中各项制度的设计和程序规定是否需要进一步完善。^〔3〕许汶等认为法律评估主要包括合法性、适当性、立法的目的实现程度等三方面的内容。立法的目的实现程度主要对法律的科学性、公平性、是否符合社会进步的要求和是否代表最广大人民群众的根本利益进行评估。^〔4〕可见法律绩效评估着重是对立法阶段法律实施效果的评估，而本文研究的区（县）法治政府绩效评估的范围更广，不仅涉及立法评估，还包含司法、执法、普法以及民主政治建设等方面的评估。但法律绩效评估的研究为本研究提供了良好的研究前提和范本，使得本研究可以有更多的借鉴。 　　 20世纪90年代初期，一种新的公共部门管理模式――新公共管理――在大多数先进国家和许多发展中国家崭露头角。新公共管理的核心理念在于引进企业的价值观和技术以提高政府效率。经济合作与发展组织认为，新公共管理强调对顾客、产品与结果的关注;采用“目标管理方法与绩效测量方法”;应用市场与市场机制来取代中央集权型管制;竞争与选择;通过权力、义务、责任的协调一致来下放权力。^〔5〕绩效评估正是迎合这一行政范式的转变而兴盛的，绩效评估注重在管理的效率、效益、经济以及服务质量等方面的判断和评判，来对政府或公共部门在管理社会事务中的成本、产出、效果和群众满意度等方面进行评定，以此来确定政府或公共部门的绩效水平，依靠评估报告来衡量政府行为和管理能力。新公共管理非常注重对绩效的测量与评估，旨在推行绩效管理，这为开展政府的绩效评估提供了强大的理论支撑。同时新公共管理以“效率、效益、效能”为价值取向，注重结果，主张政府在管理进程中应积极引入企业管理方法和竞争机制，实行绩效管理，以提高政府服务质量为目的，实施法治政府绩效目标确定、绩效测量与评估。新公共管理运动为法治政府绩效评估提供了强有力的理论支撑。 　　 但是新公共管理所追求的“效率至上”的价值取向，明显与政府或公共部门的所应秉持的公共价值观相悖离，况且在实际运行中所遇到的“政府失灵”问题更使新公共管理理论受到了挑战。在新公共管理理论基础上发展起来的新公共服务理论，在指出“建立在个人利益最大化基础上的新公共管理所隐藏的是对公共精神的损害和对公民权利的否定”的基础上，提出政府服务应秉持“效率与公正（民主）”的平衡，以公共利益为价值导向，实现公共行政人员对公众的“服务而不是掌舵”。作为这一理论集大成者的登哈特夫妇更是阐述了新公共服务的理论内涵：政府的职能是服务，而不是掌舵;公共利益是目标而非副产品;在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;为公民服务，而不是为顾客服务;责任并不简单，并非是单一的;重视人，而不只是重视生产率;公民权和公共服务比企业家精神更重要。^〔6〕新公共服务所倡导的维护公共利益和强调尊重公民权利，以及重新定位政府角色，实现“政府―公民”共治的价值追求基本上迎合了全球化进程中公民对权利的“呐喊”。反映到绩效评估实际操作层面来看，绩效评估在价值追求上也经历了从新公共管理的“效率至上”向新公共服务的“公正”过渡，绩效评估更加注重吸纳公民参与，重视公民权利，践行民主价值理念。法治政府建设的价值目标追求就在于实现社会的民主政治，公民权利得以依法维护，开展对法治政府绩效评估理应在新公共服务理论的价值理念引导下，注重民主和公民的参与，实现法治政府绩效评估的“公正”。 　　二、区（县）法治政府绩效评估体系三维立体逻辑框架的构建 　　 区（县）法治政府绩效评估指标体系的主要内容和框架的确定是一个十分复杂和细致的工程。付子堂教授认为开展地方法治政府绩效评估可以在地方法治的“文本―行动―观念”三个层面和框架内进行法治指数的具体设置，以评价地方法治的整体性和具体性。