美国海岸海洋管理的法律体系与实践

ISSN 1009-2722　　　　　M arine Geolog y Letter s 　海洋地质动态　　　

文章编号:1009-2722(2002) 03-0028-06

2002, 18(3) :28-33

美国海岸海洋管理的法律体系与实践

张灵杰

(浙江省玉环海岸带科学研究所, 玉环317600)

摘　要:从四个阶段划分了美国海岸海洋管理的立法过程, 阐述了美国海岸海洋管理法律体系的若干特征与存在的问题, 并从体制、制度、政策等方面评述了海岸海洋的管理活动, 最后分析了美国当前海岸海洋管理立法发展的新趋势。关键词:海岸海洋管理; 法律体系; 实践; 美国

中图分类号:X 321　　　文献标识码:A

的初始时期。美国对其周围海域使用的管理可

1　立法过程

1716年, 美国设立了灯塔服务处, 从而揭开了美国对海洋管理的序幕。尔后随着海上贸易的发展, 特别是美利坚合众国的建立, 对海洋管理的领域不断扩大, 但直到20世纪30年代, 对其周围海洋的管理主要集中在导航、救援、轮船检验、缉私、税收、卫生检疫、缉毒等方面。自20世纪30年代后期以来, 由于全球海洋经济的发展, 美国逐步加强了对其周围的海域海洋空间和海洋资源的管理和保护。纵观美国海岸海洋管理的立法与实践, 在20世纪其经历过不同的发展时期:40年代中后期和50年代是初始时期, 60年代是酝酿时期, 70年代是立法的高峰时期, 80年代及以后时期是对法律的修订时期。1. 1　初始时期

20世纪40年代中后期和50年代是立法

收稿日期:2002-02-06

基金项目:浙江省自然科学基金资助项目(400001) . 作者简介:张灵杰(1965—) , 男, 副研究员, 主要从事人类活动与海岸带变化的. 以追朔到建国之前的久远年代。二次大战前, 美国海洋管理的重点是航运, 即对海洋空间利用

的管理, 但将海洋作为一种可利用的资源实施立法管理还是二战之后的事。美国是第一个发起世界性由国家围圈海洋空间运动的国家 。1943年美国开始进行有关海洋资源政策的研究, 1945年9月28日杜鲁门总统发布大陆架公告(2667号) 和渔业公告(2668号) , 成为当代海洋法的起始。这两个公告单方面提出了对大陆架资源的要求以及在那些水下土地的上覆水域建立渔业养护区的权利。在此之前, 各国仅就海洋空间或资源提出有限的管辖要求, 大多数国家有关海洋的要求仅限于3海里的领海。为实施上述公告所确定的政策, 美国于1953年制定了《外大陆架土地法》和《水下土地法》, 明确规定3海里领海范围内的海床及其资源由州政府管辖, 3海里之外的外大陆架由联邦政府管辖。而领海水域的管理却与海底不同, 由联邦政府和州政府共同管理, 联邦政府通常负责领海的安全、防卫、外事、航运、科研调查等, 而其它事项则由沿海州政府管理, 从而形成了较为

[1]

国家海洋局, 财. 外海域使法和实

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复杂的海洋管理体制。1. 2　酝酿时期

20世纪60年代, 美国意识到海洋对国家的防卫及社会经济的发展具有许多不同的利益, 要实现及调整这些利益, 需要制定长期计划和政策, 以便全国能够按其要求行动, 有序地开发利用海洋。在此背景下, 1964年制定了《大陆架资源保护法》, 1966年先后制定了《海洋资源和工程发展法》、《国家海洋补助金学院计划条例》和《12海里渔业经济区法》, 1969年制定了《国家环境政策法》(NEPA ) 等。值得一提的是《海洋资源和工程发展法》, 该法确定了美国的海洋政策, 要求制定协调的、全面的国家海洋规划, 以确保国家的安全, 促进贸易和海运的发展, 恢复海洋渔业, 扩大海洋及其资源的开发利用。尤为重要的是, 该法第3条规定设立了国家海洋资源和工程委员会(也称斯特拉顿委员会) , 负责通盘考虑全部重大海洋活动。

