中国社会福利的现状与发展取向

作者：郑功成

中国人民大学学报 2013年05期

　　社会福利是保障与改善国民生活质量的重要社会制度安排。在约定俗成的中国社会保障政策话语体系中，社会福利通常与社会保险、社会救助并列，是中国社会保障体系三大构成部分之一。实践中的社会福利主要包括老年人福利、儿童福利、残疾人福利与妇女福利等类别及其他一切以社会化方式提供给国民的现金津贴及相关服务，是一个项目众多、内容广泛的保障系统，也是满足老年人、儿童、残疾人、妇女等特定群体需要并实现其分享国家发展成果的重要途径，其功能不仅在于化解国民物质生活方面的后顾之忧，而且要特别考虑到精神慰藉与情感保障。[1]中国已经进入了人口老龄化时代，亿万老年人对相关服务的需求日显迫切，8 000多万残疾人对平等参与社会和合理分享国家发展成果的诉求持续高涨，越来越多的儿童因缺乏完善的儿童福利制度而与父母分离或者给父母及家庭带来沉重压力，这些现象表明加快发展社会福利事业已经刻不容缓。在深化收入分配制度改革与重塑中国社会财富分配格局的大背景下，在社会保障制度从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续发展新阶段的条件下，针对城乡居民持续高涨的社会福利诉求，急切需要澄清一些理论上的认识误区，客观评估现行社会福利制度的缺陷及其不良效应，在借鉴国外经验的基础上，走出一条中国式的社会福利发展道路。

　　一、亟待澄清的认识误区

　　发展中国的社会福利事业，首先必须为福利与社会福利正名。从现实情形出发，主要应澄清如下认识误区：

　　(一)福利恐惧症

　　改革开放以来，伴随对计划经济时代“平均主义”、“大锅饭”的否定，加上自由主义在一定程度上的泛滥，以及对福利国家局部问题的无限放大，福利在中国的现实语境中似乎成了一个贬义词，福利国家与福利社会在一些场合几乎等同于“福利病”，进而患上了“福利恐惧症”。一些人将社会保障与福利制度视为国民依赖思想的有利生成条件与滋生懒惰的温床，认为社会保障与福利制度是消极的制度安排，提高国民福利水准必然损害个人自由发展与国家竞争力。在这种观点的影响下，福利事业发展滞后不仅未被视为社会发展的不足，反而成了有利于促进经济增长的因素。在主流媒体和一些学术会议、政策研讨上，常见中国不能得“福利病”的“善意”提醒和“不能吊高了老百姓胃口”等“理性”论调。正是对福利与福利国家的污名化，忽略甚至漠视国民社会福利诉求的现象才会普遍存在，在整个社会保障体系建设步伐明显加快、公共投入力度持续扩张的同时，社会福利事业却成了整个制度体系中的短板，这种状况正在日益全面而深刻地影响着城乡居民特别是一部分老年人、儿童、残疾人、妇女等群体的生活质量，同时还产生了一些不良的连带效应。

　　事实上，社会保障与福利制度作为实现国民共享国家发展成果的基本途径，在先进国家扮演的是普遍提升国民生活质量、化解社会矛盾、维系经济社会协调持续发展的正能量角色，它不只是经济社会发展的必然结果，也是经济社会持续发展的不竭动力。以发达国家为例，其国民因获得全面的福利保障而使生活质量得到提升，获得稳定可靠的保障，社会和谐安定，国家竞争力更非国内一些人所抨击的那样，而是始终排名在世界前列。据世界经济论坛发布的《2011-2012全球竞争力报告》①显示，全球竞争力排名前十位的国家分别是：瑞士、新加坡、瑞典、芬兰、美国、德国、荷兰、丹麦、日本、英国。这些国家无一例外都是社会保障制度健全、福利水平较高的国家。其中，瑞典一直以作为福利国家的“橱窗”为荣，德国作为现代社会保障制度的起源地即以社会(保障)市场经济模式著称于世，英国作为福利国家的创始国也始终坚持着高福利政策；日本是亚洲国家中福利水平最高的国家，新加坡也有以公积金制度为主体的健全的福利制度；其他一些先进国家在保持高水平福利保障的同时，也同样跻身在这一竞争力排名榜的前30位。[2]再据全国经济综合竞争力研究中心发布的首部世界创新竞争力评价报告《世界创新竞争力发展报告(2001-2012)》②，2010年世界创新竞争力排在第1至20位的国家依次为：美国、日本、挪威、芬兰、瑞典、瑞士、德国、丹麦、卢森堡、法国、新加坡、英国、韩国、中国、澳大利亚、比利时、荷兰、奥地利、爱尔兰、加拿大。[3]在这些国家中，中国是唯一的发展中国家，其他都是社会保障制度健全与福利水平高的国家，而中国近几年创新竞争力快速上升与国家进入本世纪后加快社会保障体系建设应当是基本同步的。因此，只要客观而论，便可以发现，从先进国家找不到社会保障与福利制度是消极制度安排的证据，当代世界显示的完全是社会保障与福利制度和国家竞争力的正相关现象，中国近30年的实践也证明了社会保障制度的正能量，这绝非偶然，而是对社会保障与福利制度的正向、积极功能的实证。

