我国非政府组织的培育问题研究

我国非政府组织的培育

问题研究

摘 要

自20世纪80年代以来，在全球范围内非政府组织开展活动，已成为改善人们生活状况的有效方式，并且在政治领域中发挥着十分重要的作用。我国的非政府组织在性质上是政府支持甚至培养的与政府有着共同的促进中国社会发展目标的社会组织，具有经济服务的功能、社会支持的功能、代表民意的功能以及参与精神文明建设等功能。

然而我国非政府组织起步较晚，政治体系有别与国外一些国家，经济制度尚未完善，因此不可避免的存在一些发展上的问题，如独立性问题、志愿性问题、结构性问题、资金问题等。中国非政府组织发展要靠政府、社会以及其自身的共同努力。因此我们应该吸收、借鉴西方国家的经验，在社会公共事务管理方面下放权力，大力培育非政府组织，使非政府组织成为公共事务管理中真正独立的主体。

关键词：1、非政府组织2、问题与对策3、政府管理

目 录

目 录 .................................................................................................................................... 3

一、绪 言 ............................................................................................................................ 4

（一）研究背景 ......................................................................................................... 4

（二）国内外研究现状 ............................................................................................. 4

（三）主要内容 ......................................................................................................... 5

二、非政府组织概念 .......................................................................................................... 7

（一）非政府组织概念界定 ..................................................................................... 7

（二）非政府组织的基本特征 ................................................................................. 7

（三）非政府组织的分类 ......................................................................................... 9

三、我国非政府组织培育问题 ........................................................................................ 11

（一）我国非政府组织的界定 ............................................................................... 11

（二）我国非政府组织存在的问题 ....................................................................... 11

（三）我国非政府组织培育的必要性与原则 ....................................................... 14

四、我国非政府组织培育的策略 .................................................................................... 18

（一）统一规划我国非政府组织 ........................................................................... 18

（二）健全非政府组织的法律法规 ....................................................................... 18

（三）明确规范非政府组织与政府组织的关系 ................................................... 19

（四）加强非政府组织自身建设 ........................................................................... 19

五、结 论 .......................................................................................................................... 21 致 谢 .................................................................................................. 错误！未定义书签。

参考文献 ............................................................................................................................ 22

一、绪 言

（一）研究背景

自20世纪70年代以来，很多国家逐渐出现了一种以非营利性为目的的志愿团体，也就是大多数研究者声称的非政府组织。这些组织以主动参与、自助互助的方式开展人道服务，促进基层社会经济发展，保护环境，保障公民权利，关注种种关乎人类福抵却长久以来遭到政府忽视的目标。

时至今日，非政府组织已成为全球社会经济与政治生活中新崛起的相当活跃的角色，联合国秘书长安南于1997年9月向联合国大会提交的年度工作报告中，就己将非政府组织的兴盛视为影响未来全球发展的第五大因素。实践已经向人们显示了，非政府组织有助于缓解“政府失灵”、“市场失灵”，以及两者的双重失灵所带来的诸多问题，促进社会经济、政治和文化的协调发展，对社会的和谐与安定的影响日益显著。

对于我国而言，非政府组织这一新的概念也于近年开始在我国社会经济生活中出现。虽然目前我国的非政府组织开始迅速成长，但其发展还处于起步阶段，对非政府组织的理论研究也不是很深入，有关非政府组织的培育方面的著述仍然很少。作为一个正在建立市场经济体制的国家，对我国非政府组织的培育只能根据中国的国情，有选择、有步骤地进行。

（二）国内外研究现状

以前众多学者将社会划分为政府和市场两个部分。但是，20世纪80年代以来随着非政府组织在全球范围内的兴起，一个健康、完整的社会则被看成是由政府、企业和非政府组织构成的“三足鼎立”。无怪乎一些学者惊呼，21世纪将是社会部门的世纪。

对比于以往传统的公共管理，政府扮演着对社会公共事物大包大揽的全能的角色，但实际效果并不理想。然而从20世纪70年代开始，西方一些国家掀起了公共管理社会化、公共服务市场化的声势浩大的行政改革浪潮。在北美和欧洲，学术界对于非政府组织的研究急剧增加。克莱默等人的统计表明，70年代以来非政府组织研究成果甚至比过去50年的总和还要多。非政府组织正在世界范围内成为一个新兴的跨学科研究领域，经过几十年的发展，西方非政府组织研究领域中形成了几种较为权威的理论。

国内学者虽然早在20世纪80年代就开始关注非政府组织,但多是从政治经济学、社

会学的角度切入,关注的是非政府组织的形成、作用及其与国家、市场的关系等基础理论层面的东西，而应用层面的研究几乎没有。近几年，人们才开始意识到公共管理不仅包括政府部门的管理，也包括非政府组织的管理。由此，国内学者开始从管理学、组织学角度对非政府组织进行研究。