我们在分析美国海岸海洋管理的立法过程时, 之所以将20世纪60年代划分为酝酿时期, 主要基于:一是国家海洋资源和工程委员会于1969年1月向总统提交了美国1971—1980年海洋规划, 题为《我们的国家和海洋》, 内容涉及到美国的海洋科学、工程技术、海洋资源政策、资源的开发和管理, 近海水域和海岸带的开发利用和管理, 国家的海洋管理体制、组织机构、海洋经费预算、国际合作等问题; 二是《海洋资源和工程发展法》及10年规划对20世纪70年代美国海洋管理立法和实践产生了重大影响, 导致了海岸带管理等新型的海洋管理领域的产生和《海岸带管理法》、《海洋保护、研究和自然保护区法》、《深水港法》等一批重要的海洋管理法规的出台。因此, 这一时期是一个承上启下的时期。1. 3　高峰时期

进入20世纪70年代以来, 随着人类对海岸带开发利用活动的日益频繁和加剧, 海岸带染等某一方面的问题, 而是不同行业之间日益突出的利害之争, 沿海生态环境遭到破坏, 海洋污染严重, 大片的沿海湿地被占用等已成为显而易见的问题; 另一方面, 人们开始越来越清醒

地认识到海岸带地区的特殊性和重要性。1972年10月27日, 美国国会颁布了《海岸带管理法》(CZM A ) , 从而使海岸带综合管理(Integrated Coastal Zone Management, ICZM ) 作为一种正式的政府活动首先得到实施, 标志着美国“海岸带管理”掀开了新的一页。美国颁布《海岸带管理法》以后, 绝大多数沿海州都相继颁布了本州的《海岸带管理条例》, 从联邦到地方都设立了海岸带管理机构, 实现了ICZM , 从此也推动了世界各国ICZM 的发展。与此同时, 1972年还颁布了《海洋哺乳动物保护法》(M MPA ) 、《海洋保护、研究和自然保护区法》、《联邦水污染控制法》(后称为《清洁水法》) 、1973年的《濒危物种法》(ESA) 和1974年的《深水港法》。第三次联合国海洋法会议谈判的缓慢进程, 以及对北大西洋渔业过度捕捞需立即采取行动这一认识的缓慢发展, 导致美国通过了1976年的《渔业保护和管理法》(FCM A, 现称《马格纳森—斯蒂文斯渔业保护和管理法》) , 设立了一处从3海里到200海里近海管辖区和建立一个以8个有权对其管辖下的资源编制和实施管理规划的新区域渔业管理委员会的形式, 从而迎来了美国渔业管理的新时代, 还有1978年的《外大陆架土地法修正案》(OCSLAA) 等。

此外, 在这期间美国成立了海洋行政机构——国家海洋大气局(NOAA) , 负责管理和协调国家的海洋事务。1. 4　修正时期

任何国家的法律法规制订与实施都有一个不断完善的过程, 美国也不例外, 但美国在海岸海洋管理上的立法实践在于不断调节利益主体的平衡及适应国际海洋经济发展与本国的响应。从20世纪70年代的立法高峰过后, 这一时, [2]

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还先后出台了《深海底硬矿物资源法》、《海洋热能转换法》和1982年的《海岸沙坝资源法》等, 此时有着截然不同的国家利益。

