政府购买公共文化服务政策环境下公共图书馆的发展

作者：吴建中张岩张勇

国家图书馆学刊 2015年11期

　　 新一轮事业单位改革与公共图书馆因应之策

　　 吴建中

　　 北京市5月19日公布《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》，明确提出将对事业单位机构编制、公益服务提供方式以及用人机制进行“三创新”。这是事业单位管理体制改革的一个重大举措。我认为，该举措具有如下三个方面的意义。

　　 一、“新常态”下公共产品提供方式的新探索

　　 当前我国经济已步入“新常态”。“新常态”不仅仅意味着经济从高速到中低速的换挡，而且意味着文化的改变。在这一时期内，一切都可能发生，一切都难以预料，因此我们必须适应变化，与时俱进。几年前政府已启动事业单位分类改革，但进展缓慢。现在进入“新常态”，改革的难度更大，紧迫性也更为突出。以前我们习惯于用大包大揽的方式提供公共产品服务，现在不仅财力不允许，而且也会影响公共服务的质量和效率。

　　 政府负有提供公共服务的责任，但公共服务并不一定由政府部门及其公务员亲自提供，这几年从中央到地方都在积极探索创新政府负责、社会与企业提供，或政府与企业合作提供公共服务的方式。北京这一轮事业单位改革既要探索体制改革，还要在机制改革上走出一条新路。所谓体制改革，要改变政府大包大揽公共服务的问题；而所谓机制改革，要探索如何更有效地提供公共服务的问题。

　　 国际上之所以没有“事业单位”的提法，是因为公益性、非营利性和营利性三者划分得清清楚楚。公益性事业由国家(政府)举办，营利性事业由民间承担，非营利性事业则遵从社会公认的非营利约定提供服务。新中国成立前，由国家(政府)举办的公益性事业一般冠以“国立”或“公立”，民间举办的冠以“私立”。新中国成立后，除了民办机构以外，大部分公共服务都由国家(政府)举办，而且从名称上也可以看得出来，如人民医院等，所以形成了事业单位类型。随着人口越来越多、机构越来越庞大，功能越来越多样化，政府的包袱和负担也越来越沉重。这次事业单位分类改革的难点，就是要在后墙不倒(即机构和编制数只减不增)的前提下，稳妥有序地推进并理顺事业单位管理体制。既要将机构和编制数减下来，又要创新公共服务的提供方式，探索如何通过改善政府购买公共服务方式，或通过创新政府与社会资本合作(PPP)机制，提升公共服务效率。也就是说，不是简单地一刀切完事，即把公立机构与私立机构及其他非营利机构分开，而是要大胆创新，走出一条政府购买公共服务和政府与社会资本合作的新路。

　　 二、公共文化服务体系建设的新举措

　　 我国于本世纪初开始探索建立公共文化服务体系，重点推进公共文化服务网络和公共文化服务项目工程建设。经过一段时期的努力，这一覆盖全社会的文化基础设施已初步形成。进入“新常态”经济，公共文化服务体系建设的重心从重设施、重项目向重服务、重效率转移。具体来说，就是从过去由政府大包大揽为主，向“鼓励社会力量，建立适应社会主义市场经济的公共文化服务事业的混合主体”转移。通过政府购买公共服务和政府与社会机构合作等方式，提升公共文化服务效率，同时逐步扭转政府直接参与和提供公共服务的局面。国外在这方面起步较早，以日本为例，先是在公立机构推进委托管理制度，对非专业性业务实行外包管理，然后从体制上开刀，推进公私合作的指定管理者制度。如1999年日本制定了可以将公共设施的建设乃至经营委托给民营企业去做的《民间资金的活用与促进公共设施法律案》。2001年，三重县桑名市政府开始将一些公共服务项目承包给私营公司。2003年，日本又制定了指定管理者制度，该制度为提高公共设施服务效率、降低经营成本而将公共设施管理经营委托给民间团体。虽然一开始公共文化服务机构对这样的机构改革普遍难以接受，认为这样做将对职业制度及服务质量产生不利影响，但大家也意识到这是大势所趋，不可扭转。

