廉租房建设与管理问题探析

摘 要: 廉租房是我国住房保障体系的重要组成部分温家宝总理在十届全国人大五次会议上的政府工作报告中提出加大财税等政策支持, 建立健全廉租房制度。城市廉租房是对社会和谐、稳定的措施, 是以民为本的宗旨体现。廉租房是构建和谐社会,稳定社会秩序, 缩小贫富差距的一大重要举措。该措施实施以来, 取得了良好的社会效应。然而, 随着时间的推移, 廉租房的措施也开始了变味, 资金不足、地方政府贯彻不力等等问题也开始突现,。目前, 我国内地城市廉租房建设与管理存在一些突出问题。因此, 有必要整合现阶段我国有关廉租房的政策法规, 采取必要手段使我国内地城市廉租房建设与管理真正走上健康发展轨道。 关键词: 城市 廉租房 问题

廉租房, 又名公共住宅, 根据建设部指定的城镇廉租房的管理办法定义: 城镇廉租房是政府和单位在住宅领域实施的社会保障职能,向具有城镇长住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住宅。是政府以租金补贴或实物配租的方式,向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房是构建和谐社会, 稳定社会秩序, 缩小贫富差距的一大重要举措。对于困难户来说, 修建廉租房无疑是雪中送炭。作为解决城镇低收入家庭住房困难的社会保障制度, 早在1998年国务院23号文件中就已经提出了建立廉租房社会保障体系的设想, 提出: 对不同收入的家庭实行不同的住宅供应政策, 最低收入家庭租赁政府或单位提供的廉租房, 中低收入家庭购买经济适用房, 其他收入高的家庭购买商品房。然而, 随着时间的推移, 廉租房也出现了越来越多的问题。近年来, 随着我国内地城市房价的居高不下, 为广大低收入困难家庭提供廉租住房工作引起各级政府的高度重视 和社会各界的广泛关注。在这种形势下, 我国城市廉租房的建设与管理也成为社会热点问题之一。本文将依据现阶段国家廉租房的政策法规, 在汲取一些地方推行廉租房实践经验的基础上,对我国内地城市廉租房建设与管理的若干问题进行分析, 以期引发政府和社会各界的深入思考。

一、我国廉租房制度建设的基本情况

(一) 我国廉租房制度的发展现状

根据建设部提供的数据, 截至2005 年底, 全国已有221 个地级以上城市实施了廉租房制度, 全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4 亿元, 已有32.9 万户最低收入家庭被纳入廉租房保障范围。其中, 租赁补贴9.5 万户, 占保障总户数的28.9%; 实物配租4.7万户, 占保障总户数的14.3%; 租金核减18.2 万户, 占保障总户数的55.3%; 其他方式保障4796 户, 占保障总户数的1.5%。北京、上海、河北等地基本实现了对符合条件的最低收入家庭应保尽保。

但是, 由于我国廉租房制度建设总体上还处于起步阶段, 廉租房制度覆盖面相对较小, 廉租房的享受范围受到严格限定。根据建设部规定, 享受廉租房保障的对象需具备两个条件: 一是城镇最低收入家庭, 二是住房困难。另外, 申请家庭成员中至少有1 人为当地非农业常住户口。具体标准由市、县人民政府房地产行政主管部门会同有关部门制定。同时, 廉租房制度的建设也存在一些突出问题: 一是部分地区对廉租房制度建设重视不够, 仍有13个省区没有将廉租房制度建设纳入省级人民政府对市、区、县人民政府工作的目标责任制管理, 60 个地级以上城市没有建立廉租房制度; 二是廉租房制度覆盖面小, 一些符合条件的最低收入家庭不能及时得到保障; 三是部分城市廉租房制度不完善, 有122 个地级以上城市没有建立严格的申请审批程序, 以致出现准入把关不严、分配透明度低等问题; 四是没有建立稳定的廉租房资金来源渠道, 部分城市财政预算安排资金不足。