　　(二)社会福利社会责任论

　　在一些人看来，社会福利是社会事务，应当由社会来解决，而政府的责任只在依法运用强制性手段实施社会保险制度，同时利用财政资源面向困难群体与不幸者提供社会救助。这种思维定式的实质，不是要调动社会力量办社会福利，而是否定政府对社会福利所肩负的重大责任，它直接影响到政府对社会福利事业的制度建设与公共投入。迄今为止，中国已经通过《社会保险法》确立了劳动者乃至城乡居民的社会保险权，通过《城镇居民最低生活保障条例》等法规确立了困难群体的社会救助权，但还没有一部真正意义上的社会福利法律或法规，基本上依靠部门规章与红头文件来指导相关福利事业，涉及老年人、残疾人、妇女、儿童等群体制定的相关法律如《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》等均是缺乏刚性约束力的“软”法，中国的社会福利制度迄今仍然缺乏必要的法律依据，国民的社会福利权并未得到有效确立。在社会福利社会责任论的影响下，公共财政对社会福利事业的投入在相对下降，民政部门动用的公共福利资源主要是社会集资性质的福利彩票公益金，惠及的对象基本上限于鳏寡孤独等传统救济对象，托儿所已经罕见，上幼儿园成了年轻父母的难题，退休老年人在与原单位脱离劳动关系后很难得到应有的社会服务，直接服务于残疾人的福利企业基本上面临崩溃状态，这些事实反映的其实是政府在社会福利事业发展进程中未能尽到应有的责任。

　　事实上，从先进国家的发展历程来看，恰恰是不同社会群体的福利权的确立才使人权实现具有了普遍意义。[4]老年人因有发达的老年福利事业而使生活质量得到了充分保障，儿童因有发达的儿童福利事业而突破了家庭保障的局限并实现健康成长，残疾人因有发达的残疾人福利事业而能够平等参与社会并分享国家发展成果，妇女因有发达的妇女福利事业而真正实现了性别平等。而实现这些目标的前提条件就是政府承担起应有的责任，这就是主导社会福利事业的发展，包括推动立法，确保公共投入，调动社会力量与公众的广泛参与，共同构建发达的社会福利网络，满足有需要者的需要。因为这些福利事业均属于公益性质，它虽然可以吸引社会力量与市场资源参与，但如果没有相应的法制规范、政策支持与财政援助，结果只能是画饼充饥。因此，社会福利社会责任论其实是一种导致政府不作为的消极论调。

　　(三)社会福利可替代论

　　在这方面，至少有两种观点存在误导：

　　一是认为货币化的社会保障能够替代社会福利。即健全的社会保险与社会救助制度可以确保国民福利诉求得到满足，还可以将自由选择服务的权力交给国民。在这种观念的支配下，政府连年提高养老金水平与社会救助水平，却未认真关注老年人、儿童等群体的服务需要，而公众也将老有所养的期望全部押在养老保险制度上，儿童的保育则给年轻父母带来了越来越大的压力。这种看法的片面之处，在于抹掉了社会福利的服务保障与精神保障功能，社会保险与社会救助虽然能解决经济保障即经济来源问题，但有钱并不必然可以购买到自己所需要的公益服务。