　　 三、图书馆转型发展的新课题

　　 我认为，图书馆应该抓住新一轮事业单位改革的机遇，化压力为动力，在以下三个方面狠下工夫。

　　 第一，精兵简政，着力提升专业能力。

　　 图书馆人浮于事现象十分严重。国际上之所以在机构改革时首先从图书馆开刀，就是看到了这一问题的严重性。一般来讲，图书馆的人事经费都要占三分之二左右，形成人头费吃掉购书费的局面。从实际情况来看，图书馆有很多属于非专业或他专业的工作，如清扫、安保、扫描、复制等，现在已经有不少图书馆将这些工作实行外包管理，在改革上走出了第一步。但图书馆还要进一步推进业务分类改革，划分哪些是可以外包、哪些是不可以外包的工作，然后着力提炼和打造图情工作者的核心能力。图书情报机构目前的职称体系是参照研究机构职称系列的体系，很难体现图情工作者特有的专业能力。国外图书馆将馆员分为采访馆员、编目馆员、参考馆员等，并细化岗位说明，使员工对自己的职业产生荣誉感和敬业心。同时，这一专业系列也是对以职称为基础的薪酬制度的一种补充，使得薪酬体系更为丰富和完善。图书馆经过精兵简政，将大量非图情专业服务通过政府购买服务方式外包出去，有利于集中精力打造专业人员的核心能力。

　　 第二，跨界合作，借力拓展核心业务。

　　 新一轮改革更加突出政府购买公共服务的重要性。图书馆要增强合作意识，充分利用社会现有的基础设施和硬件资源，拓展自己的核心业务。过去，图书馆习惯于自建系统，上一个项目就要搞一个系统，造成系统分散，多头管理，资源浪费现象十分严重。新一轮改革要求政府通过购买服务，实现资源的有效整合和最佳配置。图书馆要抓住这一有利时机，通过与外界合作，充分借用社会资源提升自己的服务能力。以前有总馆和分馆之间架设专线的做法，虽然这一现象现在少了，但自成体系的传统观念依然存在，因此要善于与社会共同整合资源，共享资源，集中精力打造自己的核心业务。

　　 第三，创新发展，全力推进转型升级。

　　 图书馆应乘此机会制定战略规划，实现战略转型。比如从以纸质书为主体，向以数字化为主体、各类资源并存并重的信息管理体系转型；从馆藏为主体，向馆内外资源结合的知识服务体系转型；从以借还书为主体的阅览空间，向以知识交流为主体的学习共享空间转型。在转型过程中会出现适应新形势的新部门、新岗位，要为未来发展预留岗位和编制。事业单位改革对图书馆来说，既是挑战更是机遇，要把握好深化文化体制改革的契机，推进图书馆事业发展上一个新的台阶。

　　 充当行业砥柱，构建“图书馆+”发展新模式

　　 一、政府管理从“办文化”“管文化”到“买文化”，公共文化服务机构的主体地位并未改变

　　 为推动公共文化服务体系的建设与发展，今年以来我国政府先后出台了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称“体系意见”)和《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(以下简称“购买服务意见”)。“体系意见”基本原则为：坚持正确导向，坚持政府主导，坚持社会参与，坚持共建共享，坚持改革创新。“购买服务意见”基本原则为：坚持正确导向，发挥引领作用；明确政府主导，完善政策体系；培育市场主体，丰富服务供给；立足群众需求，创新购买方式；规范管理程序，注重服务实效。从上述文件的原则表述可见，政府始终坚持在公共文化服务体系建设中的主导地位，但管理方式逐渐从“办文化”转向“管文化”，并通过“买文化”的方式进一步扶持、引入社会各种力量，丰富服务供给。

　　 国家历来高度重视社会事业的发展，重视事业单位在社会发展中的作用。日前，中共中央办公厅印发《事业单位领导人员管理暂行规定》，中共中央组织部负责人在接受《人民日报》采访时认为，“事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量”。这个表述对事业单位在公共服务中的主体地位给予了清晰的定位，结合当前事业单位性质、功能及其在我国公共服务中发挥的实际作用，我们认为是中肯的。

　　 政府向社会力量购买公共文化服务，其要旨是在某些适合的领域进一步提升公共资金使用效率，培育发展其他社会力量，不断丰富公共文化产品的供给，以事业单位为主体的图书馆、博物馆等公共文化服务机构的主体作用并未改变。