1983年1月, 对《渔业保护和管理法》进行了较大的修订, 以加强渔业管理体制并防止资源进一步衰退。1983年3月10日, 在习惯国际法基础上, 里根总统宣布了200海里专属经济区, 根据专属经济区的提法替换了渔业区的主张, 1996年又得到了修正。1984年美国国会对海洋自然保护区做出了重大修订, 确立了海洋自然保护区内将有多种用途和兼容使用, 允许合适的团体和机构参与海洋自然保护区的选划过程和制定管理条例的工作。修正案重申了自然保护区规划原有的保护重要海洋资源的目的, 但改变了自然保护区的选划方法, 要求开展更多的环境研究, 更广泛地进行协商和较多地注重经济影响, 1984年的修正案反映出自然保护区在概念上的变化。1986年4月7日, 《海岸带管理法》得到国会的审批后, 得到了里根总统的批准。该法总结了沿海各州、环境专家、地方官员及公民维护和支持国家和州的管理规划的工作成果[3], 随后又得到了布什政府的再次审定, 根据修正后的精神, 各州海岸带管理规划也作了某些修改。自1972年《海岸带管理法》颁布后, 先后经过5次修改, 已经确定了资源开发与环境保护兼顾并重的原则[4]。

这一时期还有一个特点是, 一些新的法律法规出台, 其实质主要是对旧的条文进行修正, 如1984年和1988年的《海洋哺乳动物保护法》修正案, 1987年通过制定《海洋塑料污染研究和控制法》来修正《船舶污染防治法》的规定, 1990年的《油污染法》已替代了《清洁水法》中关于清除和损害费以及溢油应急计划的大部分条款等, 实质上确立了民事处罚的界限并修改了民事处罚评价标准。

[1]

1903年的《大马哈鱼渔业法》、1916年的《海运法》、1924年的《石油污染法》、1936年的《商船法》等。20世纪60年代以来, 海岸带的利用逐渐多样化, 不同行业之间的矛盾日渐突出, 依据部门性的单项法规进行的各部门的分工分类管理已经不能适应严峻的管理形势了, 有必要制定一部关于ICZM 的“国家大法”, 作为相关法规的“母法”或“基本法”。1972年颁布的联邦《海岸带管理法》, 是世界上第一部综合性的海岸带管理法规。由此开始了海岸管理立法在立法形式上由单项的部门立法向综合管理立法的发展[3]。

2. 2　增加了联邦到地方政府的管理职能　促进了新的管理制度的建立

　　美国海岸海洋管理的内容与目标反映了管理的职能, 这一点我们在对前面美国的立法进程阐述中可以增加全面的认识。美国的海岸海洋管理体制从联邦到州、地区和地方有3到4级, 这些管理职能落实到海域实体上, 从水面到水下土地, 从海岸、潮间带、领海、毗连区、专属经济区到大陆架, 具有完整的空间结构。其次, 本文限于篇幅以介绍联邦一级的法律为主, 对于一国完备的法律体系来说当然包括各州制定的法律。作为法治国家的一项管理制度, 其前提是要有完善的法律、法规为依据, 只有这样才能从根本上调控立法的多样性及独立性所导致的在资源管理与分配上的不同权力的问题, 也是一项管理制度得以顺利建立的基础。

2. 3　管理计划与环境影响评价制度对世界沿海国家的海岸海洋管理具有普遍意义

　　美国是世界上较早实施海岸海洋全面管理的国家之一, 这有赖于美国浓厚的海洋意识和完整的海洋发展战略, 所以, 相关的管理制度首先在美国建立起来有其客观原因, 因为美国是最发达的国家, 海岸带开发比别的国家要早一些, 矛盾暴露也早一些; 另一方面, 美国又是一个法制国家, 迄今为止, 美国制定的有关海洋和2　若干特征

2. 1　立法形式基本完成了由单项的部门立法向综合管理立法的发展

　　在美国进行海岸带立法的初期, 所颁布的

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得了重要的进展。在诸多法律法规中, 《国家环境政策法》要求对所有影响环境的联邦行动作出环境影响声明(EIS) 。而《海岸带管理法》则要求联邦及各州、地方政府制定海岸带计划, 从而使这两项法规成为美国最有影响也最适用的法规。环境影响声明(IES) 已被统一归纳为环境影响评价程序, 这一程序已被许多国家用来作为其环境保护计划的主要内容。海岸带管理计划也在某些方面为其它考虑采取海岸带管理行动的国家起到示范作用。

