对规范税收执法行为之浅见

对规范税收执法行为之浅见

近年来，随着深化税制改革和强化税收征管的不断发展，税收在市场经济中的地位也愈显重要。目前，税务部门已基本建立一个以法律、法规为主体，规章和其他规范性文件相配套，实体与程序并重的税法体系，并且不断趋于完善，以适应市场经济发展的需求。因此规范税收执法也势在必行。而各部行政法律的陆续颁布实施，使各相关行政执法机关的执法行为得到进一步的约束规范。在执法过程中遵循有法必依、执法必严、违法必究的原则。在当今税收征管信息化建设日益推进的新形势下，为了使税收工作更好的适应社会主义市场经济发展，必须推进依法治税。只有坚持依法治税、从严治队，才能更好的发挥税收筹集国家收入和实施宏观调控的职能作用。然而，在肯定现在税收形势一派大好的情况下，我们还要认识到，在税收执法方面存在一些问题，有些问题还十分严重，大大影响了税收执法秩序，不能确保国家税款及时足额入库，还不可避免的形成税收执法风险。对此，结合工作实际，谈谈粗浅的认识。

一、 税收执法中存在的问题

在税收执法方面，既有执法随意的问题又有执法难的问 题。一是一些税务机关和税务干部有越权执法、滥用权力和管理松散的情况，该管的不管、该征的不征、该查的不查、

该罚的不罚，特别是存在不严格履行执法程序的现象。有的执法人员不学法、不懂法，法制观念淡薄，明明自己违法了还浑然不知；有的断章取义，没有真正领会法的精神实质，执法发生偏差。二是税收执法的外部环境仍然不容乐观，协税护税网络和机制尚不健全，税务案件不能得到及时处理，要求有关部门和机构协助执行的案件无法执行，少数基层的地方政府受利益驱动，干预税收执法的现象仍然时有发生，公民的自觉纳税意识仍然不强。三是既有执法监督不力的问题又有多头重复检查的问题。当前，疏于管理、淡化责任仍是税收执法中存在的突出问题，执法监督制约机制尚不健全，没有真正起到防微杜渐，以儆效尤的作用；但同时，对纳税人的多头、重复检查也普遍存在，纳税人意见很大，税务系统内部多个部门经常对下级机关分别进行执法检查、征管质量检查及其他各种专项检查，基层税务机关苦不堪言，往往有些工作也只能是敷衍应付，所以，导致各种检查年年搞，但违规、违法问题屡查屡犯、屡禁不止。据有关资料统计，近年来，在全国各级人民法院审结的税务行政诉讼案件中败诉率逐年有上升趋势。尤其是从近年查处的大案要案来看，偷、骗税的数额越来越大，特别是很多案件都有税务机关和税务人员参与其中，在少数地方还有内外勾结、监守自盗等执法腐败现象。这些问题的存在，严重影响了税收职能作用的正常发挥，干扰和破坏了正常的税收秩序。

二、 税收执法问题的成因

一是整个社会的法制意识和法制观念仍在形成之中，在 税务队伍内部，也有不少税务干部仍然对法制存在着很多模糊认识，没有真正理解法治的内涵就是重在治“官”、重在治“权”。

二是政府与市场的关系还没有完全理顺，现行的财税管理体制还需要进一步完善，在一定程度上制约了依法治税的进程。

三是税收法制工作的基础比较薄弱，日常的管理较为松散，法制机构不够健全，缺乏专业的法律人员，法制工作无法真正落到实处。

四是由于税收执法机构尚不够健全，对税收执法的监督制约不力，特别是缺乏有效的责任和追究制度，各执法环节分工不明、责任不清、衔接不畅，虽然各单位和部门都建立了税收行政管理和税收执法责任制度，但是实际执行的结果不理想，甚至可以说只是写在纸上、流于形式，追究乏力。

五是目前对税收工作的考核机制也不能完全适应现在的依法治税的要求，体现在考核的制度和办法不够科学，制定的考核标准不尽合理，使考核工作不能体现出依法治税的要求，不能真正为规范税收执法起到应有的促进作用。

三、 对规范税收执法的浅识

针对上述税收执法中存在的问题，笔者认为在当前依法

治税的形势下，为了进一步规范税收执法行为，应当是内外并举，重在治内，以内促外。从目前的税收执法现状看，税收执法的随意性是最需要解决的主要问题。强化规范执法，必须要建立一整套制度，形成自动运行的有效机制，将法制的要求贯穿到税收执法工作的每一个环节，使每一个税收执法人员不敢违法、不能违法，不愿违法，使规范执法成为全体税务干部的自觉行动。重点应建立和完善以下几个方面的机制：