　　二是认为市场机制可以替代社会福利。即只要有需求或消费者群体存在，市场机制便会自动地产生供给冲动，这种基于需求创造的市场供给才是最符合效率原则的。这种看法的片面之处，是未看到社会福利事业的公益性与普惠性，而市场机制在公益领域往往存在着失灵现象，没有政府的主导，市场不可能自动提供这些福利供给。例如，在离退休人口中，就有相当一部分老年人并不缺经济来源，但缺乏应有的养老服务，入住养老院更成为一些高龄老年人与失能、半失能老年人的巨大难题，现实生活中一些拥有较高退休金或养老金收入的老年人因老年服务供给不足而陷入生活质量持续下降的困局，这表明社会福利绝非市场机制可以替代。正因为货币化保障的不足与市场机制的失灵，即使在奉行个人自由至上和市场机制作用发挥到了极致的美国，其社会福利事业也充斥着政府干预的影子，福利国家更是无一例外地由政府主导着社会福利的供给。在中国香港地区，笔者多次调研过的一些养老院、残疾人庇护所、幼儿中心等等，名义上是民间慈善机构，实际上主要依靠政府福利拨款支撑，政府主导的社会福利与民间慈善公益事业完全融为一体。

　　从国外及中国港、澳、台地区的实践可以发现，社会福利制度可以利用市场机制与社会机制等，却无法由市场机制、社会机制和其他社会保障制度所替代。

　　(四)国外模式优势论

　　有人认为只有西方国家的社会福利制度才是完美的制度安排，从而偏重于社会福利事业去家庭化、机构化，如主张仿效欧美国家机构养老的，主张借鉴美国儿童社会监管模式的，不一而足。这种观念反映到具体的政策实践中，就是过分关注机构化而忽略了家庭与社区及其他传统的福利供给途径。例如，在老年服务体系建设方面，上海市提出了建成“9073”养老服务格局的目标③，北京市提出了建成“9064”养老服务格局的目标④，但仔细分析相关政策条文，就可以发现，其主要是针对机构养老的，社区养老服务体系建设缺乏力度，90%居家自理养老的老年人更无具体的政策支持。

　　事实上，西方的机构养老有其深厚的文化背景，即使如此，欧美国家的老年人也并非喜欢入住养老机构，而是大多在高龄、失能或半失能状态下选择入住养老院，近几年在欧洲一些国家出现社会福利去机构化的倾向，表明社会福利模式不仅要植根国情，而且要与时俱进地发展。

　　上述认识误区的存在，直接影响了政府对社会福利制度安排的积极进取，也导致了社会福利事业在整体滞后的同时还存在着畸形发展态势的现象。

　　二、制度缺陷及其不良效应

　　鉴于我国社会福利事业发展严重滞后的事实，在澄清一些认识误区或片面观点的同时，有必要对现行社会福利制度进行全面检讨。尽管中国的社会福利事业确实在发展，国家“十二五”规划与有关社会保障、基本公共服务、老龄事业、残疾人事业、老年服务体系建设等“十二五”专项规划也勾勒出未来几年的发展蓝图，但客观而论，现行社会福利事业的格局仍然处于制度残缺、投入不足、体制不顺、机制陈旧、秩序混乱的状态。

　　(一)制度安排残缺，覆盖面窄

　　与医疗保险覆盖全民、基本养老保险实现制度全覆盖、社会救助覆盖城乡相比，在社会福利领域，除了可以纳入儿童福利事业的义务教育上升到法制规范并成为未成年人的基本法定人权外，中国迄今并无其他普惠性的社会福利事业，有的只是针对鳏寡孤独及特定困难群体的分割式、零散的政策支持。以残疾人福利为例，虽然有一部《残疾人保障法》及相关配套法规，但法律并未真正赋予所有残疾人共有的福利权益，工伤致残者迄今仍然不能顺利地申领残疾证，家庭收入在低保水平之上的残疾人事实上很难享受专门的残疾人福利；至于老年人，又被按照退休前的身份分割成不同群体，离休干部福利待遇最好，机关事业单位退休人员次之，企业退休人员再次之，等等。与此同时，在有限的社会福利供给中，政府的关注重点是离退休干部和鳏寡孤独者，前者是在职福利的延伸，后者其实是传统社会救济的延伸。因此，中国现行社会福利制度属于典型的残补式制度安排，不仅存在着鲜明的等级制，而且与社会救助混杂在一起，其覆盖范围窄，受益人口少。这种残补式制度安排，在发展不足、经济落后、财力薄弱、国民社会福利诉求不高的条件下是可以接受的，但对于经过30多年持续高速发展，已经跻身中等收入国家行列的当代中国而言，无疑是滞后的，它既影响到城乡居民生活质量的改善，也因缺乏普惠性而损害了社会公正，从而是必须尽快矫正的制度性缺陷。