(二) 我国廉租房制度的三种保障形式

我国廉租房制度建设已有近十年的时间。1998 年我国开始启动廉租房试点, 2003 年廉

租房制度全面推行, 2005 年国务院发文对做好城镇廉租房制度建设工作提出了进一步要求。在市场经济条件下,通过住房制度改革, 有支付能力的居民, 可以通过市场解决住房问题; 而对于低收入家庭, 政府则要通过住房保障, 来解决其支付能力不足的问题。廉租房制度是我国政府针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助, 是我国住房保障体系的重要组成部分。

目前, 我国廉租房制度通过租赁补贴、实物配租和租金减免三种方式提高保障对象的住房支付能力, 改善最低收入家庭居住条件。租赁补贴是指政府对住房困难且符合条件的申请家庭按规定标准发放租金补贴, 由其到市场上租赁房屋。对于出租人来讲, 向廉租房保障对象出租房屋, 其租金标准按市场租金收取; 对于廉租房保障对象来讲, 也要按市场租金交纳。只不过其交纳的租金由两部分组成, 一部分是由廉租房保障对象个人承担的租金, 另一部分是政府补贴, 即市场租金与保障对象个人承担部分的差额。

实物配租是指政府向住房困难且符合条件的申请家庭出租租金低廉且面积适当的普通住房。实物配租的廉租房租金实行政府定价, 租金标准原则上由房屋维修费和管理费两项构成, 并与城镇最低收入家庭的经济承受能力相适应。具体租金标准由各地根据实际情况自行确定。租金减免是指住房面积达到标准的廉租对象, 按规定执行新增租金免交的办法。

二、借鉴国际经验, 加大廉租房建设

海外廉租房制度有近百年历史, 各国( 地区) 结合自身情况, 大体探索出三种发展模式: 一是由政府提供住房, 重使用价值的英国、新加坡和香港模式; 二是由市场提供住房, 重交换价值的日本、德国、加拿大模式; 三是由市场提供住房, 重使用价值的美国模式。我国基本可归入第一类, 即由政府划拨土地, 由政府建房, 主要用于解决低收入人群住不起房的问题。在我国廉租房建设的起步阶段, 仔细研究外部廉租房政策的经验教训, 总结自身发展现状及存在的问题, 可少走不必要的弯路, 对我国房地产市场健康发展、社会稳定具有重要意义。

(一) 国内外廉租房体系建设模式

英国是由专门的住房协会统筹廉租房房源, 供应廉租屋, 即政府或单位出钱建设适合低收入者居住的公房, 然后用低廉的租金租给经审查合格的低收入者居住; 新加坡80%的个人房产是政府投资开发的组屋。收入最低的20%的人群, 也几乎全部拥有组屋。新加坡政府是按照低于市场的价格出售组屋的, 房屋外形设计都比较讲究, 周围环境也不错。香港从50 年前即开始实施公共房屋计划, 历经巨大政治、经济变迁后, 目前不仅仍持续大规模地提供着公屋, 并且致力于为公屋居民提供满意的居住质量和管理服务。香港公共房屋计划的成功, 与香港政府的长期积极投入、公屋管理部门高效务实的专业运营和管理、有效的财政资金安排是密不可分的。

日本、德国是由政府规划用地, 由发展商开发, 再以较低的房租租给需求者, 与市场租金的价差由政府补贴给开发企业; 加拿大政府要求发展商在兴建项目之时, 划拨出10%～15%的项目用地进行保障性用房租售。美国早期主要由联邦政府出资, 由地方政府建造小户型、低造价的廉租房, 供低收入家庭租用。后期政府直接建房减少, 联邦政府主要针对个人进行直接补贴, 而地方政府则通过资金支持和税收优惠来鼓励企业建造廉租房。明确划分高中低收入者的界限, 并每年一次予以公布。根据分类供应制度的要求, 采取可行的措施, 以保证中低收入者能买得起或租得到相应住房。低收入者租住符合政府规定要求的住房, 只需向房主支付25%的租金, 超过部分由政府支付。