与政府机构相比，非政府组织是一种独立的社会组织，其组织形式不同于政府机构自上而下的官僚体系，组织的运作也不是按照行政指令机制，而是扎根于社区的、权力流动双向或多向的、独立运作的组织;与企业组织相比，它又具有非营利性;同时，与政府机构和企业组织的构建又都不同的是，非政府组织的构建具有较强的志愿性，是公民自发形成、志愿参与的，而其作用则是“可以向社会提供众多服务，承担一些政府部不该做或做不好，企业做却未必有效的社会事务”。

美国学者莱斯特·萨拉蒙认为，当前“各国正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。其结果是出现了一种全球性的第三部门，即数量众多的自我管理的致力于追求公共目标的私人组织。”

伴随着全球化的浪潮，中国的非政府组织也开始迅速成长。除了以往的社会团体、民办非企业单位以外，大量的事业单位也正在逐步分化为非政府组织，如非营利医院、非营利学校和非营利的科研机构等等。

（三）主要内容

本论文主要研究框架图如图1-1所示。

图1-1 本文研究框架图

本文针对于国内外的非政府组织理论的研究，运用理论研究法、分析归纳法、对比分析法等研究方法，研究我国转轨时期非政府组织的培育问题并且提出可行的、合理的建议，以避免重走西方国家的弯路，充分发挥非政府组织在社会经济发展中应有的作用，完善我国政治经济体制改革，推动社会主义物质文明、精神文明和政治文明的建设，满足人民群众日益增长的物质文化需要，全面建设和谐社会。

二、非政府组织概念

（一）非政府组织概念界定

讨论“非政府组织”问题，首先必须面对这一词汇的定义及相关的分类问题。联合国新闻部将“非政府组织”理解为：“在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的自愿公民组织。非政府组织面向任务、由兴趣相同人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题，监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与。它们提供分析和专门知识，充当早期预警机制，帮助监督和实行国际协议。”由于社会经济发展水平和文化传统的差异，不同的国家和地区对此的理解并非那么一致。三大部门—即政府组织属于第一部门，企业组织构成第二部门，这两者以外的各种非营利性质的组织包括社会团体、公益机构、学术机构等都被归入第三部门的划分在学术界中基本己无异议，但所谓第三部门这类社会组织的概念和定义一直存在着多元性和歧义性，从国外引进的有关概念名词如第三部门、第三域(the third sector)、非政府组织(Non-governmental Organizations，NGO)、非营利组织(Non-profit Organizations，NPO)，社会中介组织(mediate organizations)，志愿者组织或志愿域(voluntary sector)等等，名目繁多，概念内涵重叠交叉。

（二）非政府组织的基本特征

1.非政府性

非政府性主要表现为非政府组织不属于政府，不受其支配，不承担政府的职能，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导，其内部成员不由政府任免，能够独立地实施自己的计划而不受政府干预。但这并不是说非政府组织不能让政府官员参与活动，也不意味着不能接受政府的支持，而是说要有自己的独立决策权，不为政府所控制。其次表现为非政府组织是竞争的，不像政府那样可以通过操纵政权力量来实现自己的目的，而只能采取各种竞争性的手段来获取必要的社会资源并提供竞争性的公共物品。但是非政府组织要接受来自政府的规制，以此防止非政府组织滥用职权、贪污腐败或反对政府等行为的发生。

2.非营利性

非政府组织成立的目的不是为其拥有者谋求利益，但这并不是说它不能产生利润。

在现代社会，非政府组织从事管理或服务活动是可以收费的，在某些时期内还可能会有盈余，但这种盈余必须为其服务于公众的基本宗旨服务，不能在其所有者或管理者中进行分配，也就是说，这种盈余是手段，不是目的。也就是说非政府组织的剩余收入不能像在企业里以利润形式在投资者之间分红一样发给非政府组织成员来直接改善他们的收入状况，而只能用于组织的各项社会活动和事业壮大中。非政府组织的财产也不能在市场上进行交易，一旦机构破产，则资产不能归个人收回，只能纳入社会公益基金。收费是补足实现组织目标的需要，或说进行组织活动必须的成本，而盈余除补偿成本外，只能用于组织服务于社会。

3.组织性

非政府组织必须具有正式注册的合法身份，具备法人资格才能使非政府组织可以对外以法人的身份订立合同，管理者不会因执行组织的义务而承担财务责任。而且非政府组织必须是具有一定制度化的正式组织，在组织内部，则有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等，必须有常规的组织机构和管理体制，并开展经常性的活动，那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体虽然也有重要的社会功能，但应被排除在外。