　　(二)公共投入不足，结构不良

　　一方面，社会保障总投入偏低，社会福利在其中占有的份额更是微乎其微。尽管近几年国家对整个社会保障制度的投入在持续扩张，但现口径下的财政性社会保障投入占国家财政支出的比重还不到15%，中央政府在2013年2月发布的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中虽然明确提出对就业与社会保障的财政投入每年增长1个百分点的目标，但这种投入主要集中在基本养老保险、基本医疗保险与社会救助制度上。其中，企业退休人员养老金自2005年以来已经连续九年增长，政府对城乡居民基本医疗保险的补助标准从10年前的人均20元提高到2013年的人均280元，城乡最低生活保障水平也有成倍提高，然而，公共财政对社会福利事业的投入却在相对下降，民政部门动用的公共福利资源主要是福利彩票发行所形成的彩票公益金与社会捐赠，它来自非税收，属于社会集资性质。在这样的情形下，政府对社会福利发展的调控力度十分有限，社会福利事业自然很难得到健康发展。另一方面，在有限的社会福利投入中，又存在着结构畸形的现象，它主要集中在高端退休人群与政府举办的福利机构，福利机构面向的对象基本上限于鳏寡孤独，仍然属于传统的救济对象，从而实质上只是社会救助制度的扩展而已，这使得国家社会福利投入实际上处于一种并不面向社会也无法调动社会资源与市场资源的内部运转或封闭运行状态。在政府忽略对社会福利事业投入的同时，计划经济时代由企事业单位承担的职工福利也不再惠及家属，幼儿保育事业在许多地区成为社会服务的空白，儿童服务、老年服务、残疾人服务均处于供应短缺状态，等等。这都是制度残缺造成的直接后果，它反过来又影响着社会福利制度的发展。

　　(三)监管体制不顺，多头管理

　　社会福利是面向全民的社会事业，它要求统筹规划，统一监管，以确保其统一性、协同性、公益性、规范性并普惠全民，即使是不同社会群体因福利诉求不同而需要有不同的制度安排，也应当在统一的监管体制下按照统筹规划原则进行顶层设计、顶层推动。然而，中国社会福利面临的现实却是多头管理，且职责交叉，责任边界不清。在政府系统，民政部门被定位为社会福利事业的主管部门，但事实上还有人力资源和社会保障部门、教育部门、卫生部门、人口计划生育部门等分担着相应职责；国务院还设立了全国老龄工作委员会、残疾人工作委员会、妇女儿童工作委员会等作为主管全国老龄工作、残疾人工作、妇女儿童工作的议事协调机构，并通常由一位国务院副总理或国务委员兼任这些议事协调机构的主任。在党群系统，组织部门主管老干部与知识分子工作及相关福利，工会、妇联、共青团分别参与劳工福利、妇女福利、青少年福利等事务。在社会组织方面，中国残疾人联合会系统被赋予管理残疾人福利事务的特殊职能。从上述机构横跨政府、党群与社会组织的复杂关系来看，政府主管社会福利事业的权力被严重分拆，国务院的议事协调机构虽然名义上超越各部门之上，实际上只是管理分割的延伸，它也不可能替代政府职能部门的功能。这一点从人力资源和社会保障部制定国家社会保障“十二五”规划、民政部制定社会养老服务体系建设“十二五”规划、全国老龄委牵头制定中国老龄事业发展“十二五”规划、中国残疾人联合会牵头制定残疾人事业“十二五”发展纲要等格局中，可以看出部门分割的不良后果，因为这些国家级规划普遍存在着内容重复却又无法清晰表述的现象。正是这种多头管理的体制，直接导致了政策分割与资源分割，使作为社会福利主管机构的民政部门的监管职能极端弱化，民政部内只设有一个社会福利与慈善事业促进司，专司社会福利的仅仅是两个处，只有几个公务员编制，其直接后果就是让整个社会福利事业的统筹规划与顶层设计、顶层推动化为泡影。因此，缺乏统一监管与统一规划的多头管理格局客观上已经成为社会福利事业健康发展的重大障碍。

