德国的环境保护及其对我国的启示

●王萍

德国的环境保护及其对我国的启示

［内容提要］

现代德国的环境保护已经达到了很高的水平，其从提高公众环保

意识、加强立法严格执法，到强化环境监测监管、发展循环经济的措施对我国环保有重要启示。我国应该结合本国实际从各个方面采取切实有效之措施加强环境保护。

［关键词］德国环境保护

中图分类号：Ｘ３２２文献标识码：Ａ文章编号：１００７—１３６９（２００６）２一０１１４—０３

从德国环境保护的发展历程来看，从严重污

染到高品质的环境质量大体上采取了以下几项主要措施：

解。从上世纪７０年代开始，当时的西德政府出台了一系列环境保护方面的法律和法规。《废弃物处理法》是德国的第一部环境保护法。９０年代

首先是提高公众的环境意识。德国人的环境意识是在惨痛的环境灾难和教训面前逐渐形成的。随着德国公众环境意识的提高和改善环境的要求日涨，选民政治下的德国政府也积极回应这一需求，由此保护环境、改善环境质量在社会各个阶层和社会团体中逐渐达成一致。在德国，公众和新闻媒体对环境问题都高度关注，为了方便公众监督，不论是莱茵河国际保护委员会（ＩＣＰＲ）还

是州的环境监测部门，每年都向管理部门提交监

初，德国议会将保护环境的内容写入修改后的《基

本法》。在《基本法》２０条Ａ款中这样写道：“国家应该本着对后代负责的精神保护自然的生存基础条件。”这一条款对德国整个政治领域产生了很大影响。目前，全德国联邦和各州的环境法律、法规有８ＯＯｏ多部，除此之外，还实施欧盟的约４００个相关法规。从１９７２年通过第一部环保法至今，德

国已拥有世界上最完备、最详细的环境保护法。

为了加强环保执法，德国设立了环保警察，环保警察除通常的警察职能外，还有对所有污染环

测公报。这些监测成果是公开的，公众可以方便地获取或在网上查找，以接受监督，满足公众对环保的关注要求。在监测公报中，列出了超标企业的名录。这说明公众的参与和环保意识的提高，

是德国环保在国际上比较出色的重要原因之一。

境、破坏生态的行为和事件进行现场执法的职责。警察承担环保现场执法工作，充分发挥了警察分布范围广、行动迅速、有威慑力等特点，极大地增

强了环保现场执法的力度，保证了执法的严肃性和制止环境违法事件的及时性。

二是加强环保立法和严格执法。环境污染具

三是强化环境监测和监管。德国从７０年代开始建立环境监测网络，对水域（包括地下水）、空

有外部性特征，因此环境保护涉及到利益冲突，是

长远利益与眼前利益、局部利益与全局利益的冲突，利益冲突只有通过法律去规范、通过法律去调

气、土壤、高速路、物种多样性进行监测、分析、评估，为环境政策的制订提供依据并处理遗留的环境问题。在德国莱茵河沿岸各州内部，各州环保

收稿日期：２００６．０２．２０

作者简介：王萍，南京航空航天大学管理学院博士研究生、教授，２１００００。

局都建立了州内的监测系统、早期预警监测系统（包括预警监测站、长期观测站、基础监测站、强化

一１１４一

万方数据　

监测站、趋势监测站），主要是为自来水厂提供信

息，追踪污染事故和非法排放行为。同时，还对排

污许可证申请单位的废水样品进行检测，以决定

是否符合排放标准。国际之间、州际之间均进行严格监督。对于超标排放的工厂或单位，政府责

令其纠正，否则就收回排污许可证和生产许可证，令其停业整顿并予以重罚。当然，在这个过程中离不开社会方方面面的共识和合作。政府、公众、企业、消费者、社会团体、甚至在不同国家的政府间，都要形成共识并相互配合。

四是大力发展循环经济。从环境保护的深度

和广度上看，德国的环境保护已到了一个更高阶段，即将经济发展与环境保护有机结合，积极实施循环经济，将一个地区的许多企业组织起来，一个企业的废料作为下一个企业的原料，由此既降低