4.志愿性

非政府组织的成立基于志愿，成员的参与基于志愿，资源尤其资金的集中，也是基于志愿性的社会捐赠。非政府组织提供公共服务是基于志愿精神而不是行政权力，非政府组织的活动以志愿为基础，在组织的管理和其他的一些活动中都有程度不同的志愿参与。非政府组织的运转需要较多志愿者的参与和志愿工作人员，但这不等于非政府组织以志愿者为主，非政府组织中有相当部分的工作人员是受薪的雇佣者。即使如此，几乎所有的非政府组织都直接或间接地依赖于人们志愿参与。这主要是因为非政府组织中志愿者的报酬较低，可以降低成本，节省组织不充裕的开销;非政府组织的公益活动或互益活动有志愿者加盟，组织行动效果会更出色。

5.自治性

自治性指的是:非政府组织作为独立的自治组织，在人事、财务、决策等方面不依附于任何其他的社会组织，具有独立的决策及其行使能力，能够进行有效的自我管理，是公民实现自组织的社会机制。非政府组织实行自我管理，自己监控自己的活动，有内部的治理程序，不受制于政府，不受制于私营企业。

6.多元性

多元性意味着非政府组织在政府与企业难以涉足或涉足效果不好的领域提供业务，

其活动领域是多元的;在同一个领域有若干个非政府组织，展开良性的竞争，适应不同层次的需要，其本身形态和功能是多元的;充分发挥日益多元的主体的作用，在非政府组织建设中加强多元主体的相互合作:各个非政府组织有其成长道路与模式，它们可以选择的道路与模式是多元的。

7.公益性

非政府组织的目标是公益性的，是为社会提供公共产品；其成员的活动同样也是为公共利益而服务，具有利他的性质。

（三）非政府组织的分类

非政府组织涵盖了政府和营利性的企业之间的广大领域，随着社会的发展，这一领域会越来越大，因此这些组织可谓五花八门，其内部的差别比政府和营利部门内部的差别要大得多。由于对于非政府组织有不同的界定，因此对它的划分也就会有不同的标准。

1.联合国国际标准产业分类体系

该体系将各种组织的主要活动划分为17大类，60个小类，各小类又分为几个项。非政府组织是17大类中的一类，包括3小类，15项，具体内容是：(1)教育：小学教育；成人教育及其他。(2)健康与社会工作：医疗保健;兽医;社会工作。(3)其他社区社会与个人服务工作；环境卫生；商会与专业组织；工会；其他会员组织(包括宗教与政治组织)；娱乐机构；新闻机构；图书馆、博物馆及文化机构;运动与休闲。

该分类体系涵盖的是收入的一半以下来自收费的组织，而将收入的一半以上来自收费或政府支持的组织排除在外，这样，无论是发达国家还是发展中国家，都有很多组织没被包括进来。

2.免税团体分类体系

该体系由美国非政府组织一“独立部门”的分支机构慈善统计中心设计，包括25大类非政府组织，每类又分为很多小项。这25大类是：教育；保健；精神保健；特殊病症保健；医学研究；犯罪与法律；就业；食品与营养；住房与收容；公共安全与灾难防御；休闲与运动；青少年辅导；社会服务；文化艺术；计划保护；与动物有关的组织；国际问题；民权与推促；社区改造；慈善事业；科学研究;社会科学研究；其他公益活动；宗教相关活动；互惠组织。

与前两个分类体系相比，该体系涵盖面非常宽，基本上包含了常见的非政府组织。但它最大的问题在于分类太细，太烦琐。如此具体的分类有点像一览表，另外，此分类是根据美国情况而设计的，无法适用于其他的发达国家，就更不要说发展中国家了。

3.非政府组织国际分类体系

该体系由美国约翰·霍普金斯大学非政府组织比较研究中心主持，由来自13个国家的一批学者设计。该体系根据经济活动的领域，将非政府组织分为12大类，27小类，具体内容是：(1)文化与休闲；文化与艺术；休闲；服务性俱乐部。(2)教育与研究：中小学教育；高等教育；其他教育；研究。(3)卫生：医院与康复；诊所；精神卫生与危机防范；其他保健服务。(4)社会服务：社会服务；紧急情况救助；社会救济。(5)环境：环境保护；动物保护。(6)发展与住房：经济、社会、社区发展；住房；就业与职业培训。

(7)法律、推动与政治：民权与推促组织；治安与法律服务；政治组织。(8)慈善中介与志愿行为鼓动。(9)国际性活动。(10)宗教活动和组织。(11)商会、专业协会、工会。(12)其他。

非政府组织国际分类体系体系涵盖面宽，为很多人所接受，相对来说，比较具有权威性，是目前国际上较流行的非政府组织分类方法。

4.一些比较简略的分类方法

还有一些比较简略的分类方法，如按照活动范围，将其分为基于社区的组织、城市或地方性组织、全国性组织、国际性组织等；按照活动的领域，将其分为政治型、经济型和社会工作型组织;按照非政府组织的规模，将其分为大、中、小型组织等。