　　(四)运行机制陈旧，官民分割

　　在中国社会福利事业的实践中，整个运行机制仍然保留着计划经济时代城乡分割、官民分割的板块结构，基本上处于封闭运行状态。即使一些地方进行了资助民办或社会办社会福利事业的试验，但并未从根本上改变运行机制陈旧的格局。以城乡孤寡老人为例，城市孤老进城市的福利院集中供养，农村的五保户则进敬老院集中供养，虽然两者均由财政负责供款，但迄今仍然是两套政策、两种预算、两种管理方式、两套设施，即使是五保户由农民摊派供养在2006年改为财政供款后依然如此，这种典型的城乡分割格局就是计划经济时代城乡老年福利事业分割、分治的延续。再如，政府公共预算的老年福利事业拨款，通常只拨给公办福利院，民间或社会举办的福利机构即使收养的是应当由政府负责供养的鳏寡孤独人员，也得不到政府拨款资助，公共福利资源只在公办福利事业系统内部使用，这种状况无疑极大地制约了民间或社会力量举办社会福利事业的积极性。在2013年1月上旬发生的河南省兰考县7名孤儿火灾中丧生的惨痛事件，就是民间收养孤儿得不到政府资助与有效监管的一个例证。[5]在公办福利院所，仍然采取封闭运行方式，资金源于政府拨款，管理也与政府机关类同，有的福利院所负责人即具公务员身份。因此，整个社会福利事业的运行机制并未跟上经济社会转型与发展进步的步伐，其后果不仅是公办福利机构无法发展壮大，社会力量参与也因被排斥在外而缺乏应有的政策支持。

　　(五)非理性冲动强烈，秩序混乱

　　伴随人口老龄化进程的加快，城乡居民对各类社会福利设施的需求在持续高涨，一些地方政府也开始关注社会福利事业特别是老年人服务设施的建设，然而，不良政绩观与功利主义取向带来了地方政府的非理性冲动与市场的非理性冲动混杂在一起，发展中蕴藏着巨大的风险。例如，许多地方追求大而全的养老机构建设，动辄兴建能够容纳数千名老年人的养老院，更有甚者，某地兴建的养老院号称可以收养5万名老年人，这种“老年人集中营”式的兴建风潮，根本无视老年人就近养老与融入社区的意愿，大多成了变相的房地产开发，既浪费了宝贵的土地资源，也扭曲了老年福利事业发展的路径。另外，由于缺乏统一规划与统一政策，各地的优惠措施五花八门，既有免费或优惠提供建设用地的，也有给予免税待遇及财政补贴的，而民办或社会办养老服务机构却往往陷入供需匹配错位状态，在床位供求关系紧张的情形下，包括北京在内的许多地方却出现了一些民办养老机构床位大量空置的现象。笔者在调查中还发现，一些地方利用政府拨款建立的敬老院，实际上成为农村健康老年人的小农场，即这些老年人在集中生活的同时还要从事种地、养猪、养鱼等农副产业，而高龄老年人、失能或半失能老年人却被敬老院拒之门外。因此，地方政府的非理性冲动与市场投资的非理性冲动，以及出现的秩序混乱现象，已经成了社会福利事业未来发展的隐患。

　　从上述分析中可以发现，中国社会福利事业发展滞后的现实表现就是缺乏统筹性、规范性与普惠性，从而也就不具有公平性与发展性，造成这种结果的根本原因是制度残缺，而政府在社会福利事业中缺位又是制度残缺的根本原因。

　　社会福利事业发展滞后所带来的效应是不良的：一是供需差距巨大，直接影响着一部分人的生活质量。如老年服务、儿童福利、残疾人福利设施的短缺，虽然不能说是贫困的直接致因，却导致了一部分老年人、儿童、残疾人生活质量的持续下降，因此，福利事业发展滞后是制约民生改善的负面因素。二是制度结构失衡，导致了社会不公，人们的不满情绪在加速积累，在一定程度上使社会矛盾日益尖锐化。三是城乡分割、群体分割及封闭运行的陈旧机制，造成了资源利用的低效和浪费，并直接制约了对社会资源与市场资源的利用。四是非理性冲动扭曲了福利事业的正常发展路径，为社会福利事业的发展埋下了难以治愈的隐患。尤其值得忧虑的是，一些优良的民族传统遭到破坏，很可能造成难以弥补的缺失。以农村为例，邻里互助向来是村民相互服务的优良传统，但一些地方却采取了强势引导五保户从分散供养转向集中供养的做法。笔者2011年5月在南方某县的调查中发现，该县对分散居住的五保户每人每年由财政补助1 500元，而对集中在敬老院供养的五保户则再加一个年人均3700多元的城镇居民低保户待遇，如此一来，散居在农村的五保户每年只能获得1 500元的政府补助，进入敬老院的五保户则每年可获得5 200多元的补助，这种政策的导向就是要将所有五保户均收入敬老院集中供养，而这并不符合一些五保户的意愿，但确实改变了乡村社会传统的邻里互助生态。城市社区也是如此，由过去的熟人互助社会转化成了陌生人社会，而社区服务却未跟上。家庭保障处于自生自灭状态，迄今未见相应的维系家庭保障传统的家庭政策出台，反而不时见闻一些地方因购房政策等导致不少夫妻集中离婚，待享受到政策好处后再行复婚的现象，而在离婚、复婚的过程中，也结出了不少夫妻因政策导向异常而真正离散的恶果。

