城市规划体系概述
城市规划体系
规划体系的组成
规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系（规划编制和实施或开发控制），其中规划法规是现代城市规划体系的核心。依法行政是现代行政管理的基本特征。
规划法规体系
规划法规：主干法及其从属法规、专项法和相关法。
规划法是现代城市规划体系的核心，因而又被称为主干法（PRINCIPIE ACT），其主要内容是关于规划编制、规划行政和开发控制的法律条款，具有纲领性和原则性的特征，具有普遍适应性和相对的稳定性。由国家立法机构制定，从属
法
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规由规划法授权的政府规划管理部门制定，细化规划法有关规划编制、开发控制等内容，避免规划法冗长。如英国的《用途分类规则》、《一般开发规则》、《特别开发规则》等。专项法是针对规划中某些特定议题的立法，不宜由主干法来立法，针对特定议题为规划行政、规划编制和开发控制等方面的某些特定措施提供法律依据，并由特定机构来负责。如英国1946年的《新城法》、1949年的《国家公园法》、1969年的《产业分布法》、1978年的《内城法》、和1980年的《地方政府、规划和土地法》等。相关法是与城市规划密切相关的法律，如英国《国家环境政策法》、《清洁空气法》和《清洁水体法》等。
中国的规划法规体系
纵向体系：由各级人大和政府按其立法职权制定的法律、法规、规章和行政措施四个层次的法律文件构成。即全国人大制定的法律；省、直辖市、自治区制定的地方法规和同济政府制定的规章；一般市、县和城市规划主管部门制定的规范性文件等所组成。
横向体系：以《中华人民共和国城市规划法》为基本法，以城市规划法配套法律法规和城市规划相关法组成。规划法是法规体系的核心，具有纲领性和原则性特征。总体上仍可分为主干法及其从属法规、专项法、相关法三部分。
我国城市规划法规体系的7个部分内容：
1. 国家城市规划法：《中华人民共和国城市规划法》，国家
法律，主要调节城市规划与社会经济发展及城市建设和城市发展过程中的各项关系。确立城市规划法规与其它法律法规之间的关系，建立城市规划合法性的基本城乡和框架，确定对违法行为的处置量度及执行主体，确立政府行政部门执行城市规划的职权范围及相应的社会机
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制。
2. 国家城市规划实施行政法规：主要是根据国家城市规划
法建立国家整体的城市规划编制和实施的行政组织机制及相应的行政措施。包括国家和地方政府的各级城市规划行政主管部门的职责、权力和义务，中央和地方各类行政部门的相互关系，以及在城市规划实施过程中的相互分工和协作，同时还包括制定城市规划文本和执行城市规划实施管理的基本程序和主要原则。如《村庄集镇规划建设管理条例》、《建设项目环境保护条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《基本农田保护条例》、《土地管理法实施条例》等。
3. 地方城市规划法规：由地方立法部门根据国家城市规划
法和相关的法律法规，结合地方社会、经济、政治、文化等方面的具体情况，确立地方城市规划制定登记表框架，划分地方立
法、行政、司法
等部门之间的
分工协作关系，
确立地方城市
规划行政主管
部门的基本组
织和相应的职
责权限，明确当
地城市规划编
制、实施的程序
和原则，建立城
市规划法规与
地方法规之间
的协同关系，对
违法行为处置
的主体和相应的量刑原则等。
4. 部门规章：包括国家和地方城市规划行政主管部门制
定
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的有关保证城市规划顺利开展的规章制度。如城市规划编制办法、城镇体系规划编制办法、建制镇规划建设管理办法、城市国有土地使用权出让管理办法、建设项目选址管理办法、城市地下空间开发管理规定、停车场建设和管理暂行规定、关于城市绿化规划指标的规定、开发区规划管理办法、城建监察规定、城市规划设计单位登记管理暂行办法、城市规划设计单位资格管理办法、注册规划师职业自古制度暂行规定、风景名胜区建设管理规定、文物保护法实施细则、建筑设计规范、建筑设计防火规范等。
5. 相关的法律法规：与城市规划相关的法律法规包括行政