另外，卡增斯。威廉斯提出根据活动导向的分类方法，将其分为以下四类:以慈善为导向，即扶贫、减灾等组织;以服务为导向，即提供卫生、教育等服务；以参与为导向，即基于当地公民参与的地方自治组织；以能力建设为导向，即帮助弱势群体的社会、政治、经济能力发展。

三、我国非政府组织培育问题

（一）我国非政府组织的界定

一种意见主张用剩余法定义非政府组织，即把它看成除政府机构和营利机构以外的一切社会组织的总和。认为中国的非政府组织，就是指政府以外的其他公共组织，包括非营利性事业单位、社会团体和群体、各类非营利性社会中介组织和各种民办非企业单位。或认为“我国非政府组织最基本、最主要的组成部分是事业单位、社会团体和民办非企业单位。”这是广义地理解非政府组织的概念。

另一种意见则认为，从中国有关规定来看，中国非政府组织的定义与国际上的非政府组织定义在内涵上是基本一致的，比如非政府性、非营利性。另外的属性，即组织性、自治性和志愿性在有关规定中也都有不同程度地反映。因此中国的非政府组织中，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。实际上，官方一般也是采用后一种界定来区分非政府组织的。

本文认为结合国外的理论和我国的实际情况，广义的中国非政府组织的定义为：不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但不一定要完全满足前面几项要求，还需要对这些组织进行客观而动态的观察。这个广泛的定义对现处于转型期的中国是比较现实的做法。

（二）我国非政府组织存在的问题

1.非志愿性

中国非政府组织在志愿参与方面还存在许多有待改进的地方：1)社会对志愿者缺乏应有的认识与理解，非政府组织缺乏吸纳志愿者的有效渠道。《北京晚报》曾有一篇这样的报道：某高校一名学生为社会志愿服务，却经常遭人误解甚至嘲笑，如其与同学到天安门广场捡拾游人丢弃的垃圾，众多游客认为他们是因做了坏事而被处罚。于是该学生决定加入志愿组织，开始在网络上频频注册想成为组织中的一员。但数月过去仍然领取不到志愿者编号，得不到志愿者标识，更没有机会参加志愿活动。他又想到去志愿者组织机构填写注册登记申请表，可又不知这些组织在哪里。这个案例不仅说明了目前中国非政府组织生存的社会环境的欠缺，而且也表明了非政府组织自身在吸纳志愿者方面存在的问题。非政府组织不能只是依靠专职人员或兼职受薪人，还需要富有使命感而无

悔付出的志愿参与者。2)志愿活动的行政化倾向。中国非政府组织中很多志愿活动不是完全起自民间的，而是通过行政方式自上而下地组织的，而且，所谓的志愿参与者很多也是通过组织动员而参与过来的。很多活动通过组织动员而参与，人性化不足，自由空间变小。由于认识和理解的偏差，很多志愿者积极报名，一两次活动就放弃，不利于工作的衔接。以共青团的志愿活动为例，许多活动比较提倡个人在上一级团组织的指导下组织志愿者活动，一位北京市团市委的工作人员在采访中说过，“学校、社区、企事业单位和个人若想在公益事业中尽一份力，可到单位的团组织申请、登记在团组织的统一下活动。”。这就带有很强的行政管理的色彩。3)志愿力量开发不充分。动员志愿者持续参与非政府组织中来，是非政府组织提高组织效率的有效形式。虽然有很多人踊跃报名乐于当志愿者，但一些人通常是在一两次活动之后就放弃了。志愿者的高流动性和惰性给组织志愿活动增加了难度，也不利于工作的衔接。此外，一些非政府组织对志愿者的参与持一种可有可无的态度，这也不利于志愿力量的有效开发。对此，非政府组织应该尽可能留住优秀志愿者，不能只让志愿者处理简单的事务，要让志愿者在工作中展现自己的专长，产生自我实现感和工作动力。

2.独立性差

在中国，由于长期实行计划经济体制，政府的庞大和强大使得整个社会，包括经济领域和社会领域的一切，都在政府直接管理下。由这种体制所产生的中国非政府组织，就必然带有浓厚的官方色彩，独立性也难谈得上。表现为：1)党政机关领导干部兼任非政府组织领导职务。由党政机关领导兼任非政府组织领导职务是中国的一大特色。有资料表明，浙江省441个省级非政府组织中，由党政领导人兼任负责人的有301个，占总数的7俄。江苏省泅洪县47个非政府组织中，有40个由党政领导兼任负责人。有的党政领导甚至身兼数职，社会活动应接不暇。2)非政府组织成为安置闲散人员的分流渠道，许多主管单位并不尊重非政府组织的自主性和民间性，而是将其看作自己的“下属单位”。在机构精简的环境下，许多主管部门把非政府组织作为安置闲散人员的一种分流渠道，当作领导干部下岗后发挥余热的地方。3)非政府组织活动空间的大小取决于主管部门的开明程度。主管部门的爱好和利益要求决定了非政府组织的自主性，主管部门的积极性决定了非政府组织工作的有效性，主管部门的所作所为决定了非政府组织的工作业绩。