　　综上可见，由于未得到政府的高度重视，中国社会福利事业发展所面临的制度性缺陷是严重的，其带来的不良效应是多方面的，如果不能在更新发展理念、重塑新型制度的条件下加快发展步伐，社会福利完全可能成为社会风险高速积累的领域。

　　三、走中国式的社会福利发展道路

　　由于社会福利制度残缺等原因，中国社会福利事业的发展日益呈现出需求持续高涨与供给严重不足的尖锐矛盾。中国是1999年步入老龄化社会的，到2012年时，全国60岁及以上老年人口达1.94亿人，占总人口的14.3%，预计到2013年将突破2亿人，老龄化水平达到14.8%。其中，80岁以上的高龄老人将从0.22亿人上升到2013年的0.23亿人，年均增长100万人的态势将持续到2025年；失能老年人口将从2012年的3 600万人增加到2013年的3 750万人；慢性病老年人口将从2012年的0.97亿人增加到2013年的1亿人以上；空巢老年人口将从2012年的0.99亿人增加到2013年的1亿人以上。[6]预计到2015年，部分失能和完全失能老年人口将达4 000万人，其中完全失能老年人口将超过1 200万人；到2050年，全国失能老年人口将达到近1亿人，同时还将有7 900多万临终无子女的老年人，他们将面临突出的护理问题。[7]2011年全国残疾人总数达8 500万人。[8]而截至2011年年底，全国社会福利机构能够提供的床位数为396.4万张，其中，老年及残疾人床位342.2万张，智障及精神疾病患者床位6.5万张，儿童床位6.8万张，其供给紧张状况可见一斑。2011年我国0～14岁的人口占总人口的16.5%，达到2.22亿人以上[9]，其中贫困家庭子女、流动人口(以农民工为主体)子女、残疾儿童还未享受到公平的义务教育，幼儿园能够接纳的幼儿数额无法满足城乡居民的需要，而3岁前的幼儿更无相应的托儿所或类似的保育机构。由此可见，社会福利事业的滞后，事实上直接影响到数亿人的生活质量，如果再加上这些老年人、残疾人、儿童所在家庭的其他成员，它确实是一个涉及全民的事业。面对这样的局面，加快发展社会福利事业已经刻不容缓，而更新发展理念，明确社会福利事业的发展原则与设计合理的制度框架无疑是发展这一事业的前提条件，当务之急是需要采取多管齐下的措施。

　　(一)确立国民福利与国民经济同步发展的新理念，让更多的发展成果通过社会福利途径惠及民生

　　应当看到，社会福利是具有正能量的制度安排，发展社会福利事业不仅是国家经济社会发展进程中持续高涨的民生诉求，也是促进经济社会协调发展的不竭动力，没有社会福利事业的全面发展，就不可能有真正可靠的社会保障与稳定的安全预期，也不利于保障与提升国民的生活质量。因此，必须改变重经济增长轻国民福利提供、重经济保障轻服务保障、重地方政府五花八门创新轻中央政府顶层设计的路径习惯，尽快确立国民福利与国民经济同步发展的基本方针，高度重视国民社会福利诉求中的精神需要与情感满足，尊重社会福利制度的普适性发展规律，同时还要尊重中国的具体国情特别是传统文化与国民特性，真正走出一条中国式的社会福利发展道路。面对社会福利事业发展滞后的现状，尤其不能以渐进改革为由，拖延促进社会福利事业大发展的时机。中央政府有必要抓紧进行顶层设计，尽快制定促进社会福利事业发展的路线图与推进时间表，并提供相应的财力保障，让老年人、儿童、残疾人、妇女群体的生活质量通过相关福利制度安排得到保障。