管理、土地管理、环境管理、房地产管理、绿化管理、文物和风景名胜区管理等，这些法规的主要内容和相应的组织机制应当体现在城市规划的法律法规之中。
6. 城市规划专业技术规范：规范城市规划技术行为，包括
国家规范和地方规范。
7. 城市规划文本：具有法律法规的特征。城市规划文本是
根据国家和地方的各项法律法规，运用城市规划的技术操作，对特定地域范围内的城市建设和发展内容进行具体规定的法律文件，规划文本包括文字性的文本和对文字文本进行说明和具体划的图纸。
规划行政：中央集权与地方自治
英国政府的三级行政体系，中央政府、郡政府和区政府，规划行政体系具有集权的特征，中央政府的环境部是城市规划的主管部门，基本职能是制定有关法规和政策，以确保城市规划法的实施和指导地方政府的规划工作，审批郡政府的结构规划、受理规划上诉，并有权干预地方政府的发展规划和开发控制（一般是影响较大的开发项目）。
美国：联邦制国家，三级管理体系，联邦政府、州政府和地方政府，联邦政府不具有法定规划职能，只能借助财政手段
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（如联邦补助金）发挥间接的影响，地方政府的职能（包括城市规划）由州的立法授权，各州的地方政府的城市规划职能有差别。编制总体规划也不是所有地方政府的法定职责。 德国：联邦制国家，各州有各自的规划立法及规划体系，1960年制定联邦建设法及有关条例来规范各州的发展规划及开发控制。联邦政府的规划主管部门是区域规划、建设与城市发展部，其职能是制定有关的法规和政策，确保联邦建设法的实施，协调各州的发展规划，并且负责制定区域基础设施规划，除了执行联邦的城市规划法，州也有立法权，但必须与联邦法相符合，联邦和州的规划法规都是作为发展规划和开发控制的法定依据。
总体比较：
英国――中央集权，中央政府可干预地方政府的发展规划和开发控制。美国――联邦没有规划立法权，不存在国家层面上的规划体系，州之间差异大，编制综合规划并非每个地方政府的法定职能。德国：联邦政府享有规划立法权，虽然各州也有规划立法权，但必须与联邦的立法相符合。
中国的规划行政体系：介于中央集权和地方自治之间的分
级体系。城市规划的编制审批实行分级体制（规划法第11条－22条）。
规划编制：战略规划和法定规划（实施性规划）
战略规划：制定城市的中长期发展目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展准则和空间策略，为城市各分区和各系统的实施性规划提供指导性框架，但不足以成为开发控制的直接依据，如英国的结构规划、美国的综合规划、德国的土地利用规划等；
实施性规划:以战略规划为依据，针对城市中的各分区，制定实施性发展规划，作为开发控制的依据，如英国的地方规划（local plan）、美国的区划条例（zoning regulation）、德国的分区建造规划等。
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中国的城市规划编制体系（规划法第11条－22条）。
开发控制：判例式和通则式
美国、德国的法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发申请个案时不享有自由量裁权，只要开发活动符合这些规定，就肯定能获得规划许可。英国法定规划只作为开发控制的主要依据，规划部门有权在审理开发个案时附加特定的规划条件，甚至在必要条件下修改法定规划的某些规定，规划控制具有灵活性，也存在不透明和不确定的问题。 通则式和判例式结合的开发控制体系：针对整个城市地区，制定一般的规划要求，采取区划方式，进行通则式控制；针对各类重点地区，制定特别的规划要求，采取审批方式，进行判例式控制。
中国的开发控制体系：判例式
城市规划体系的发展趋势：民主、公正和环境意识
公众参与：是确保规划民主性的重要环节。规划法规为发展规划和开发控制两个阶段的公众参与提供法定依据和法定程序；
规划上诉：维护政府机构行政行为的公正性，规划上诉的机构设置和法定程序是规划法的重要组成部分。当规划申请被否决或规划许可附有条件时，开发申请者有权对于规划审批决定提出上诉，在对违例开发活动进行强制处置时，行政相对方也有上诉的权力。
环境保护：以环境保护法规作为规划法的相关法规，或以环境保护法规为依据，在规划法中增加环境保护条款。如英国《城市规划（环境影响评估）条例》。
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