3.结构不合理，发展不平衡

相对于我国国民经济发展和市场经济体制改革的进程，非政府组织无论在规模上还是在结构上，都还远不能满足需要。目前，我国全国共登记社会团体13.3万个，民办非

企业单位(民办事业单位)11.1万个，基金会上千个，与全国的需要看，数量明显不足，有些急需的非政府组织尚未建立起来。有的社会团体如行业协会布局不科学、结构不合理，存在有的行业援盖面过大、分类不科学、行业特点不明确、不符合产业升级要求，有的重复设置或在新兴行业中行业组织弱小等问题。在年龄结构上，不同组织的情况不尽相同，但总体上老年人居多，青壮年和少年较少；在知识结构上，具有专业技术水准的从业人员少，业余人员较多；在资源结构上，资源使用类的非政府组织多，如各种服务机构，资源筹集类的较少，如基金会、公共筹款组织等；在地域分布上，沿海一带的非政府组织多，内陆省份的少；发达地区的非政府组织多，欠发达地区的少；城市中的非政府组织多，农村的少；国内活动的非政府组织多，国际上有影响、有权威的少；在行业分布上，热门行业中的非政府组织多，普通行业或急需发展的行业中较少；在权力性质上，“官办”、“半官半民”的非政府组织多，纯“民办”的少；在活动领域上，准政治性的非政府组织偏多，社会性、文化性、经济性的偏少；从组织运作上，政府推动的较多，居民自发的不足。

4.违背非政府组织的准则

少数的非政府组织打着非营利的旗号，从事营利性的活动。这些组织严重违背了非利的准则，私分财产，为某些个人牟取利益，甚至侵吞善款。还有一些非政府组织违法乱纪，比如，非法集资、扰乱正常的金融秩序，进行愚昧迷信活动，甚至进行反政府、反人类、反科学的活动，影响到社会的稳定。

以上问题的直接后果是，一方面，中国经济体制、政治体制改革，需要有非政府组织来承担以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的某些职能，满足社会的需求，而中国的非政府组织还非常弱小，能力极为不足，还难以承接政府转移的职能，从而影响到改革开放的顺利进行;另一方面，尽管政府提出了培育和发展非政府组织的战略方针，然而，由于一些非政府组织违背非营利准则、违法乱纪，又使得政府迟迟不敢放松对非政府组织的管制，而且不得不多次对非政府组织进行清理整顿，从而导致一管就死、一放就乱的恶性循环。

5.法律规范滞后

尽管改革开放以来我国有关非政府组织的法律制度从无到有地建设起来，基本上形成了一套体系，为非政府组织的发展提供了必要的支撑，但是法律规范的滞后问题仍然严重制约着非政府组织的发展。目前，结社法、社会团体登记法、民办事业单位管理法、基金会法、行业协会法、商会法等基本法还没有制定;己有的规定多是侧重登记管理的规范，涉及大量的公民、法人和其他组织的权利义务，但许多采用党政机关政策性文件的

形式，层次性和透明度较低，有的规定不尽科学、合理，有的对相对人权利保障不够，有的规定与上位法不一致。随着形势的发展，1998年制定的《社会团体登记各类条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》需修订，有关的规章和其他规范性文件也待清理和完善。

6.非政府组织的国际交流极少

与国外非政府组织的联系也是衡量中国非政府组织公共关系的一个主要指标。从调查中看，有高达70. 7%的非政府组织没有与任何国外非政府组织联系；有8.4%的非政府组织只与1~2个国外非政府组织有联系；有2.5%的非政府组织与3~5个国外非政府组织有联系；有1.8%的非政府组织与6~9个国外的非政府组织有联系；有2.7%的非政府组织与10个以上的国外非政府组织有联系;另有13.9%的非政府组织无回答。

这表明，中国非政府组织的国际联系很少，这与中国非政府组织缺乏这方面的信息、外语能力较差等因素有关。但是随着全球化的到来，加强国际联系对中国非政府组织来说将是一个新的挑战。一方面，中国非政府组织可以通过国际交往学习国外非政府组织先进的管理经验，尽快与国际接轨，特别是一些行业协会与国际接轨已迫在眉睫;另一方面也可以更好地从国际上筹资。事实上，中国非政府组织从国际上筹集的资金比印度等其他发展中国家要少得多。

7.非政府组织存在“志愿失灵”的问题

这主要表现在非政府活动所需的开支与非政府组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口，萨拉蒙称之为“慈善不足”。“志愿失灵”还表现在其他方面：一是慈善活动的狭隘性，即人们志愿活动的对象往往是特定的社会群体，组织的能力也有强有弱，难以达到较高程度的平等:二是慈善组织的家长作风，掌握组织经济命脉的人有很大的发言权，富人偏好的服务往往优先得到考虑:三是慈替组织的业余性，许多非政府组织的活动主要是由好心的业余工作者来承担的。他们中的多数人从未经过任何正式专业的工作培训，缺乏专业知识和必要的培训，从而影响了其活动效率。