　　 关于公共文化经费资助与分配的形式，发达国家和地区尊奉“一臂之距”原则，通常委托以政府投资为主要经费来源的各类基金会运作，或由图书馆、博物馆等公共文化机构统筹承担，绝大部分非由政府直接购买。基于我国国情，作为政府转变职能的方式之一，政府在购买公共文化服务过程中仍然扮演重要角色。深圳地区政府在购买公共文化服务方面已走在前列，推行多年。如从2003年起就将重大文化节庆、文化项目等通过政府招标和委托承办等方式交由社会力量运作；2005年还出台了《深圳市重大公益文化活动实行社会化运作的试行办法》，取得了一定成效。在积极推进社会化运作的同时，深圳在公共文化服务购买内容上始终注重保持审慎态度，目前购买的大多为具体文化活动项目或一些志愿服务项目。

　　 在推进政府购买文化服务过程中，应不断吸纳发达国家和地区的先进经验，借鉴国内试行地区的探索性做法，在购买形式、内容、渠道等方面保持科学性、理性。一方面，要努力培育以非营利性机构为主的社会力量，形成良性的公平竞争环境，避免公共文化服务中过强的功利性、商业化色彩，尤其要警惕一些市场主体、营利机构可能出现的哗众取宠性短期行为；另一方面，要不断理顺现有事业单位管理体制机制，充分挖掘和发挥现有公共文化机构的优势与潜能，与社会力量形成竞合效应，实现社会效益最大化。

　　 二、公共图书馆要秉持职业精神，充当行业砥柱

　　 公共图书馆有着独特的历史使命及其自身发展规律，传承文明，传播文化，普惠民众，宁静致远。在购买服务政策背景下，公共图书馆既是“购买主体”又是“被购买方”，图书馆人尤需厘清图书馆核心业务、主体业务，增强职业自信与职业能力，切实提高行业核心竞争力。

　　 当前，我国除事业单位之外的非营利机构的力量还十分弱小，政府在向社会力量购买公共文化服务过程中，“社会化”与“市场化”有时仅一步之遥。近几十年来，教育市场化、医疗市场化造成的恶果仍在延续，这是惨痛的教训。公共文化服务“社会化”的目的是培养社会非营利机构数量、提升服务质量，与现有事业单位形成优势互补，共同承担起不同类型、不同层次的公共文化服务工作，并非是政府甩包袱，压缩公共文化开支。因此，在当今社会变革中，公共图书馆要以高度的职业精神、专业精神，切实做好本职工作，既要文化坚守、服务创新，又要避免浮躁、盲从，尊重自身规律，做好业务建设，充当行业砥柱，正确对待来自各方的挑战。

　　 三、构建“图书馆+”发展新模式

　　 近年来，深圳图书馆秉持“图书馆+”的理念，加强研究与策划，开门办馆，与地方党委、政府部门、研究机构、民间阅读组织、志愿者服务组织、文艺院团、新闻媒体、企业以及专家学者等各种力量开展广泛合作，打造了“深圳捐赠换书中心”“深圳学派文献专区”“爱来吧·数字阅读体验区”“南书房”“讲读厅”等一系列深受读者欢迎的新型文化空间，以及“阅读·深圳经典诗文朗诵会”“图书馆之旅”“南书房家庭经典阅读推荐书目”“南书房夜话”等多个知名文化品牌；同时，顺应时代发展，在后勤、具体技术项目、统一服务物流、书刊上架整理等业务领域已实现招标采购的社会化运作，社会效益和文化影响力得到不断提升，形成多元共赢格局。

　　 中国图书馆学会《图书馆服务宣言》指出，“图书馆是一个开放的知识与信息中心，以公益服务为基本原则，以读者为一切工作的出发点……图书馆人与一切关心图书馆事业的组织和个人真诚合作”。在互联网时代，“图书馆+”的公共文化服务新模式得到“线上”与“线下”的进一步拓展，在有利于保障民众读书求知的文化权利，有利于馆藏资源建设与发展，有利于优秀文化继承与传播等原则指导下，公共图书馆作为承载公益文化的空间与平台，作为“社会均衡器”，将在未来进一步凝聚各方社会力量，发挥终身教育职能，释放出满满的正能量。