（一）建立科学、高效的税收征管机制

征收管理活动在很大程度上就是执法行为，促进税收 执法的规范、高效，就是推动征收管理活动的法制化、科学化和规范化。当前，要以贯彻新征管法为契机，坚持“科技加管理”的指导方针，建立以信息化加专业化为主要特征的现代征管模式和机制。具体是：

1、 实行集约化管理，上收税收执法权。积极推行多 种申报和纳税方式，大幅度提高集中征收的程度，减少执法主体。通过数据信息的“全集中”，提高征收入库操作的规范度，避免混库、擅自减免缓税、预征税款等随意行为。

2、 实行专业化管理，分解税收执法权。要按照税收 专业化管理要求和专业职能不交叉的原则，科学设臵机构和人员，合理配臵征管资源，使征、管、查职能分离，形成相互制约、相互监督、相互促进的制衡关系，以提高征管效率。

3、 加快信息化建设，制约税收执法权。信息化建设 是规范执法的切入点和重要手段，是解决执法随意性的重要保证。通过加强计算机网络建设和应用，将税收征、管、查业务按照信息采集、审核、加工、应用的内在要求，将征管信息流与业务流进行有机整合，通过信息预警、监控、协调等系统建立，实现信息共享，提升信息处理效率和质量，实行信息化对税收执法的自动监控和自动考核，尽快实现从“人管人”到依靠“制度管人”、借助“机器管人”的根本转变，从手段上促进规范税收执法。

4、 优化纳税服务，规范税收执法权。税务机关既要 规范执法，又要优化服务，规范执法本身就是对纳税人最好的服务。税务机关要将管理与服务并重，在执法中服务，在服务中执法，建立“服务型税务”，推行限时服务、首问责任、政务公开以及文明征税等各项规范服务体系。当前，在征、管、查专业化分工之后，要简化办税程序，实行“一窗式管理”、“一站式服务”，将执法主体、程序、依据等向社会和纳税人公开，以防止暗箱操作，有效监督税收执法权，保护纳税人的合法权益。

（二）建立以执法责任制为核心的考核管理机制

建立和加快推行税收执法责任制和评议考核制是当前 依法治税的形势下进一步规范税收执法行为的首要工作。具体为：

1、要分解岗位责任。定岗定责是建立执法责任制的基础。依照法定权限，结合征、管、查业务流程，完善岗位责任制，进一步明确岗位责任，构建完整的岗责体系。

2、明确工作规程。设计好工作流程是建立税收执法责 任制的重点。要按照法治的要求，优化工作流程、规范工作标准、量化工作要求，以保证执法机制高效运行。

3、开展评议考核。评议考核是实施执法责任制的关键。要定期组织以执法质量为主要内容的各执法岗位相互之间、上下之间的内部考核。适时组织纳税人和社会各界对执法人员的执法情况进行外部评议，客观、公正地评价每一位干部的工作实绩。

4、严格过错追究。追究是实施执法责任制的保障，没有

追究就没有执法责任的落实。实行税收执法责任制，规范税收执法，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。

（三）建立健全严密的内部执法监督机制

近年来，对税收执法权的外部监督日趋严格，相应的加 大对内部执法监督力度更为重要。目前在充分发挥各专业机构职能自身具有的制约作用外，要理顺监督职能，建立统一对税收执法行为各环节进行的事前、事中和事后的日常监督机制。一是加强对税收执法行为的事前监督，从而强化源头

控制，确保执法依据的合法。二是加强对重点环节执法行为的事中监督，要把一些权力比较集中的执法环节进行适当的权力分解，重在强化过程控制，防止权力的滥用和执法随意性。三是加强对执法行为全过程的事后监督，要突出事后监督的日常化，随时发现问题，随时整改，注重责任的落实。要将原来侧重对结果的监督变为对过程与结果并重的监督，做到关口前移；要将原来被动型的监督变为主动型的监督，提高监督的效率；要将原来对个别环节的监督变为层级与机构监督并重，形成监督体系；要将内部执法监督与落实执法责任制结合起来，保障监督有力，在各个执法环节，充分发挥监督机制内在的自我纠错、自我完善的作用，以切实促进税收执法行为的规范化。

总之，建立并健全上述几个机制，一是有利于解决对外严格履行法定程序的问题，确保法的实体规定得到有效执行，保护纳税人的合法权益，促进规范执法。二是有利于规范内部管理的问题，保证各部门之间环环相扣，环环制约，使各环节密切配合，整个执法活动高效运行。三是有利于强化内部执法监督的问题，有效解决责任不落实、执法不到位的问题，防止违法行为屡查屡犯、屡禁不止，从而更好的保护我们的干部队伍。