而基于平衡计分卡绩效维度的区（县）法治建设应主要包括公众（顾客）、成本（财务）、内部管理（内部业务流程）、自我完善（学习与成长维度）等几个方面，平衡计分卡的测量维度基本上是从宏观的角度对区（县）法治建设的诸多内容归类为顾客、财务、内部流程、学习与成长等四个维度。但依据这个维度来设计区（县）法治政府绩效评估指标，容易造成指标混乱，不易调查、研究以及后面的验证等工作的开展。区（县）法治政府绩效评估在评估过程中应该坚持法治的基本价值取向，即维护社会的公平正义与社会秩序的稳定。但对法治建设开展绩效评估，很大程度上是需要依靠评估主体的价值取向来维护和实现的。 　　 在借鉴国内外相关研究成果的基础上，在遵循绩效评估指标体系设计原则的前提上，综合考虑区（县）法治政府建设的绩效维度、层级特征与内容体系等三个维度，来构建区（县）法治政府建设绩效评估指标体系的模型。如图2所示。 　　图2 区（县）法治政府绩效评估指标体系设计的 　　三维立体逻辑框架 　　 在图2所表示的区（县）法治政府绩效评估指标体系设计的三维立体逻辑框架中有三个重要维度，即区（县）层级性、法治建设内容体系、法治建设的绩效维度。 　　 在整合区（县）法治政府绩效评估体系的三维立体逻辑框架和地方法治建设评估的“文本―行动―观念”框架的内涵，以及参考借鉴国内外学者的相关研究成果的基础上，将区（县）法治建设的绩效评估目标分为民主政治、依法行政、公正司法、法治完善、公民普法等五个次级目标，并对每一个次级目标提出了开展评估的详细指标。具体内容见表1所示。 　　三、区（县）法治政府绩效的模糊综合评判模型构建及有效性分析：以江苏省苏中、苏南和苏北地区为例 　　 目前开展区（县）绩效评估的过程中，许多评估指标及其影响因素之间的界限是模糊的，是不很清晰的，公众对之的测评很多时候受到主客观因素的影响，难以对此作出明确的满意度评测。模糊综合评估方法主要用来测评被调查者对评估对象的模糊评估。事实上，公众对本地区法治建设的实际评价在各满意度等级上并不存在明确的清晰的界限，相邻等级上存在事实上的逐渐过渡。公众很难给予法治政府建设绩效评估指标以明确的定义和确定性的评估标准。尤其是对难以给出量化标准的指标，引入模糊综合评估方法，在一定程度上减轻主观判断给测量结果带来的误差。 　　 区（县）法治政府绩效评估综合指数的模糊综合评价过程如下： 　　 1.确定指标集：U={U1，U2，...，Um}和指标权重集：W={w1，w2，...，wm}。 　　 2.构建评语集：V={v1，v2，...，vp}如{很好，好，中等，一般，比较差，差，很差}。 　　 3.构建各项指标对应于评语集的数值论域：Am={am1，am2，...，amp}，每个指标都有一个对应的数值论域，用来给实际指标值划分等级。 　　 4.计算各指标对应的数值论域，并计算各指标对应于评语集的隶属。 　　将此因素权重分析的结果作为模糊子集A的集合，则A=（0.038，0.099，0.171，0.502，0.149） 　　 此时，当因素重要程度模糊集A和综合评判矩阵R已经确定时，通过R做模糊线性变换，把A变为评语集上的模糊子集进行广义模糊合成运算。 　　 B=A*R 　　 则B=（0.037，0.1，0.129，0.164，0.073） 　　 最后得出模糊综合评价集B（4）=0.164=Max{0.037，0.1，0.129，0.164，0.073} 　　 所对应的评语“4不满意”就是综合评价的结果。所以从调查的数据来看，公众对“区（县）法治建设绩效评估”的满意度为不满意。 　　 绩效评估方法没有十全十美的，本文所运用的模糊综合评估方法，一方面能较好地规避测评环境各种不确定因素的干扰，并且综合模糊评估没有严格的等级观念，在对各种信息综合分析的基础上，对区（县）法治政府绩效进行整体性的评估。