　　 2013年，国际图联新加坡年会的“主席主题”为：“强大的图书馆，强大的社会：图书馆促进社会发展”。在我国社会转型和政府职能转变时期，希望政府继续支持信任，公共图书馆自信自强，图书馆与社会发展共同脉动。

　　 公共图书馆面临的危机与变革

　　 随着我国经济的繁荣发展和综合国力的不断提升，保障和维护人民群众的文化权利，凝聚共同的社会价值认知和文化认知，打造具有文化亲和力和软实力的民族共同体，成为党和政府工作的一项重要议题。但是，解决这个问题，却是非常不容易。因为，公共文化服务涉及许多部门，深入到社会领域的每个角落，与人民群众的日常生活息息相关。用传统行政方式解决，政府心有余而力不足，而且实践证明，往往好心办庸事，效率低下，实际文化保障率和人民群众满意度难尽人意。为改变目前的局面，政府在向社会力量购买服务的实践基础上，继续探索向市场和社会领域开放公共文化服务，并将其作为政府解决文化民生问题的一项重要的制度安排，这也是深化文化体制改革的破题措施。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确指出“建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制”。近期国务院办公厅转发文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，并相应出台了政府购买公共文化服务的指导性意见和目录。自此，我国开始从国家层面全面部署和推动政府向社会力量购买公共文化服务的工作。

　　 在政府向社会力量购买公共文化服务的指导意见和目录中，把图书馆及其阅读推广等工作内容列入政府购买公共文化服务的对象清单，这说明图书馆事业在国家构建现代公共文化服务体系的过程中具有重要的价值和作用。在国家文化体制改革的大背景下，相对于艺术院团和其他文化单位，过去对图书馆工作的触动较少，提上议事日程的主要是法人治理结构和理事会工作试点。在图书馆具体工作层面，图书文献采购、设施设备管理和维护一直在政府向社会力量购买服务的政策导向下不断探索和实践，已经形成较成熟的工作模式和经验。当前，政府全面推行向社会力量购买公共文化服务，为图书馆适应全媒体和新技术环境的转型变革提供了政策、项目和路径选择的思路和方法；同时，也为图书馆过去的局部或项目性服务购买工作的提升和完善提供了新的政策支持。因为这意味着政府有更多的资金用于公共文化服务，有更多的项目可以支持具备良好社会效益和群众基础的工作选项。图书馆可以全面拓展其工作的广度和深度，将过去因受管理体制和财政预算体制限制、缺乏政策或经费支持而不能开展的工作项目和不能创新的工作机制，按照现行政府向社会力量购买公共文化服务的政策和思路，大胆地尝试和创新。这将释放图书馆改革创新的活力，突破可能存在的体制机制樊篱，为图书馆变革和发展提供强大的政策空间以及操作实现的可行性。这是一个难得的政府主动全面作为，既给政策，又提供经费，而执行环境又较为宽松的改革发展的机遇期。图书馆应该把握好相关的政府政策，实现图书馆事业的优化和可持续发展。

　　 同时，我们也应该清醒地意识到，在政府向社会力量购买公共文化服务的政策与工作思路中，实际上预设了宏观层面对现实情况的研判和结论，既有政府职能转型加强服务，更必须关注的则是政府对现行公共文化服务模式、服务绩效及组织方式进行深度调整和改革的顶层设计和工作部署。在政府推进公共文化服务工作的通盘考虑中，图书馆等公益事业单位不再完全是政府包办或垄断某个公共服务领域的机构，政府在有计划地切割公共图书馆等公益事业单位对政府的依附关系，全面地将公共文化服务平等、竞争性的向社会力量和市场开放。只要依法登记，愿意并能够开展公共文化服务的企业和社会组织，与图书馆等事业单位一样，政府一视同仁地将其作为公共文化服务购买对象，给予项目和资金支持。图书馆工作的各个方面，可能都要进行项目性打包拆分，并面临社会力量竞争和市场优胜劣汰选择的挑战。这不仅是指非核心业务的物业管理、保安，还包括采购、编目、计算机系统维护、参考咨询等内容。有些图书馆核心的公共服务活动项目，如借阅、讲座、展览、读者活动与培训，甚至整个图书馆管理或者整个单位机构都将作为政府向社会和市场购买的服务项目。政府会加强对专业化公司和企业的扶持，培育能承担图书馆等事业单位工作责任和任务的社会组织、社会力量，以便在合适的时候，全面进行图书馆工作职能的替代或管理体制的直接置换。换句话说，政府向社会力量购买公共文化服务的推进过程，很可能就是图书馆等事业单位办馆模式、办馆思路，特别是办馆体制转变更新的过程。图书馆是什么？还会是现在这个体制机制吗？应该不是!图书馆是政府履行保障人民群众文化权利的责任时，向社会开列的服务项目清单中的一个或多个选项。当然，在构建现代公共文化服务体系的实际进程中，政府政策的考量远没有这样简单，会谨慎地因图书馆承担的社会责任和规模、区域的不同而区别对待，因馆制宜。但图书馆面临前所未有的生存危机与职业发展挑战，的确是一个不争的事实。