了生产成本同时又使废弃物得到了减量。在走向循环经济的过程中，关键性的步骤是对废弃物处

理作出详细的规定，将废弃物减到最小程度。德

国是世界上公认的发展循环经济起步最早、水平

最高的国家之一，１９７２年出台的《废弃物处理法》

标志着德国循环经济探索的开始，并在实践中不断完善法律制度，保障循环经济的发展。采取许多有力的经济手段推进循环经济的发展，如建立

双元回收系统（ＤｓＤ），专门组织对包装废弃物进

行回收利用；实施抵押金制度，如果一次性饮料包

装的回收率低于７２％，则必须实行强制性的押金

制度。积极倡导绿色消费，实施政府绿色采购，发挥社会中介组织力量为循环经济的发展服务。另

外，通过严格的监督机制促进循环经济的有效实

施，建立专门的机构，监督企业废料回收和执行循环经济发展要求的行为，生产企业必须要向监督机构证明其有足够的能力回收废旧产品才会被允许进行生产和销售活动。德国推行循环经济不仅促进了资源的节约利用，提高了资源的利用效率，

减少了污染，同时促进了经济的发展，促进了就

业，仅废弃物处理年营业额已超过４１０亿欧元，从

业人口达１００万人。

从我国目前的实际来看，环境保护应加强以

下几个方面的工作：

万　

方数据（１）进一步增强公民的环保意识及公众的环境参与意识，扩大公众在环境问题上的民主权利和参与范围，将一些先进的环境保护理念如预防原则、公众参与以及公民环境权益等在法律中予以体现。公民环境意识及环境参与意识的增强，当然离不开宣传教育，但更重要的是要通过民主

政治及法律手段来予以保障和实现。公民在什么

样的环境下生存、享有什么样的环境质量直接关系到公民的生活质量、关系到公民的切身利益。

环境污染造成的是对公民利益的损害，而损害的

制止和消除，实际上是对环境破坏者、受益者、受

害者进行利益调整，必须通过法律手段来实现。法律是保障公民权利的最重要的手段，当然，其前

提是在民主制度下。其次，环境问题具有广泛性与复杂性的特征，涉及到广泛的社会人群及其不同的利益诉求，环境破坏者、受益者与受害者相互混杂，利益调整涉及全局，由此决定了环境保护是

一项长期的全民性事业，必须依靠政府、社会团

体、社会各阶层及广大公众的广泛参与和合作、通过法制与民主予以保障与实现。我国现行的环境法律有过分依赖行政监管的倾向，各种民间团体在环境保护中的作用没有得到承认和肯定。从世

界各国环境保护的经验看来，环境保护事业的最初推动力量来自公众，是公众的影响才导致政府和企业的跟进，没有公众参与，就没有环境运动。

从各国环境法发展的趋势来看，都在扩大环境民主和公众参与的深度和广度，通过公众及民间团体介入加速环境问题的解决。所以目前我们要采取切实有效的措施突出公众在环境保护中的主体地位。一是转变观念，明确认识到环保公众参与是群众的权利，通过法律手段保障公民的参与权。二是推进环境信息公开化，保障公众环境知情权和监督权。三是促进环境决策民主化，为公众参与制定明晰的程序和权利，特别是在影响环境的

重大项目决策中的程序与权利。四是逐步扩大环

境诉讼的主体范围，将公众日趋增长的环境权益要求纳入规范有序的管理之中。

（２）进一步完善相关法律、增强法律的可操作性。环境法律应当有很强的可操作性。但我国环

一１１５—

保立法长期以来贯彻执行“宜粗不宜细”的原则性

立法指导思想，造成立法工作的相对滞后性，许多

环境法律都过于原则化，缺乏配套的法规、规章和实施细则，有的环境法律，对调整的主体规定了义务，而对其不履行义务时如何追究法律责任，却没有了下文。李泽钢教授经常讲到：中国的环境法律对环境责任都有许多明确的规定，但如果违背

了如何处罚却没有下文或处罚太轻，达不到惩戒

的目的。还有一些环境法律，虽然提出了实体性

要求，却没有程序性的规定与之配套，结果形成

“空中楼阁”，好看而不中用。下位法不依照上位法的要求制定配套性法规，往往使法律的规定难以操作。在德国，各种法律规定非常具体详细，从

而可以有效避免和减少法律上的漏洞以及执行中

的随意性和扯皮现象。

另外，环境保护守法成本高、违法成本低是长期以来我国环境管理面临的难题，是法律可操作性不强的另一种表现。李泽钢教授讲到：“每个违法行为都应有一定的代价，而且要高于其不遵守

法律所获得的收益。违法行为或丑闻的发生都是源于处罚低于其违法收益，此时企业就会违法，以

获取更高的收益，并且用赃款贿赂官员。”目前，国家和地方环保行政管理部门普遍反映环境执法权限有限，处罚手段太软，主要表现为：其一，环保部

门缺乏必要的强制执行权，而法律规定有强制执

行权的部门在环境执法上的责任缺乏明确而具体的法律规定，使环保法律难以落实到位。由于环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力，环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义