部的一个独立局, 是一个由一些有关部门拼凑而成的较松散的部门, 并不能统管全国的海洋工作, 在内阁中也未占有一席之地, 海上执法的主要部门——海岸警备队也未并入该局, 仍归运输部。此外, 联邦和州在领海的管辖权上有一定的交叉, 在管理体制和职权方面美国也深深感到困难重重, 力不从心。

《海岸带管理法》是美国海洋政策和规划发展的一个重要产物, 是人类对这类重要而又复杂的海洋区域实施政府控制的第一次尝试, 但它所涉及的范围十分广泛, 所调整的对象又非常复杂, 对一些问题, 特别是海域管理权限的划发, 该法不但没有解决这些职权不明或冲突问题, 反而将其混为一体。在实践中, 沿海各州中大多数将海岸带管理作为滨陆问题处理, 而对海域的管理没有深入考虑。

3　存在的问题

美国长期以来对海岸海洋实施综合管理已取得了卓越的成效, 如:建立了防止海岸带不适当开发的、以州为基础的管理体制, 点源海洋污染得到了有效的控制, 海洋哺乳动物种群已从严重下降点向上反弹。另一方面, 渔业的严重衰竭情况仍在继续, 海洋油气开发活动仍处于困难境地。因此, 美国的海洋和海岸带管理可以说既有长处也有短处。就不足之处而言, 主要有:1972年以来, 美国政府试图赋予沿海各州对海洋及其活动的更多的控制权, 但在实践中矛盾重重, 并与一些法规, 如1972年《海洋保护、研究和自然保护区法》相抵触。同样, 1988年制定的《美国海洋自然保护区规划条例》与《海岸带管理法》不无冲突之处:如果说后者试图将对海岸带的更多权利赋予沿海各州的话, 该条例则企图让联邦政府收回一切权力, 某一海域一旦确定为自然保护区, 商务部就将对该海域拥有充分的控制权。

在部门间的协调活动方面, 海洋和海岸带政策较弱, 最明显的是在联邦一级, 缺乏有效的协调机构[5]。海洋管理职能分散在多个议会和行政部门中, 与海洋有关的全部立法权由众议院12个常设委员会中的39个小组委员会和参议院10个常设委员会中的36个小组委员会分担。国家海洋大气局虽然成立于1970年, 然而并未按委员会的设想, 成为直接向总统报告,

4　管理实践

4. 1　建立了以州为基础和分散型的海岸海洋管理体制

　　联邦一级的机构设置与权限划分, 上面已作了阐述。沿海各州建立的不同形式的海岸带管理委员会, 其名称、组织形式因州而异, 具体实例参见文献[2]。其共同的职责是与其它有关部门组织拟定和实施本州的海岸带管理规划, 组织举行各种公众听证会, 听取对重大海岸带开发活动的意见, 审核涉及本州海岸带开发项目, 决定是否颁发许可证。对于现有法律还不足以保护的特定区域, 还可确定为环境敏感区、海岸带资源敏感区、特别区域、特殊处理区等[6], 采取特殊措施予以保护。

4. 2　编制执行与联邦一致性的各级海岸带管理计划

　　在“美国海岸带管理计划”中, 《海岸带管理

国家海洋信息, 外海洋管理, 天津:国家

,

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法》为各州提供联邦拨款, 以便各州根据该法所提供的指导方针来制定管理海岸计划, 并通过“联邦一致”规定, 承诺联邦政府的行动将与批准的州计划保持一致。1976年, 华盛顿州海岸计划第一个获得联邦批准, 在1980年至1985年间, 国会对《海岸带管理法》进行了修改, 从而加强和扩大了海岸带管理计划, 如海岸带能源影响规划(CEIP) 也成为国家海岸管理规划的重要组成部分。到1998年为止, 已有97%的海岸由各种海岸带管理计划管理, 标志着《海岸带管理法》的一项任务的胜利完成。

