西蒙行政格言中文版

行政管理格言

赫伯特•A•西蒙

事实上，那些经常被大量引用的格言几乎总是以相互矛盾的对偶方式出现的，例如：“三思而后行！”与“犹豫不决则将一事无成”。

格言虽然便利，但又存在严重缺陷，这将依赖于人们对那些有争议的格言进行合理的使用。如果事情是使已经发生的行为理性化，或者是使已经决定的行动正义化，那么格言是再理想不过的了。鉴于人们不难找到支持他们论点的、或正好用于反驳他人的格言，那么就此而言，格言非常有助于人们进行劝说、政治辩论和其它形式的言辞。

但是，当人们寻求使用格言作为科学理论基础时，情况大都不会令人满意。这并非是格言表现的命题不够充分，而是因为格言证实的东西太多。科学的理论应该告诉人们什么是正确的，什么是错误的。如果牛顿仅向世界宣布物质的粒子间既相互吸引又相互排斥，那么他就没有给科学知识增加更多的信息。牛顿的贡献在于，他指出引力是被施加的，并提出了对操作实施的精确定律。

不幸的是大多数构成行政管理理论的命题，具有格言的这种缺陷。对几乎每个原则来讲，都能找到一个同样似是而非，并且可接受的矛盾原则。尽管一对原则中的两个原则会导致完全相反的组织建议，然而在理论上不能表明哪一个原则是适宜使用的。

本文的目的就在于，把那些对行政管理理论的彻底批评具体化，并提供一些关于如何能解决现有的两难困境的建议，或许我个人的建议并不那么具体。

某些已被接受的行政管理原则

在行政管理研究文献中出现的较一般的原则有：

1．在群体中，任务的专业化分工能够增进行政管理效率；

2．把群体成员安排在明确的权威等级中，可提高行政管理效率；

3．在权威等级中的任何一点上．把控制幅度限制到最小数目，可增进行政管理效率；

4．为了控制的不同目的，依据（a ）目的；（b ）过程；（c ）对象；（d ）地点，来对员工分组，也可增进行政管理效率（这一点原则实际上是从第一点原则提炼出来的，但值得分开讨论）。

既然这些原则看来较简明，那么似乎用它门解决具体的行政管理组织问题是确定无疑的，而且它们的准确性易于得到实证的检验。然而，实际情况并非如此。为了阐明其中的缘故，我将依次分别对上面列举的四项原则进行分析讨论。

专业化分工

一般认为，行政管理效率是随专业化分工的深入而逐步提高的。但这是不是意味着专业化分工的任何改变会导致行政效率的变化呢？如果是这样的话，那么在下面的两种抉择中，哪一种是该原则在实际中的正确运用呢？

1．一项护理计划是这样得到实施的。护士门被分配到各个社区，在其所在的社区内做所有的护理工作，包括对学校的健康检查，探访在家或在校的儿童，以及护理肺结核病人。

2．一项职能性的护理计划是这样实施的。护士们被分配从事不同的工作，这些工作是学校的健康检查，探访在家或在校的儿童，以及护理肺结核病人。目前这种依社区来配置一般化护理的方法阻碍了在三种极不同工作领域中专门化技能的发展。

以上这两种行政管理安排，都满足专业化分工所需的条件：第一是按地点进行专业化分工的；第二是按职能进行专业化分工的。对这两种策略的选择，专业化分工原则没有提供任何帮助。

看起来专业化分工原则的简明性是靠不住的，这种简明性隐含着根本的含糊性。由于“专业化分工”不是有效率的行政管理条件，而是所有群体行动的必然特点。不论该群体行动有效或无效，专业化分工仅仅意味着不同的人做不同的事。既然两个人在同一时间和地点做同样的事情，从客观实际讲是不可能的，那么两个人总是在做不同的事情。

所以，行政管理的真正问题不是去进行“专业化分工”，而是按能导致效率的特定方式和方法去搞专门化。但是，在重申这一行管理“原则”时，明显地公开了它的根本含糊性：“行政管理效率会通过团体为追求更高效率而进行的职责专业化而得到提高。”