(二) 今后廉租房建设的政策重点

西方国家的福利体系是用很长时间才建立起来的, 未来中国可以作为一种参照。但西方发达国家的社会阶层构成是橄榄球型的, 中产阶级多, 穷人和极富阶层少, 而中国是金字塔

型, 越往下走, 穷人越多。因此, 在国际经验对比中, 要充分认识到我国的实际情况, 特别要认识到我国是发展中国家, 处于城镇化快速发展阶段, 与发达国家的保障水平不可简单对比, 更不可以完全照搬国外的廉租房制度, 否则可能引起诸多社会问题。当前调节收入分配已经成为宏观经济政策面临的最大问题, 廉租房面对的是最低收入人群, 中央财政增加针对低收入人群的间接生活支持, 符合公共财政建设的原则。为此, 国家有关部门应逐步扩大廉租房覆盖面, 在进一步推进廉租房制度建设中可重点考虑做好以下几方面工作:

1.强化各级政府住房保障职能, 落实廉租房制度建设的目标责任管理, 落实以财政预算安排为主多渠道筹措资金的规定, 确保必要的财政预算资金及时到位, 建立稳定规范的资金来源体系。

2.完善廉租房管理, 建立严格的申请、审批和退出制度, 保障政府资源切实落实到最低收入家庭。建立健全住房保障对象档案管理机制, 对廉租房保障对象实施动态管理。

3.合理确定廉租房保障标准,逐步扩大廉租房覆盖面, 满足城镇最低收入家庭基本居住需求。

4.增大政策宣传力度, 增加分配透明度。政府推出廉租房的同时, 需要考虑如何用恰当的方式推广, 让真正需要的人知道如何申请, 并把申请过程透明化。政府资源有限, 未来廉租房肯定会出现排队等候的问题, 如果管理不严, 会成为个别官员牟利的机会, 而那些真正需要帮助的人却会觉得求助无门。

5.酌情吸收企业加入廉租房建设, 拓展资金来源渠道。

三、我国廉租房的管理

廉租房管理是廉租房工作的重要组成部分。加强我国内地城市廉租房的管理, 不仅需要建立富有成效的管理体制, 还需要强化廉租房的租约管理和物业管理以及相关服务。

（一）廉租房管理体制的创新

为了提高廉租房的管理水平, 当前我国内地城市需要确立新的廉租房管理体制。在廉租房工作起始阶段, 由于廉租房补贴或实物配租的范围小, 许多城市通常在政府房管部门下设立廉租房办公室负责此项工作, 民政部门同时参与其中。随着近年来国家对城市廉租房工程建设的日益重视, 享受廉租房补贴或实物配租的城市低收入家庭大幅增多, 廉租房工作量和管理难度大大增加, 原有廉租房管理机构和人员已难以适应新形势的需要, 因此, 迫切需要增加人员编制和更新管理体制。

在这方面, 香港公屋(廉租房)管理体制的成熟做法值得借鉴。目前香港公屋(廉租房) 的管理由香港房屋委员会负责, 其管理体制自上而下分为三大部分: 一是在香港房屋委员会物业事务管理机构的统一领导下, 在全港公共出租屋邨(社区)设立管理组织, 负责物业日常工作。二是公屋的租约事务管理组织, 在全港设立31个分区租约管理办事处,由公职人员提供服务并负责执行房屋政策及租约条文。三是在每一个公共屋邨(廉租房社区) 成立由居民代表、物业经理、公职人员等各方人士参加的管理委员会。此外, 在廉租房管理方面, 目前广州市推行市、区和街道三级联动机构的管理体制, 也颇有成效。

结合香港、广州等地的经验, 在确立新的廉租房管理体制方面, 我国内地城市有较大的创新空间。如成立由市、区领导牵头的廉租房管理领导小组, 由房管局、民政局、统计局及相关部门和办事处作为成员单位; 充实市、区廉租房办公室的力量, 根据廉租房租约管理和物业管理的需要, 内设若干科室; 在廉租房住宅区, 尽快成立廉租房住宅区管理委员会等。

