对"北京机动车限行令"的宪法学思考

　　摘要北京市有关部门发布的交通“限行令”不仅在实体上侵害了公民的私有财产权，而且在程序上违法。私有财产权保护在2004年被写入宪法，宪法要划分好私有财产权和公共利益的界限，使私益和公益处于动态的平衡之中。此外，对私有财产权的保护还要注重加强程序法制的建设，完善在征收、征用方面的补偿制度，只有这样，才能把对私有财产权的保障落到实处。 　　关键词私有财产权 公共利益 程序法制 　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2010)12-163-02 　　 　　2008年9月28日，北京市有关部门发布了交通“限行令”，规定从2008年10月1日起，北京市各级党政机关封存30%公务用车，且各类公务用车按车牌尾号每周停驶一天(法定节假日和公休日除外)。2008年10月11日至2009年4月10日，机动车试行按车牌尾号每周停驶一天(法定节假日和公休日除外)，限行范围为五环路以内道路(含五环路)，限行时间为6时至21时，停驶的机动车减征1个月养路费和车船使用税。 　　这一交通“限行令”的发布带来了较大的争议，成为一个引人瞩目的宪法性案例――侵犯公民的财产权。本文主要从以下几个方面来分析一下这个案例引发的问题。 　　一、“限行”是否违反宪法 　　“限行”是否构成宪法问题，首先要搞清楚的是“限行”侵犯了公民的什么权利。 　　“限行”是对车辆的限行，侵犯了车辆的使用权，而车的所有者是公民，是公民的一项财产，所以，“限行”侵犯了公民的私有财产权。我国现行《宪法》第13条第1款明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”第2款规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”毋庸置疑，“限行”违反了宪法的规定，构成了一个宪法问题。私有财产权作为公民的一项基本权利，在2004年被写入宪法，获得宪法的确认与保障，具有进步性，必然性，是符合广大人民群众意愿的明智之举，具有深刻的现实意义。 　　随着社会的发展，人的私有财产的种类也日益丰富，同样私有财产遭到侵犯的方式也多样化，不仅仅局限在对财产的占有权的侵犯，更多的是对它的使用权的侵犯。2004年宪法修正案对财产权保护的修改正是体现了这一点。1982年宪法规定保护的是公民私有财产的“所有权”和“继承权”，而2004年的宪法修正案将其修改为合法的私有财产“不受侵犯”，保护“私有财产权”和“继承权”，不再仅仅强调保护的对象，而是以“不受侵犯”大大扩大了财产权受保护的范围。 　　在汽车的使用还处于奢侈的年代时，公权力没必要对其加以限制，但现在它如同房子一样，普遍的存在于人们的生活之中，而且带来了一些社会问题。所以它的命运就会像房子，土地一样，容易受到国家或者拥有公权力特别是行政权力的其他机构组织的侵害。不同的是房子、土地是被强制搬迁或者规划，而它是被强制限行。公民买了车，目的就是通过对其使用给生活带来方便，现在突然出现了“限行令”，车的使用价值在一定程度上被禁止，功效不能发挥出来，也就是公民不能按照自己的意愿随意使用自己的财产，只能限制性的使用。显然，公民的财产权遭到了侵犯，而且是遭到了公权力的侵犯。 　　二、财产权的保护与限制 　　从北京市有关部门发布交通“限行令”的目的来看，我们可以引出一个重要的问题，即如何平衡社会公共利益与私有财产权的保护。 　　我国《宪法》规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，但“神圣”二字没有出现在私有财产权的保护中。这是必然的，是符合社会发展的趋势的。我国是社会主义国家，向来以国家利益和社会利益为重，国家尊重和保护私有财产权，但财产权的行使肯定不是无限制的，财产权利的行使必须服从于社会公共利益，且需无害于他人。我国现行宪法明确规定“国家为了公共利益的要，可以依照法律规定对公民的私有财产权实行征收或者征用并给与补偿。”社会义务与公共福利是财产权人应当考虑的因素，即便是私有财产自由也不能超然度外。 　　我国对私有财产权的公法保护的历史进程与西方资本主义国家从绝对保护发展到相对保护不同。中国长期处于封建统治之中，私有财产曾长期被视为“万恶之源”，无论是官方还是民间的公共舆论对私人财产权的态度都是排斥的，帝王时代的“抄家”就充分说明了这一点。新中国成立，国家强调国家利益和集体利益高于个人利益，“公益乃最高之法则”，“公共利益绝对高于个人利益”，这种观念在公法领域曾长期占统治地位，由此导致在私有财产与公有财产，个人利益与公共利益之间，出现了严重失衡现象。随着我国市场经济的建立，国家对私有财产权给予了高度关注，并在国家法律体系中提供有效的保护，2004年的宪法修正案最终确认了私有财产权的宪法的地位，突破了传统理论对私有财产权的态度。可以说，中国对私有财产权的保护经历了从排斥、否定，到承认、保护的发展历程。正是这个历程，说明了我国的私有财产权始终处于弱势的地位。所以在私有财产权的保护与公共利益产生冲突时，要避免疏忽对私有财产权的考虑，应该权衡利弊，只有在公共利益在量上明显大于个人利益时，才能对私人财产权加以限制，并且要给予公平的补偿。 　　协调公益与私益的关系，并建立确保其平衡状态的制度与程序，是一部现代宪法制定的中心问题。