　　(二)尊重制度发展的客观规律，维护并弘扬中华民族的优良传统，走中国式的社会福利发展道路

　　一方面，社会福利作为基本的社会保障制度安排，有着自身的客观规律，包括法制规范、公平普惠、社会化、多层次等，发展中国的社会福利事业必须尊重这些规律。通过法律赋予国民相应的福利权并规范相关制度是社会福利事业发展的前提条件，按照公平原则让社会福利事业普惠全民是其发展的追求目标，而社会化与多层次则是实现社会福利事业发展目标的基本手段。因此，改变当前社会福利事业无法可依、板块分割、封闭运行、层次单一的现状已经刻不容缓。另一方面，社会福利事业的主体内容是提供公共服务，并要求体现精神保障与情感慰藉，这就决定了中国的社会福利事业必须尊重中国人的需求，让中国人认同并接受，从而需要和中国文化与传统优势紧密结合。在这方面，制度安排与政策措施应当有利于维护和弘扬中华民族的优良传统。概括而言，中国人具有家庭成员相互照顾的家庭传统、邻里互助的社区传统、亲友相扶的社交传统、单位保障的集体传统。例如，家庭成员中有老弱病残，所有成员会分担照顾责任；农村孤寡老人(五保户)可以长期得到邻居照顾，城乡社区中一家有难，众皆援手；当社会成员遭遇不幸或陷入困境时，亲友之间也会施以援手；在各种组织或机构中，单位也会透过相应的福利与服务来增进其成员的归属感与安全感，集体主义色彩浓厚。这些传统都反映了中国人的精神需要与情感追求。然而，30多年来，市场化改革与自由主义取向也使这些传统受到了巨大冲击，注重个人自由而忽略集体主义、强调利己而漠视利他与公益的现象并不罕见，特别是一些制度安排或政策中的歧视更导致了陌生人社会与社会隔离(如本地人与外地人，城市人与农民工，等等)。因此，在加快发展中国社会福利事业的进程中，必须真正重视中国人的精神需求与情感保障，必须是中国化的制度安排并取得中国人满意的效果。支持家庭保障，倡导邻里互助，促进社区服务与机构福利的发展，用公共资源进一步调动家庭资源、社区资源、单位资源等应当成为中国式社会福利事业的应有之义。

　　(三)合理设计社会福利制度的基本框架，协同推进

　　在社会福利系统内部，面向不同人群的制度安排既有共性也有差异性，需要合理设计这一制度体系的基本框架。主要包括：一是确立“津贴+服务+优待”三位一体的社会福利政策框架。以发展面向老年人、儿童、残疾人、妇女的相关公共服务为主体，以提供有限的老年津贴、儿童津贴(或家庭津贴)、残疾人津贴和完善社会优待体系为补充，让这些群体能够更加公平地分享到国家发展成果。二是明确“普惠+特惠”双层架构的制度安排。以普惠性的制度安排为主体，同时还应当考虑到老年人、儿童、残疾人、妇女的特别诉求，提供护理、保育、康复等个性化或特色化的服务，以保障和改善这些群体的生活质量。三是构建“公办+公助民办+民办”三轨并行的社会福利事业实施机制。基于传统路径与现实需求，在相当一段时间内，还有必要保留一部分公办福利设施，以为极端弱势群体提供相关服务，但宜以公助民办为主体，即通过具备独立法人资格的社会慈善、公益服务组织为有需要者提供相关服务，政府则可以提供财政资助、政策优惠或者购买服务；考虑到不同群体的社会分层，一部分收入较高者会要求更好的社会服务，因此，应当促进市场化的民办公益机构的发展。如果能够做到以公助民办、官民融合的社会福利事业实施机构为主体，并辅之以少数公办、民办实施机构，在统筹规划的条件下合理布局，将会使社会福利事业的公平与效率得到有机统一。四是确立家庭支持政策。即国家有必要制定专门的家庭支持政策，以达到维系并促进家庭保障的优良传统，如建立家庭津贴制度、明确有利于维护家庭成员友爱互助的政策导向、重视社区服务供给等，部分支持政策还应当向社区及亲友延伸。如农村五保户被邻里照顾，高龄或失能老年人、残疾人等被亲友供养，应当享受相应的津贴并得到表彰，等等。