随着社会学、医学和心理学等方面的进展。人们逐渐认识到非营利事物也需要具备专业知识的专业人士来处理。但是，由于许多非政府组织强调志愿者服务，且往往不能提供有竞争性的工资，使得它们很难吸引专业人士加盟，这无疑影响了其活动的效率。

（三）我国非政府组织培育的必要性与原则

1、我国非政府组织培育的必要性

我国的非政府组织在国民经济发展中起到了十分巨大的作用，特别是在突发事件、

抗洪救灾、资助贫困地区、残疾人事业、科学普及方面等方面有不同于西方国家的做法和经验。如在1998年夏天长江特大抗洪斗争和1999年台湾9.16大地震中，非政府组织所呈现的充沛活力与功能，在短时间内所募集到的资金与人力，几乎与政府所投入的资金不相上下。其中有些非政府组织的活动是世人皆知或千古不朽的，如希望工程、中华世纪坛工程等。

目前我国的非政府组织在如下方面发挥着正向功能：

1）制约政府权利与承载政府职能的要求：任何公共权力都需要制约，不受制约的权力是危险的权力，绝对的权力导致绝对的腐败。政府内部的分权制约是必要的，但制约权力最强大的力量不是来自体制内部而是来自体制外部的社会。然而，单个的人是没有力量与政府抗衡的，原子化的个人只有结成有机的整体即社会组织，才有可能抵制来自政府的强权，才能达到制约政府的目的。同时随着政府职能的进一步转变，审批制度的进一步改革，非政府组织在公益事业方面扮演重要的角色；另一方面，非政府组织是一种社会中介组织，一些社会事物由它们处理往往能够显著降低成本，比如进行区域调查，通过组织化渠道了解，不但效果好而且成本低。

2）成为重要的经济和社会力的需要：首先，从就业方面来看，在美国、英国、法国、德国、意大利、瑞典、匈牙利和日本8个国家中，非政府组织1990年雇佣的人数相当于1190万领薪的全日制工人。这意味着每20个工作中就有一个是在非政府组织中，在快速增长的服务部门中，这个比例更高，达到了每8个中就有一个。另外，这些国家的非政府组织雇佣的志愿人员相当于480万个全日制雇员。将这些人数加到总人口中，将使非营利性就业量再提高40%。所以，美国著名学者彼得·德鲁克说：“非政府组织已经成为美国最大的雇主。”不仅如此，与其他经济部门相比较，非政府组织还为就业增长提供了更大的潜在资源。

3）满足杜会多元化的需要：现代社会是多元社会，人们的兴趣、价值观、经济利益等都呈现出高度多样化，社会也分化出众多的阶层，以及各种各样的利益集团，因此人们就会有种种不同的需求。政府要面向全体社会成员，其行为须具有普遍性，其服务应趋向于各地一致。这种社会需求和利益格局的多元化趋势，使政府很难作出及时恰当的反应，不能满足数目巨大、种类繁多、彼此冲突的局部需要。非政府组织的产生发展本身就是社会需求和利益格局多元化的结果，它支持和体现了社会的“自由”和“多元化”价值，它所追求的也正是特定群体利益要求的满足。因此，政府在满足社会多元需求方面的不足，恰恰是非政府组织的优势所在。

4）为志愿者提供服务杜会的舞台的需要：志愿者是指自愿的、不计报酬地参与推

动社会进步、促进人类自身全面发展的社会公益事业的人。志愿者队伍的建设是和谐社会建设的重要组成部分，是贯彻科学发展观的重要力量，也是促进社会良性运行与协调发展的重要机制和条件。志愿者用自己的行动，保障社会弱势群体的基本生活，维护社会弱者的基本权益，尊重他们的人格尊严，推动社会保障体系的建立和完善;致力于消除贫困和落后，消除公害和环境污染，普及科学文化知识，促进经济社会协调发展和全面进步；致力于建立互助友爱的人际关系和良好的社会公德，推动社会主义精神文明建设，立足社会，关注党政关系。志愿者组织是非政府组织的重要组成部分，它是社会建设的重要领域。志愿者组织正在社会治理过程中发挥越来越大的作用。