国家海洋保护区计划于1972年制定, 1988年和1992年做了重大修改, 作为《海洋保护、研究和自然保护区法》的一部分, 该计划旨在根据一个海洋区域的资源价值和人类利用价值确定具有国家或国际意义的海洋区域, 在法律授权不足的地方授权全面保全和管理这种区域。其它如在渔业管理方面, 根据《马格纳森—斯蒂文斯渔业保护和管理法》制定管理计划, 通过美国商业部的规定实施。渔业管理计划依据该法所规定的国家标准制定, 防止过度捕捞并确保最佳产量。《海洋哺乳动物保护法》为一系列海洋哺乳动物提供了一个综合管理的计划, 如果符合该法的严格标准和程序, 管理捕捉海洋哺乳动物的权力必须移交给州, 以确保州的计划同该法和国际义务一致。1978年《外大陆架土地法》修正案也规定了租赁和开发计划等。

可见, 海岸海洋管理计划是美国海岸海洋管理的最基本方式, 计划较好地把法律法规确定的管理内容与目标融于具体的行动中, 奠定了保护、保全和协调管理的基础。

4. 3　实施资源开发与利用的许可证和有偿使用制度

　　许可证制度一直是美国海岸海洋管理的一项主要措施。如海岸带开发项目, 除各主管部门签发的各种许可证之外, 还需要获得海岸带使用许可证, 实践中并不采用单一的许可证制度。许可证制度在公开展示的海洋哺乳动物、公海[1]

偿使用制度方面, 美国也是征收多种费用, 如区块租金、招标费、产值税等, 仅区块租金联邦政府每年的收入就达2000多万美元。

4. 4　广泛的公众参与推进了海岸海洋管理的进程

　　美国是联邦制的政治制度, 这意味着各州在管理自然资源方面有很大的独立性权力。对

国家大规模集中管理美国沿海区域开发的努力, 将在政治上遭到强烈的反对, 因此, 争取了非集权的海岸带管理方法以使国家、州和地方利益达到平衡。公众参与的要求往往推动了规划的进程, 而且为谈判解决和协商开发利用中的矛盾提供了条件, 这是美国海岸带计划的特色所在。所以有学者认为, 美国海岸带计划能持久并有效与其说是联邦强有力的控制, 倒不如说美国海岸带计划的精神是建立在合作与能力建设的基础上。

4. 5　管理方式上法律手段、行政手段和经济手段并用

　　目前, 美国以多种方式实施对海岸与海洋的管理, 除法律手段外, 还包括行政手段和经济手段。行政手段是指制定国家海洋政策、海洋功能区划和海洋开发规划以及行政机关发布命令、指令、决定等。经济手段是经常采用的重要方式, 是指国家海洋管理机关利用税收、财政援助、罚款等方式间接管理海洋, 主要是通过发放制定海岸带管理规划补助金、州际补助金和行政管理补助金, 鼓励沿海各州制定和实施海岸带管理规划, 此外还设立沿岸能源影响基金, 管理和协调沿岸能源影响规则, 提供财政援助, 解决地方政府因特定的能源活动而产生的需要。

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[7]

5　发展趋势

近十几年来, 美国海岸管理的权力正由联邦政府向州政府转移。州政府正在获得越来越

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邦一级的管理能力受到重大削弱, 尽管联邦政府目前仍然拥有对其周围海域管理的重大职责和巨大能力, 但州、地区、地方各级的管理能力逐步在增强, 在海域管理中的获益也在增加。

美国专属经济区正在向区划的管理形式发展, 而不是再搞资源的分配和管理。在区划管理中, 州各级地方政府发挥着重要的作用。这是大势所趋, 也与美国国家事务中各种权力向下转移的大趋势相一致。

立法的目标由控制和管理海岸海洋中某些活动和某些资源逐步转向综合性的区域管理。在立法领域也出现了新的政策举措, 1997年9月, 参议院提出了《1997年海洋法案》, 要求采取两项大行动:一是成立一个新的国家海洋委员会, 由联邦机构组成; 二是成立一个海洋政策委员会, 负责对国家的海洋和海岸带政策进行全面审查。这些事态的发展预示着美国的国家海洋政策将进行重大调整。