务，处罚所需成本及程序繁杂，处罚结果的威慑力

不够，使得环保部门对各种违法行为常感力不从

心，难以有效地进行监督管理。其二，环保执法责

任制和领导干部环保实绩考核制度尚未建立起来，地方政府往往因追求经济利益而忽视环境保护，这无异于客观上助长了污染者“有恃无恐”的心理，给环保执法带来一定的困难，无形中降低了环保部门的执法能力。

（３）应尽快确立“产废付款”的机制，有效地利

万　

方数据用经济手段和其他面向市场的方法来促进可持续发展、加快循环经济的发展。利用市场机制及市

场调节工具，出台以“产废付款”为准则的各项政策措施，可对废物减量、节约型社会的建设及循环经济的发展起到积极地推动作用。德国在循环经济的发展中，首先对垃圾的分类及处理作出详细

和明确的规定。企业在生产过程中，总会有副产

品，若副产品可循环利用，就不是垃圾；若企业内

部不可再循环利用，可在不同的企业和地区间进

行循环利用；若仍不可再循环利用，则为垃圾。按法律规定，垃圾要分类存放，并按照不同的分类进行分别处理。无毒无害的分类垃圾可以由商业公司处理，价格相对便宜；而没有分类的混合垃圾及有害垃圾，则只能由政府统一处理，将被征收高额费用。所以无论是企业还是个人，都会将垃圾进

行分类和减量，以降低自己所缴纳的费用。政府

通过价格调整可调动企业参与循环经济的积极

性。所以我们在大力宣传环境保护，提高公众环保意识的同时，还要确立环境保护是提高生活质

量的重要途径，在享受良好的生活环境的时候，也应尽自己应尽的义务并支付相应的费用。同时通过法律、政策手段和各项措施的采取，加强生产商及市场经营商对废物处理的自我负责意识，促进垃圾分类和“产废付款”的实施。

（４）正确处理好经济发展和环境保护二者之间的辩证关系，保持适度的张力和平衡。在我国目前的发展程度上，环境保护和经济发展之间仍然存在一定的矛盾，这是客观的和必然的。毕竟环境保护的结果是提高和改善了生活质量，它是

以经济发展为前提和保障的，也是与经济发展相

伴生的课题，和国民教育具有同样的性质，是当代人为后代人的发展留下空间和进行积累，但其前提是当代人的生存和发展，否则就谈不上后代及其发展。作为一个发展中国家，尤其是作为一个人口众多的发展中国家，经济发展和环境保护的

矛盾尤其突出，更要处理好二者的关系，保持一定的平衡，以防顾此失彼有所偏废。

（责任编辑：张晓薇）

德国的环境保护及其对我国的启示

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：引用次数：

王萍， Wang Ping

南京航空航天大学管理学院

世界经济与政治论坛

FORUM OF WORLD ECONOMY ﹠ POLITICS2006，(2)3次

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欧洲钢铁工业的环境保护已经达到了很高的水平.20世纪60年代初,保护环境一般认为只是局限于限制工业对人们的影响.现在,尤其是在罗马协议(Club of Rome)的努力之下,环保的范围从节约资源延伸到整个自然环境的保护,而后产生了目前应用中的工业过程和产品生产周期.整体来说,保护环境的所有途径都被视为是未来平衡发展的先决条件. 欧盟环境保护技术的情况可以德国为例,更准确地说是杜伊斯堡的蒂森克虏伯钢厂(ThyssenKruppStahl AG),其粗钢产量约占德国总产量的35%. 钢铁工业环境保护的重点仍然是维护空气质量,在此目的下,进行除尘处理.由烟囱处取样获得目前的除尘水平来看,今后的除尘主要是控制粉尘扩散和减少细小微粒的排放. 钢铁工业环境保护的关键策略就是循环利用,它能起到与环境协调一致的作用,能够解决相关工艺中需要的大量的原料问题.德国的蒂森克虏伯钢厂(ThyssenKrupp Stahl AG)现在炉渣的综合回收率水平已接近95%,其中冶金渣的回收利用率尤为突出.在德国,高炉渣利用率达到了100%,同时炼钢渣的利用率也超过了90%,每吨粗钢的耗水量也控制在100 m3的范围内.大量的努力不仅保证了有效的回收和再生利用工序,而且冷却水的利用也保证了新水的补充率降低到每吨粗钢15m3左右. 污染控制除与主要环境即空气、水和土壤有关外,已扩展到回收过程再利用的水平,更多地重点渐渐地放到相关产品的环境保护.产品和原料却日益受到生产商和消费者的重点检验,有点与环境协调性标准相反.组织机构的环境保护手段包括环境管理系统的认可、生态平衡、政府部门的自愿协议以及提高公众的信息、教育水平. 欧洲的钢铁工业,当然也包括德国,都已经意识到环境保护的重要性同工业研究与开发的重要性处于同等地位.一个典型的例子就是超薄板汽车用钢项目,这个与产品相关的研究引入了35家合作厂商共同研究一个比目前传统的汽车车身更结实、更轻的项目.欧洲钢铁厂家的联合合作已经成功研究出应用于烧结厂的减少二恶英