但是模糊综合评估数据的采集很大程度上需要依靠评估者的公正意识和评价能力，尤其是当绩效培训不到位的时候，往往出现评估者的“情绪化”评估，并且在“理性经济人”“幽暗意识”的潜因素影响下，评估主体利益的差异也会使得评估结果出现偏差。因此，只有将主观定性评估与客观定量测评相结合，既能客观、直接地衡量出本地区的法治政府建设的绩效，又能衡量出公众对本地区法治政府建设成效的满意度，从而对本地区法治政府建设绩效作出全面、科学、精确的评估。 　　四、中国区（县）法治政府绩效评估体系构建：讨论与结论 　　 （一）区（县）法治政府绩效评估体系构建要以我国国情和法治政府建设实际进展来运行 　　 区（县）作为我国法治政府建设基层单位，是观察法治建设和公众满意的“窗口”和“前沿阵地”，在这一层级开展法治政府绩效评估更能直接测评出法治建设的成效和公众满意度。但由于我国区域内部以及区域之间历史传统、经济社会发展水平的不均衡，使地方法治建设呈现地方特色，因此在开展区（县）法治政府绩效评估过程中必须与本地实际相结合。 　　 （二）区（县）法治政府绩效评估体系是一个包括评估主体、评估指标体系、评估方法和制度安排在内的有机系统 　　 区（县）法治政府绩效评估体系是一个有机系统，应遵从整体与部分的辩证关系，合理构建和配置区（县）法治政府绩效评估体系的内部结构要素，进而对其进行合理科学的整合，发挥区（县）法治政府绩效评估体系的整体性能。 　　 （三）区（县）法治政府绩效评估的制度安排需要在完善法治政府绩效评估制度的基础上，从制度的价值意蕴、绩效评估的宏观环境以及具体的制度供给等方面着手，通过区（县）法治政府绩效评估推进基层法治政府的建设 　　 区（县）法治政府绩效评估体系必须在一定的制度框架下运行才能持续有效地进行下去。同时其制度建设，必须在尊重中国不同地区实情的基础上，借鉴西方发达国家法治政府绩效评估的先进经验，突破制度变迁的路径，在法治政府配套制度的辅助下，实现扩大公众参与区（县）法治政府绩效评估的民主化，并通过区（县）法治政府绩效评估的法制化、制度化的管理，加强区（县）法治政府绩效评估的具体制度供给。 　　五、区（县）法治政府绩效评估制度创新的策略安排 　　 区（县）法治政府绩效评估的制度安排和建设并不仅仅是着眼于制度安排的价值预期，也并不停留在宏观层面的制度架构和宏观背景的制度环境的营造，而应根据不同地区的法治建设实际提出完善本地区法治政府绩效评估的具体对策和建议，以推动本地区法治进程和法治政府绩效评估的落实和发展，最终实现法治政府绩效评估对地方法治建设的激励和导向作用。 　　 （一）推进公众参与区（县）法治政府绩效评估的民主化与制度化 　　 为了进一步促进公众参与区（县）法治政府绩效评估的民主化，应从以下几方面着手改进： 　　 首先，注重通过制度确保多元主体参与本地区法治政府绩效评估，尤其是社会组织和专家学者的参加。通过在政府内部成立由专家组成的专职负责法治政府绩效评估的领导小组，或依靠大学和研究机构来独立承担对所在区域的法（治）绩效评估工作。这样一方面可以保证地区法治政府绩效评估的民主化的价值导向，另一方面可以实现地区法治政府绩效评估的科学化、精确化的工具价值。 　　 其次，打造透明法治政府，提高法治政府建设以及法治政府绩效评估过程的透明度。透明是反腐败最好的良药。提高法治政府绩效评估的透明度，一方面是在制定本地区法治政府绩效评估规划时，邀请公众和专家学者参与，为决策规划提供民主化、科学化的基础支持。另一方面做好本地区法治政府绩效评估过程的管理，绩效评估进程参与主体、指标标准体系、评估方法和方式以及评估结果应及时向社会进行公布，接受来自社会大众的监督。 　　 （二）加强区（县）法治政府绩效评估的制度供给 　　 一是建立和完善针对区（县）层级的法治政府绩效评估的工作制度。上级法治建设部门尤其是省级政府部门，考虑组建专门的法治建设绩效评估领导小组这一临时任务型组织，统一领导、组织安排针对本省区域内的区（县）法治政府绩效评估工作，领导小组成员应能够包含各个不同的评估主体，既有领导主体又有公众代表主体。同时制定专门的法治政府绩效评估制度规章，将区（县）法治政府绩效评估的原则、程序、方法和评估主体以及指标标准体系在本省内做出统一的安排，并在实际的法治政府绩效评估中不断完善和修补制度体系。 　　 二是要建立针对区（县）法治政府绩效评估的约束机制，使区（县）法治政府绩效评估制度化。评估主体要善于利用有效的现代化的网络技术、信息技术和数据处理评估方法和技术，对相关地区的法治建设绩效信息进行客观、精确化的处理，保证做出的有关地区的法治政府绩效评估结果经得起实践和公众的检验。同时建立法治政府绩效评估责任追究机制，主要是针对评估主体和评估客体不依法、不依规章制度、不按规定的程序开展绩效评估进行责任问责，及时追究有关责任人员的责任。 　　 三是完善区（县）层级法治政府绩效评估的激励机制。应通过奖惩机制来督促区（县）主要领导和法治建设部门领导重视法治建设绩效，使部门领导和工作人员共同参与法治建设绩效的改进，对法治建设全过程进行监督和控制，定期了解和审查法治建设的绩效和成果。同时还应定期公布不同地区的法治建设绩效排名，将法治建设绩效与领导者和部门工作人员的晋升与政绩考核相挂钩，促使法治建设部门切实承担起应负的法治建设责任。 　　 （三）加速区（县）法治政府绩效评估的立法进程 　　 对法治政府绩效评估来说，法治建设本身就是政府公共服务的一项内容，可遵循法治政府绩效评估法制化建设的路径，来规范专门领域――法治建设的绩效评估全过程。首先通过立法来确立法治政府绩效评估的地位，树立绩效评估的权威性，颁布绩效评估工作的制度和规范。其次是法治政府绩效评估的立法应包括的内容，主要内容应包括绩效评估多元主体参与、法治政府绩效评估指标、法治政府绩效评估程序、法治政府绩效评估报告撰写、法治政府绩效评估结果的公开和使用等内容，还应包括法治政府绩效评估的法律责任机制以及申诉制度等，力求通过立法来规范法治政府绩效评估的全过程。 　　 （四）加快政府问责制度与结果运用制度建设 　　 一方面要通过大众传媒等途径及时将绩效评估结果公开，通过舆论的压力来促使政府相关部门正视绩效评估结果所反映出来的问题。另一方面中央和上级政府，在开展针对下级政府的绩效评估时，应建立和完善相应的激励机制，通过绩效评估结果对被评估对象进行奖惩，以激发被评估对象的积极性，积极履行应承担的责任和职能，切实将政府工作和专门性的事务做好，从而提升法治政府建设的水平以及法治建设在社会的效果。 　　〔参考文献〕 　　〔1〕汪全胜.法律绩效评估机制论〔M〕.北京大学出版社，2010.23-24. 　　〔2〕张大伟，徐辉，李高协.论法律评估――理论、方法和实践〔J〕.甘肃社会科学，2010，（5）. 　　〔3〕熊艳峰.浅议立法后评估的制度化〔J〕.长沙民政职业技术学院学报，2006，（2）. 　　〔4〕许汶，许枫.对地方政府立法后评估制度的几点思考〔J〕.中共青岛市委党校、青岛行政学院学报，2007，（2）. 　　〔5〕〔澳〕欧文・E・休斯.公共管理导论（第三版）〔M〕.张成福，王学栋等译.中国人民大学出版社，2007.6. 　　〔6〕〔美〕珍妮特・V・登哈特，罗伯特・B・登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵〔M〕.丁煌译.中国人民大学出版社，2010.译者前言，5-7.