2、我国非政府组织培育的原则

虽然我国与西方的历史传统、制度建设、文化背景都有很大的不同，但可以借鉴西方的成功经验为我所用。在总结西方成功经验的基础上，培育我国非政府组织应注意以下几个原则：

1）多元化、多菜道的原则：非政府组织投资和举办主体的多元化、多渠道，是解决我国非政府组织发展与国家财力有限这一矛盾的基本途径。改变过去政府包办的模式，发挥市场配置资源的基础性作用，这既可以从多渠道吸收非政府组织发展资金，又可以使非政府组织的责权利相统一，增强非政府组织自我发展的积极性。除国家法律明确规定外，一般都应鼓励社会力量兴办，也应允许多种形式的联办，可以适当实行非政府组织股份制和股份合作制。政府要通过制定规划，加强信息引导和监督管理，在金融信货、收费价格、税收和财政性资金投入等方面，支持鼓励和积极推进社会事业的产业化发展。世界大多数国家的经验表明，服务性和竞争性的事物由政府承办大多是低效的。因此，政府应从直接兴办和管理非政府组织的具体事物中解脱出来，将这些职能交给社会承担。

2）现代化、科学化原则：现代化、科学化原则主要表现在以下三个方面:一是合理布局。对非政府组织应重新进行合理的布局，撤并压缩那些因条块分割而人为重复设置、规模过小或效益较差，明显不适应经济和社会发展需要的非政府组织；二是科学管理。即强化非政府组织内部管理，建立科学的非政府组织管理制度，使非政府组织在符合国家法律法规前提下，享有内部管理自主权。引入竞争和激励机制，建立巩固与流动岗位相结合，专职与兼职相结合的人事制度。实行干部聘任制、工人合同制、职称评聘制、工资浮动制、岗位责任制。有条件的非政府组织可试行理事会领导、由专业人员代表组成的监事会监督、院所长负责的新型管理制度;三是机构人员精千化。公立非政府组织要本着精千、高效的原则，挑战结构，归并业务相近部门，精简行政和后勤部门，减少财

政补贴的人数，减轻国家财政负担，合理确定非政府组织的人员编制标准，加强对非政府组织机构编制的日常监督和管理，防止比例失调和人员膨胀。

3）社会化、市场化原则：这是指非政府组织走向社会，进入市场，实行政事分开，成为独立的市场主体。主要是要打破部门所有制，调整政府与社会的关系，减少非政府组织对国家的依赖程度，积极引入竟争机制，把非政府组织推向市场。非政府组织的主管部门应转变职能，强化间接管理和协调、服务职能，变过去对人财物甚至业务的直接管理为“政策引导，经济监督，管好领导班子(只管法人代表)，监管国有资产”。同时要使非政府组织在职能、机构、名称和级别上与机关分开，将机关承担的一些技术性、服务性的职能剥离出来，交给非政府组织承担;非政府组织承担的属于国家行政管理的职能，要交给行政机关，少数“依法成立的管理公共事物的事业组织”可按照有关的规定，由行政机关委托其行使具体的行政行为。调整政事合一的单位，避免制定和执行政策一体化的弊端。非政府组织的机构和名称，应体现其技术性、服务性的特点。非政府组织不应再套用行政级别，而是应根据其性质、规模、地位和效益等综合指标，确定等级规格。

4）法制化原则：法制化是指确立非政府组织的法人地位，加强针对非政府组织的立法。1998年国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》和《事业单位登记管理暂行条例》，对建立全国的非政府组织管理制度，规范非政府组织管理工作，明确非政府组织市场经济主体地位和法人地位，起了非常重要的推动作用。对社会组织进行登记是通行于世界各国的宏观管理手段，建立非政府组织登记管理制度是我国确定非政府组织的法律关系及其在社会活动中权利和义务，促使其在社会化过程中规范自身行为、保护自身合法利益、强化监督管理的要求，也是推进非政府组织机构改革和机构编制管理规范化、法制化的需要。今后还应制定《非政府组织法》，以全面规范社会主义市场经济体制下非政府组织的性质、法律地位、管理体制、运行机制等，将各类非政府组织及其相关事业的发展纳入法制化的轨道。

四、我国非政府组织培育的策略

在转型时期，政府应通过各种途径和方式实现对非政府组织的培育和支持，促进我国非政府组织的健康发展。

（一）统一规划我国非政府组织

我国的非政府组织的形成和发展是伴随着社会经济发展和社会进步，所以应依据社会经济发展和社会进步，从实际出发，对非政府组织进行科学划分，制定全面的发展目标。一方面要改造和优化现有的非政府组织，优化结构，调整布局，对行业覆盖面过大和行业特点不明确的非政府组织，要梳理和细化，对日趋萎缩的社团要进行归并和重组，对重复设置的要重新调整，逐步使非政府组织在数量、种类、层次、布局等方面适应形势发展的需要。另一方面，要实行改造和新建相结合的方针，优先、重点发展一批与市场经济发展和社会进步相适应的非政府组织，鼓励和支持优势行业、重点领域的非政府组织，逐步建立起分类科学、规模适度、布局合理和运作规范的非政府组织结构体系，基本形成符合经济发展和社会进步要求、与国际通行规则相衔接的非政府组织生成、发展和运作机制。