　　 还应该看到构建现代公共文化服务体系的复杂性和艰巨性。政府向社会力量购买公共文化服务的政策，目的之一是要解决公共文化服务责任者、服务对象、市场和社会力量等多个方面相互作用、平等合作、互相制约监督的问题，消除现行模式和体制产生的副作用，全面提升公共文化服务的质量和效能。但是，由于政府作为责任主体、服务购买发包方和文化权利受益者代言人，在政策执行和监督方面，承担着多重无法替代的责任。而政府工作又长期受行政逻辑和惯性思维的影响，工作环境、工作方式和路径不可能一夜之间改弦易张，重新开始。因此，在政策的实际执行和落实时，政府还是会较多地从传统的政绩形象考核、科层管理体制等角度考虑和研究解决问题。图书馆等事业单位在某种程度上，还会继续得到政府的关心和支持，政府购买公共文化服务政策的主要工作目标和实质内容很可能有相当一部分被虚置。还有一部分在实践过程中被延长试验探索期，政府公共文化服务购买行为还会有相当部分在排他性和非竞争性的“虚拟市场”中完成，成为解决各级政府业绩形象考核和管理的重要工作项目和政府内部相关利益者的程序游戏。因此，图书馆可以继续依靠政府，尽可能地按照自身业务发展的规律和走向创新工作机制、提升工作品质，并作为政府业绩工程的应用性工具，不断改善职业发展的生态环境。在当前行政体制依然没有改革到位的大背景下，由于相关配套政策的滞后和不完善，以及行政主导的强大压力，社会组织和企业等社会力量实际上不可能完全独立地借助政策平台实现全面地与图书馆等各类事业单位竞争、互动，更不用说与政府的平等相处、和衷共济了。而且，由于事实上公共文化服务市场环境发育的不成熟，用市场化行为解决公共文化服务问题，可能会受到市场强大的趋利性倾向的制约，严重影响社会力量开展公共文化服务的质量和水平。这也从另一个方面说明，对于公共文化服务市场和社会组织，还有一个长期扶植培育的过程。因此，政府必须加强对市场的监管，重视发挥图书馆等公共事业单位对公共文化服务的作用，避免市场化对公共文化服务公益属性和服务品质的销蚀、干扰。要达到政策设计的初衷，政府向社会力量购买公共文化服务还有一段艰难探索的过程。这一政策举措，不是减少政府的工作量，在相当的程度上还会加重政府的工作强度，政府应做好充分的准备。

　　 从图书馆发展的角度研究分析，还必须认真评估政府购买公共文化服务政策的实现机制和路径选择。要积极参与政策实践的各个领域，按照政策的指导原则和办法思路，加强适应性、前瞻性的工作研究和业务布局。要注意在现代公共文化服务体系建设的大框架内，结合新技术、新媒体的发展变化，发掘图书馆工作的新业态、新模式、新方法，有针对性地按照政府购买公共文化服务的政策要求，重构图书馆的工作格局和工作流程。尤其要重视熟悉并适应公共文化服务竞争和社会化、市场化运作的新型图书馆员的培养和锻造，在制度上、观念上和干部队伍上做好全面准备，积极面对国家公共文化服务政策的变革和发展，探索图书馆事业的可持续发展之路。

作者介绍：吴建中，研究馆员，上海图书馆馆长，上海科学技术情报研究所所长；张岩，副研究馆员 深圳图书馆馆长、党委书记；张勇，研究馆员，湖南省图书馆馆长