（二）廉租房的租约管理

廉租房是政府掌握的社会公共福利产品, 通过协议的形式并按照有关政策规定租给城市低收入家庭, 当这些低收入家庭收入有了一定提高后, 政府主管部门将终止上述协议并要求退房, 以便安置新的低收入困难家庭入住廉租住房。在这个过程中, 廉租房的租约管理发

挥着重要的作用。廉租房的租约管理主要是执行政府制定的廉租房有关政策规定,定时审查廉租房入住户的资产变化和各项收入, 确保廉租房资源始终处于公平分配、公正使用的状态,同时严格执行廉租房政策和定期审核租赁协议条文的执行情况, 处理廉租房欠租和退房难的问题, 并负责廉租房日常的租约事务。由于现阶段我国许多城市廉租房补贴和实物配租的范围很小, 廉租房租约管理的工作量尚不大。但今后随着廉租房规模的扩大, 廉租房的租约管理将成为整个工作的重头戏, 且工作难度相当大。为此, 各地应抓紧成立廉租房租约管理的专门机构, 并制定具体实施细则。

（三）廉租房的物业管理

廉租房住宅区的物业管理是廉租房管理的重要环节。在这方面, 香港有一整套成熟的经验。目前香港公共屋邨(廉租房社区)均设立物业管理小组,由社区工作人员履行管理职责, 同时引进物业服务代理, 由私人物业管理公司负责小区物业管理。香港公屋(廉租房社区)物业管理常见的问题主要涉及保安、防火、空调机滴水、高空掷物、清洁及环境卫生和维修保养。为了强化物业管理, 2003 年8月,香港各个公共屋邨(廉租房住宅小区)开始普遍推行/公共屋邨管理扣分制0, 将入住居民可能发生的违规事项分为4类27种。如在公众地方晾晒衣物,扣3分; 乱抛垃圾、噪音滋扰、在屋邨公共场所吸烟或携带燃着的香烟等, 均扣5分; 高空掷物影响环境卫生、随地吐痰、拒绝房屋署职员入屋进行维修工程、在室内堆积垃圾引发卫生问题等, 均扣7分等。凡在2年内扣满16分的住户将被终止租约并退出住房。上述规定的主要目的是帮助租房户戒除有损个人及公众卫生的不良习惯, 建立持久健康的居住环境。当前我国内地城市有必要借鉴香港公屋物业管理经验, 加紧研究并出台廉租房物业管理条例及其实施细则。

（四）廉租房住宅区的社区服务

从我国内地城市廉租房住宅区的情况看, 其社区服务面临着新的挑战。由于廉租房住宅区集中居住大批城市低收入困难家庭, 其中孤寡老弱病残者居多, 给社区服务带来新的难题。据施芸2008年6月28日在5浙江在线6上的文章5翠苑18幢住进26户困难家庭, 廉租房凸显管理难题6指出, 杭州市翠苑一区社区18幢, 2007年7月开始成为杭州市廉租房, 入住困难家庭有26户, 其中19户独居户, 无劳保、无收入、无子女的有7 人, 目前已有数位老人身患癌症、白血病、糖尿病或脑梗塞, 均需派人照料并垫付大笔住院费用, 以至于当地社区工作人员疲于奔命, 仍无法应付。类似情况在各地新建廉租房小区均不同程度存在。由此可见, 我国内地廉租房住宅区迫切需要当地政府提供完善的配套服务。如为入住的孤寡老弱者划拨专项的应急费用和出行费用, 并给予个人一定资助; 建立街道社区专门服务队伍, 为孤寡廉租户提供生活、医疗、照料等各项服务。对于那些不宜居住廉租房的孤寡老人, 应由民政部门统一安置到养老院给以照顾。