海岸和海洋管理法主要规范土地和水域交汇区域的特定环境和组织机构的问题。使用者

[5]

之间的争议、管辖权空白和重叠、公众与私人、州、国家与国际社会之间的利益冲突等所有这些导致该法律制度随着对土地和水资源的重视不断增强而不断发展变化。

参考文献

[1]　Donna R, Chr istie, Richard G, Hildreth. Coastal and

Ocean M anagement L aw in a Nutshell(第二版) [M ]. M innesota, S t. Paul, 1999.

[2]　张灵杰. 美国海岸带综合管理及其对我国的借鉴意义

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[4]　贾　宇. 海岸带综合管理的立法实践[N]. 中国海洋报,

1999-6-25(3) .

[5]　于保华. 美国海岸带综合管理及发展动态[N ]. 中国海洋

报, 2000-5-26(3) .

[6]　国家海洋局海域管理司. 国外海洋管理法规选编[M ].

北京:海洋出版社, 2001.

[7]　[美]克拉克, 约翰R , 著. 吴克勤, 杨德全, 盖明举译, 海

岸管理手册[M ]. 北京:海洋出版社, 2000.

[1]

美国南极科学基地的重建

　　2000年南极洲的夏天开始了对位于南极的“阿蒙森-斯考特”站的重建工作。经过10年的规划后, 建设者们开始了第一阶段的工作——扩建中央圆顶建筑。

据美国国家科学基金会的工作人员P . West 说, 重建工作计划在2005年完工, 重建的科学基地将能保证200名极地人员的工作和生活。老建筑在设计上只考虑接纳33位男性极地工作者, 但30年来在其中工作和居住着不同性别的专家。按West 的意见, 中央圆顶建筑扩建

后将大大地增加基地的容量。

在1. 529×108美元的预算中还考虑了建设新的动力设备(功率为1兆瓦) , 这就能极大地扩大电子计算机、天文望远镜和其它科学装备的场地。直径达9m 的盘状无线电站将保证基地与商业卫星M ARISAT -F2和国家科学基金会卫星GDES-3的联系。

朱佛宏　摘译自《, 2001, No . 9, 18 ! ∀#》

Ⅳ

beach utilization and man -made destruction , and fo resees that China must implem ent beach nour ishment engineering in near future and the engineering w ill be listed into relevant law s or plans for integ rated coast zone manag ement.

Key words :beach nourishment ; sandy beach ; to uring resources ; American east coast ; China co ast

THE PRACTICE AND LAW SYSTEM STUDIES ON COASTAL -OCEAN MANAGEMENT OF AMERICA

ZHANG Ling-jie

(Yuhuan Institute of Coastal Zone S cien ces, Yuhuan 317600, China)

There are 4periods of development fo r the legislation prog ress o f coastal-ocean management of America. The author chiefly probes into some features and present problems of law sy stem in it. In the essay , the autho r ex pounds the characteristics o f coastal -ocean manag ement activity of America from the follow ing aspects:the system of o rganization and operating mechanism, the po licy , the m odel of co astal -ocean management and an analy sis of the new tendency of legislation in pr esent situatio n.

Key words :coastal-o cean manag em ent; law system ; practice; America

PROTECTION OF BEACHES FOR TOURING IN QINHUANGDAO OF HEBEI

GU Jian-qing

(Heb ei Institute of Geography , S hijiazhuang 050011, China )

Sandy beaches along Qinhuangdao co ast are go od places for touring, but the recent artificial development around the beaches such as building po rts , dams , pools and salt fields have broug ht on som e negativ e influences. T he autho r pr elim inarily classifies the beaches into sightseeing ty pe, deter io ratio n type, sustainable type and star ting type, consider s that the proprietary rig hts o f the beaches should be o wned by the state rather than by the local gov er nm ent or comm unities , and sugg ests that w arning system should be set up and necessary m easures be adopted to pro tect the beaches .

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