　　(四)多管齐下地推进社会福利事业快速发展

　　一是尽快改变多头管理的格局，切实理顺社会福利事业的监管体制。在进一步理清部门之间职责的同时，赋予民政部门更大的责任与权力，让其切实承担起整个社会福利事业的统筹规划、顶层设计与行政监管任务，让各人民团体与社会组织回归本位并真正扮演所代表群体的利益维护者角色。理顺行政管理体制对社会福利事业的健康发展至关重要。二是要尽快健全社会福利法制。包括制定社会福利事业的基本法《社会福利法》，赋予公民法定的福利权；制定《儿童福利法》等专门法律，为相关福利事业的发展提供具体的法律依据；在适当时候制定《老年人福利法》、《残疾人福利法》、《妇女福利法》等，使之具有约束力。三是扩大对社会福利事业的公共投入，并改革财政拨款机制。包括设立专项预算，明确财政拨款正常增长机制，改革福利拨款只对公办社会福利机构的传统做法，代之以“费随人转、费随事走”，这种改变不仅能够确保公共资源用到符合政策规定的对象身上，还可以带动社会投入与市场投入，使整个社会福利事业的财力不断壮大。四是创新社会福利事业的运行机制。由于人们对社会福利的需求面广量大并兼具个性色彩，绝非政府举办公立设施可以满足，从而必须让社会组织承担起主要的福利服务供给责任，政府既可以向这些社会组织购买个别服务，也可以透过财政性福利拨款来强势引导社会化机构的发展。五是坚持理性决策，严格决策问责。在推进社会福利事业的发展进程中，主管部门应当在摸清城乡居民社会福利需求及其发展态势的前提下，理性设计制度并进行合理布局，有必要建立相应的标准与评估机制，避免不良的福利制度安排酿成不良的社会后果。同时，还应当做好社会福利制度与社会救助、社会保险等制度安排的衔接，努力争取整个社会保障体系综合效能的最大化。

　　四、结语

　　中国已经从一个落后农业国成长为跻身中等收入国家行列的新兴工业化国家，并正在向现代化强国冲刺，整个社会保障体系建设也已经进入了高速发展的快车道，而尽快补上社会福利事业发展滞后的短板显得异常重要。在推进中国社会福利事业发展的进程中，我们需要的不是传统社会福利制度的简单扩张与延伸，也不是欧美国家社会福利模式的翻版，而是要走出一条与时俱进的中国式社会福利发展道路。只有社会福利制度完善了，整个社会保障体系才能成熟，全体国民才能获得有保证的高质量生活。因此，应当矫治“福利恐惧症”及一切对社会福利事业的误解，通过发达的社会福利网络来确保民生质量不断得到改善，必须尽快强化政府主导社会福利事务的责任，尽可能地调动社会各界的力量，全面回应城乡居民的社会福利诉求，朝着中国特色的福利社会稳步迈进。

　　注释：

　　①《全球竞争力报告》是总部设在瑞士日内瓦的世界经济论坛每年发布的一份全面反映各国或地区竞争力状况的排名报告，其竞争力排名基于撒拉-伊-马丁为世界经济论坛设计的于2004年引入的全球竞争力指数。该指数由12个类别(竞争力支柱)组成，包括：制度、基础设施、宏观经济环境、健康与初等教育、高等教育与培训、商品市场效率、劳动力市场效率、金融市场发展、技术就绪度、市场规模、商业成熟性和创新。该报告通常被认为是对各国竞争力进行年度比较的权威结论。

　　②《世界创新竞争力发展报告(2001-2012)》是国务院发展研究中心管理世界杂志社等设立的全国经济综合竞争力研究中心在充分借鉴国内外相关研究成果的基础上，通过建立世界创新竞争力指标体系及数学模型，采集科技、经济、教育等方面的统计数据，对世界100个代表性国家的创新竞争力进行评价后做出的一份报告。

　　③根据上海市老龄事业发展“十二五”规划，所谓“9073”养老服务格局就是：满足3%的户籍老年人口入住养老院、7%的户籍老年人口实现社区居家养老的目标，其他90%的户籍居民实行家庭自我照顾。

　　④根据北京市人民政府办公厅发布的《北京市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法》，所谓“9064”养老服务模式是指：90%的老年人居家养老、6%的老年人在社区养老、4%的老年人集中在养老机构养老。

作者介绍：郑功成，中国人民大学中国社会保障研究中心教授，博士生导师，北京 100872