现在私有财产权被纳入到宪法，步入这种公法的保护轨道，宪法就应该充分体现它的既保障又制约的宪法精神，协调好私有财产权与公共利益的关系，使他们达到一种动态的平衡。 　　三、限行令发布的程序是否合法 　　任何一个国家要满足公共利益,其途径主要靠征收和征用。“从来没有哪个制度否认过政府的征用权，重要的是征用的法律限制。”本案中对车辆的限行，在广义上也可以说是行政征用。各国宪法在授予政府对公民的私有财产权享有征收、征用权时，大都从征收、征用的目的、程序和补偿标准等方面加以限制。其中，程序作为一种保障机制，在对财产权的实质性保护方面起着重要的作用。虽然我国宪法中尚缺乏对国家限制或剥夺私有财产需经正当法律程序的规定，在行政征收与征用这一领域，也没有统一的立法，缺乏相应的程序规定，但是我国已在一些单行的立法中，如《行政处罚法》、《行政许可法》中对处罚、许可的程序作了较为明确具体的规定，特别是规定了听证制度，这对规范行政处罚权和许可权的行使，保护公民的财产权益发挥了重要的作用。听证制度就是群众参与行政行为的一种重要形式，体现了公众参与的重要性。 　　本案中对车的“限行”就是一种广泛的征用行为，对于征用这种合法的侵害，要严格控制其界限，程序是重要的一环，而“限行令”的尚未问民意的“擅自”出台可以说是经过正当的程序了吗？ 　　一项关系众多人切身利益的重大政策，不能仅有有关部门的人员在内部通过简单地民主表决通过，而被限行车辆的所有者却对决策过程一无所知。现在是民主的社会，不但是决策领导人之间的民主，也是决策者和被决策者之间的民主。决策公开是建设透明政府，法治政府的基本要求。参与决策，民众有这方面的积极性，关键是政府应该主动让民众参与进来，不管是以广泛听取意见，还是以听证会的形式，这些都是必要的民主程序。最后再经过专家论证，集体研究，才能科学地制定出一项公共政策。 　　所以，对私有财产权的保护，应当通过程序对权力的行使进行事前和事中的监督和制约，防止权力的滥用，平衡公权力与私权利之间的关系，从而保障公民的合法权益。 　　四、私有财产权限制的公平补偿 　　国家补偿，是一种权利保障和利益平衡的机制，它对保护私有财产权，维护社会稳定，促进社会和谐发展具有重要意义。国家为了公共利益可以对公民的私有财产权进行限制，但必须以给予公平补偿。公平补偿是现代社会限制公权力滥用，恣意以社会公益为目的进行“征收，征用”，保护公民私有财产权的一种重要方式。

　　权利和救济是紧密相连，相辅相承的，没有救济，权利仅是高喊的“口号”，是虚幻的美好愿望。“很难设想有一种没有救济办法的权利；因为缺少权利和缺少救济办法是互为因果的。”补偿可以说是对权利的合法侵害的救济。“无正当补偿便不能剥夺”的原则，在任何实行法治的地方都得到了承认。我国也不例外。我国现行宪法对补偿问题的规定，为我国今后建立完善的国家补偿制度提供了宪法依据。但遗憾的是我国并未对补偿的程序和标准做出规定，而补偿标准作为补偿中的核心问题，在平衡公共利益与私有财产权方面有着举足轻重的作用。我国没有一部统一的国家补偿法，单行的法律、法规对补偿的规定也极不统一。总体上看我国实行的是“适当补偿”的标准，实践中多被等同于一种象征性或抚慰性的补偿，补偿数额很低，补与不补、补多少都由政府说了算，公民一方缺少话语权。 　　本案中的“限行”补偿正体现了我国补偿制度的弊端。“限行令”规定停驶的机动车减征1个月养路费和车船使用税。这种退费算是补偿吗？官方的回答必然是肯定的，国家法律又没有关于补偿标准的具体规定，政府说是补偿就是补偿。事实上呢？限行的结果就是车辆少上路，少使用公路，那少用的养路费和使用税不该退回吗？政府只是退回了公民交的多余的钱，那公民遭受损失的“补偿费”又何在呢？可见本案中的“补偿”是有违公平和正义的，公民的私有财产权根本没有得到保护，没有体现宪法的精神。因为“不合理的补偿也是一种剥夺，靠剥夺公民私有财产来完成城市建设和实现经济发展是不可取的”。 　　由此可见我国《宪法》第13条第3款仅规定“依照法律规定给予补偿”是远远不够的，重要的是应当确立“公平补偿”的标准，为具体的补偿立法提供宪法上的依据。这样才能防止公权力按照自己的意愿，自己的标准来确定补偿的方式和数额，而罔顾权利人的利益。 　　我国在2004年将私有财产权保护写入宪法，体现了国家对私有财产权的重视，具有重大意义。在私有财产权的保护方面，宪法担负着重大的责任，因为私有财产的社会性，宪法需要平衡好公共利益与私益的关系。为了实现这一目的，这就需要依靠法定的正当程序和补偿机制。国家应积极完善这些相应的制度，以期把对私有财产权的保障落实到实处。 　　 　　注释： 　　刘武俊．私有财产权入宪的意义．中国青年报．2004年1月9日． 　　[美]路易斯・亨金等著．郑戈等译．宪政与权利．北京：三联书店．1996年版．第156页． 　　[英]威廉・韦德著．徐炳译．行政法．北京：中国大百科全书出版社．1997年版．第475页． 　　石佑启．私有财产权公法保护研究��宪法与行政法的视角．北京：北京大学出版社．2007年版．第164页． 　　江平．完善保护私人财产法律制度应遵循的原则．人民日报．2003年2月11日．第9版． 　　 　　参考文献： 　　[1]刘东生．行政征用制度初探．行政法学研究．2002（2）． 　　[2]梁慧星．原始回归，真的可能吗？/梁慧星主编．民商法论丛（第4卷）．法律出版社．1996年版．