（二）健全非政府组织的法律法规

随着社会的进步与发展，逐渐出现各种非政府组织机构，并且发挥着不可取代的作用，影响着社会各个领域甚至政治领域。因此，就不得不对非政府组织进行合理的规范，建立相应的法律法规。但由于经济、文化、制度等的不同，非政府组织在不同国家的法律地位也是不一样。例如在美国，申请建立非政府组织是一件非常容易的事，一般而言，90%以上的申请会得到批准。有人开玩笑说，申办非政府组织像申请驾驶执照一样容易。在我国，虽然没有针对非政府组织的统一法律，但对各种具体的组织则有种种法律限定。如1998年颁布的《社会团体登记管理条例》对社会团体的种类、宗旨、成立条件、程序等做了限定；还有一些特别法律规定了某些特殊社会团体的设立、职能、组织等问题，另外还有针对其他非政府组织的法规，如《事业单位登记管理暂行条例》等。健全非政府组织的法律法规将更有利于非政府组织的发展。

非政府组织虽然肩负为社会提供公益服务的使命，但其并不是圣洁的天使，在现实的运行过程中，仍有可能与其他社会组织之间产生矛盾和冲突，也可能背离其宗旨，甚

至违法乱纪，因此，非政府组织自身要加大监督力度，进行自我约束，改革董事会，赋予其新的具体监督职责，以确保决策的实施，同时能及时获得有关在实施中出现的缺点，并适时加以改善，确保项目的正常运行，使其所筹资金不会被浪费，从而提高组织的信誉度。当然，这也包括志愿工作者对管理层的监督，以保证组织不会背离其宗旨。另外，还要加强社会监督，主要包括国家、地方政府以及社会各阶层对非政府组织全方位的监督。

（三）明确规范非政府组织与政府组织的关系

现今，我国非政府组织与政府组织之间的关系比较模糊，这种关系已经成为影响非政府组织发挥其职能的重要因素。因此首先要理清与明确规范非政府组织与政府组织各自的职能，尽快促使非政府组织由官办向民办转化，推动非政府组织的发展才能使非政府组织发挥其作用。除了少数官办的社会团体外，大多数非政府组织都不应该由政府组建或变相改建，也不提倡挂靠政府部门;对由原来政府部门转换而来的非政府组织，应该逐步实行与政府组织脱钩和分离，加速政府职能与非政府组织职能的归位，使非政府组织独立于政府。另外，要重新确认非政府组织，对仍承担一部分政府职能的董事会团体，能够实现职能分离的坚决分离，难以分开的应逐步向政府组织归位。

政府组织与非政府组织两者相互联系又相互区别。首先，政府组织对非政府组织有其主要监管职能，一方面是指定相关的非政府组织的法律法规并监督执行，另一方面对非政府组织及其人员资格进行审查等等。一般情况下，政府不得干预非政府组织在法律范围内的事物，政府应主要从大包大揽唱主角转到为非政府组织的合理和独立运作创造良好的社会环境上来。同时，非政府应发挥其作用，要以服务社会为目的，并且依照章程和规定，健全其运行机制。

（四）加强非政府组织自身建设

非政府组织应加大自身的发展并且加强自身建设。随着社会的发展，非政府组织应与时俱进，尽快完成自身专业化、职业化、规范化的素养，并且在实际中发挥其应用的作用。国外经验表明，非政府组织有利于建立行业自律机制，通过行业内的认可和自我规制，提高透明度和社会公信力，奖优惩劣，促进非政府组织的良性发展，并且非政府组织的自治能有效地降低交易成本，减轻政府管理压力。只要非政府组织积极服务，有所作为，充分发挥作用，其在中国的发展将会出现一个崭新的局面。

另外，我国非政府组织应加大与国外非政府组织机构的联系并且学习国外的经验，如参加国外非政府组织举办的各种形式的研讨会等等。与其他各国非政府组织和睦相

处，密切合作，共同协商解决世界公共事物，争取尽快融入国际非政府组织的大家庭。同时我国非政府组织应争取国外非政府组织在资金、技术等方面的支持，发挥其在国际非政府组织的影响，起到积极的作用。

五、结 论

建设和谐社会需要社会各个方面的协调发展，非政府组织作为其中的一员在这一进程中起着相当重要的作用，因此加快非政府组织的发展是中国社会发展的必要步骤。非政府组织的兴起无论是对其成员，还是对整个社会，都产生了积极的影响。目前，我国己进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，党和国家领导人对非政府组织的发展十分重视。例如，江泽民同志就曾对学术社团等非政府组织的发展作过《充分发挥社团的作用，为两个文明建设服务》的重要讲话，明确而深刻地阐明了学术社团在改革开放与现代化建设新时期的地位和作用，并希望这类非政府组织进一步发挥更大的作用。

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