(dioxin)排放物的吸收工艺.用褐煤焦尘作为吸附剂,已能够平均减少排放物大约70%.很可能2003年在杜伊斯堡的ThyssenKrupp Stahl AG将被授权建全世界最先进的焦化厂.在这个项目过程中研究出的主要部分成果,例如低尘低烟煤湿熄法和减少PAH排放物的单室压力控制系统,会恰当地应用于新的工厂.另一个主要进步是ThyssenKrupp Stahl AG研制的Hamborn OxiCup竖炉,它有湿法冶炼和排除含铁残渣的功能.此技术预计成为回收利用铁水和钢产品中产生的粉尘和泥浆这一难题的解决方案. 德国的局势尤其显示出环境法规的落实正开始对经济发展和劳动力市场起到不利影响.盛行的经济技术条件需要合法的体制治理环境保护的合理化.将来任何进一步的措施都要考虑这一事实,既要获得可持续发展,又要考虑到经济发展和社会需求.

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(ThyssenKruppStahl AG),其粗钢产量约占德国总产量的35%.钢铁工业环境保护的重点仍然是维护空气质量,在此目的下,进行除尘处理.由烟囱处取样获得目前的除尘水平来看,今后的除尘主要是控制粉尘扩散和减少细小微粒的排放.钢铁工业环境保护的关键策略就是循环利用,它能起到与环境协调一致的作用,能够解决相关工艺中需要的大量的原料问题.德国的蒂森克虏伯钢厂(ThyssenKrupp Stahl AG)现在炉渣的综合回收率水平已接近95%,其中冶金渣的回收利用率尤为突出.在德国,高炉渣利用率达到了100%,同时炼钢渣的利用率也超过了90%,每吨粗钢的耗水量也控制在在100 m3的范围内.大量的努力不仅保证了有效的回收和再生利用工序,而且冷却水的利用也保证了新水的补充率降低到每吨粗钢15 m3左右.污染控制除跟主要环境即空气、水和土壤有关外,已扩展到回收过程再利用的水平,更多地重点渐渐地放到相关产品的环境保护.产品和原料却日益受到生产商和消费者的重点检验,有点与环境协调性标准相反.组织机构的环境保护手段包括环境管理系统的认可、生态平衡、政府部门的自愿协议以及提高公众的信息、教育水平.欧洲的钢铁工业,当然也包括德国,都已经意识到环境保护的重要性同工业研究与开发的重要性处于同等地位.一个典型的例子就是超薄板汽车用钢项目,这个与产品相关的研究引入了35家合作厂商共同研究一个比目前传统的汽车车身更结实、更轻的项目.欧洲钢铁厂家的联合合作已经成功研究出应用于烧结厂的减少二恶英

(dioxin)排放物的吸收工艺.用褐煤焦尘作为吸附剂,已能够平均减少排放物大约70%.很可能2003年在杜伊斯堡的ThyssenKrupp Stahl AG将被授权建全世

界最先进的焦化厂.在这个项目过程中研究出的主要部分成果,例如低尘低烟煤湿熄法和减少PAH排放物的单室压力控制系统,会恰当的应用于新的工厂.另一个主要进步是ThyssenKrupp Stahl AG研制的Hamborn OxiCup竖炉,它有湿法冶炼和排除含铁残渣的功能.此技术预计成为回收利用铁水和钢产品中产生的粉尘和泥浆这一难题的解决方案.德国的局势尤其显示出环境法规的落实正开始对经济发展和劳动力市场起到不利影响.盛行的经济技术条件需要合法的体制治理环境保护的合理化.将来任何进一步的措施都要考虑这一事实,既要获得可持续发展,又要考虑到经济发展和社会需求.

10.学位论文 刘斌 德国生态工业政策对环保产业发展的影响 2009

当今世界，环境资源矛盾日益突出，成为经济发展的桎梏。如何解决这一矛盾成为世界各国共同关注的问题。相对其他国家，德国在环保政策的制定和实施上比较全面，其环保技术发展的比较成熟，并顺利的将环保产业转化为一个新的经济增长点。德国在保护生态与经济效益相结合方面取得的先进经验有很高的推广价值，值得发达国家以及发展中国家学习。

@@ 因此，本论文把研究目标锁定在探讨德国目前实行的生态工业政策的问题上，采用分析研究法，论证这项政策在追求资源保护、环境保护与经济快速发展的矛盾中如何最大限度地保持一种比较稳定的理想格局，如何发挥其积极作用。对此，论文涉及了德国新兴环保产业与传统工业的发展态势，分析了在新形势下生态工业政策的发展走向和其辐射的社会受益群体。

@@ 本论文首先对生态工业政策的定义、发展进程以及宏观影响进行了分析。德国政府对生态工业政策的定位不仅仅是一项针对工业生产和产品的生态化的环境保护政策，而是立足于对德国工业环境发展历史的经验总结，立足于对解决三大环境危机——气候变化、全球环境破坏和能源短缺——挑战的思考，以及对未来发展的把握而制定出的综合性政策。其涉及经济、环保、工业、社会等各个方面，涵盖了包括能源生产、能源原料利用效率、回收再利用、可持续发展的整个发展政策机制的战略规划。

@@ 这个政策的实施促使德国建立了一个生产与环境和谐相容，并可持续发展的经济模式，使环保产业成为了一个具有广阔国内外市场潜力的部门，也带来了旺盛的就业需求。这将使德国在全球环保技术研发上保持领先地位，有助于巩固德国国际大国地位。其政治和经济效益有目共睹，因而得到从政府到企业及民众普遍的欢迎和贯彻。此外，德国政府及民间长期以来的环保宣传普及了企业和民众的环保观念，为生态工业政策的有效实施夯实了群众基础。有助于其推广。

@@ 第二，本论文着重分析了推广生态工业政策产生的社会和经济效益。它使德国的环保产业成为一个跨产业跨区域的新兴产业并迅速发展。环保产业为德国带来了直观的环境效益，在改善恢复环境和生态系统方面，尤其是老工业基地生态修复上取得了巨大成绩。同时环保产业有巨大的市场需求和经济效益。效益最大化与环保责任协调的趋势促使企业不断追求环保创新，加速生态转型。环保产业也创造了众多就业岗位，对劳动力市场的促进作用很大。在与传统工业关系上，环保产业一方面为其改革创新注入活力，提高效率和生产率，增强其市场竞争力。另一方面，环保产业也在短期内给传统工业带来巨大冲击，因为要取代那些设备

陈旧、效率低下的行业，促使传统工业加大研发和提升企业形象而加大投资。环保产业上升潜力巨大，已经在德国掀起了改革创新的浪潮。环保产业发展和环保事业相互作用、相互促进，促进了德国经济、社会、环境的可持续的和谐发展的良性互动。@@ 第三，本论文在总结分析德国生态工业政策经验之后，必然要联系其经验对中国在环境保护与发展生产实践的启示。

@@ 中国的环保事业虽然取得了一些成绩，但起步较晚，仍停留在初级探索阶段。本论文分析了中国为妥善解决环境与经济发展的矛盾，认识到中国积极与以德国为代表的环保大国展开交流合作不仅有益于各自发展，同时也能对世界环保事业的良性发展做出贡献。德国的成熟经验，例如推行符合国情的环保政策、建立完善的法律法规体系、加强环保执法力度、改进政府评价指标、加大环保科技投入和资金投入、完善行业标准、建立各种环保团体、加强全民环境教育、提高环保意识等，都值得中国学习借鉴。

@@ 最后，本论文也分析了生态工业政策的不足。这项政策毕竟执行的时间尚短，其在保护环境、创造就业岗位、以及发掘经济效益方面所取得的成就值得我们学习，但是其发展中暴露的问题也应当为我们敲响警钟。本论文之所以选择这个论题为研究对象，也是希望通过对德国在环保与经济发展进程中问题的研究，总结其成功经验和不足，发现我国循环经济发展存在的差距。希望本论文给我国的环保产业发展提供一些可以参考的经验，但在借鉴德国经验的同时，应该一切从实际出发，做出符合我国国情的决策。@@关键词：生态工业政策，环保产业，环境保护，环保政策

引证文献(3条)

1.孙宇飞.严岩.段靖.邓红兵.吴钢.孔源 日本与德国环境政策的比较[期刊论文]-环境保护 2009(2)2.王朝全.杨霞 论循环经济的动力机制——德国经验及其对中国的启示[期刊论文]-科学管理研究 2008(03)3.邹艳芬 基于CGE和EFA的中国能源使用安全测度[期刊论文]-资源科学 2008(01)

本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_sjjjyzzlt200602020.aspx

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