对两种相悖基础的专业化的选择问题更深入的讨论，将在论述另外两个原则之后进行。

统一命令

行政效率的提高是指通过把组织成员安置于明确的权威等级中，以便保障“统一命令”的实施，从而得到提高。

对该“原则”的分析要求完全理解“权威”这一术语。如果下属成员使得他的行为受别人决策的指导，而这一决策与他自己对该决策的价值判断并无关系，则他接受了权威。

从某种意义上讲，统一命令原则，像专业化分工原则一样不能违背。因为对一个人讲，服从两个相矛盾的命令实际上是不可能的。假定地，如果统一命令是一条行政管理原则，它必须断言这种实际不可能性之外的一些东西。或许这样断言：安排一名组织成员于某个职位，而在该职位上他接受来自两个或更多上级的指令，这种作法是不合意的。这很明显地符合古利克（Gulick ）对这一原则的看法，他说：“在组织和协调过程中，这一原则的重要性不容忽视。在建立协调的组织结构中，经常诱使会为某个有许多工作头绪的员工配置一个以上的老板。即使像泰勒这样的管理哲学家也犯这种错误，即确定不同的领班解决机器原材料问题、机器速度问题，等等；每个领班都有权力直接给某个员工下达指令。牵强于统一命令原则可能是荒谬的，然而这些做法比起违背这一原则而产生的不负责性、无效率和混淆来，则是微不足道的”。 这样解释的统一命令原则，肯定不能遭致反驳，由于不明晰或含糊。上面给出的权威定义，应该对这一原则是否在任何实际情况下都能被观察到提供明确的验证，这一原则具有的真正缺陷是它与专业化分工原则不一致。权威在组织中的最重要的作用之一是使决策活动专门化，以便最内行地做出每个决策。结果，如果每个实际运作的员工让自己做所有构成其活动基础的决策，那么权威的运用允许决策中更大程度的专门化。消防队员个人决定不了是使用2英尺橡皮管还是灭火器，这是由他的上司决定的，决策是以命令形式下传给他的。

然而，如果按古利克的观点看统一命令，处在行政管理等级中任一点上的某人的决策，通过权威的唯一渠道受到影响。如果他的决策需要精通别的领域知识的话，那么必须依赖的咨询信息服务将提供那些前提条件，这些条件存在于由组织的专业化分工模式确认不到的领域。例如，假定学校某系的一名会计从属于某个教育管理者，如果按统一命令来看，财务部门不能对他的技术性会计工作直接发布指令。类似地，公共工程部的动力车辆调度不能对消防卡车司机下保养汽车设备的指令。

在上面引述的古利克的观点中，他明确地指出了如果不按统一命令行事所要面临的困境，大量的无责任性和混淆性肯定会接踵而来。但是，这或许是为提高决策的专门化所付出的不太大的代价。为了判定争议，所需的是一项行政管理原则，该原则能够比较两种行动的相对优势。但是专业化分工原则和统一命令原则对裁决争议的双方是无帮助的，这两原则只是相互对立，不能指出解决矛盾的任何步骤。

假定这仅仅是一个学术争论，假定一般都会同意和表明统一命令原则必须在所有情况下得到保证，那么即使在专门化上有些牺牲，人们主张，在这两原则冲突时，应该优先考虑统一命令原则。可是这种争议远非明晰，专家可以处于争论的双方。在统一命令原则一方，可以列举古利克和别的名家的格言，而在专业化分工原则一方，则有泰勒的职能性监督理论，麦克马洪（Macmahon ）和米利特（Millett ）的“双重监督”观点，以及军事组织中的技术性监督的实践经验。

正如古利克断言的那样，泰勒及一些名家的见解可能是“错误”的。如果真是这样，证实有错误的证据一直没有从像上面引述的松散启发式论证中整理或发表出来。余下的就是在几乎齐名的行政管理家之间进行选择，而且没有任何选择的论据基础。

行政管理实践有的证据似乎表明，在很大程度上，专业化分工原则的运用优于统一命令原则。事实上依据古利克的观点，说统一命令在任何行政管理组织中不会存在并不过分。如果某基层办事员接受会计部门对申请程序的管理，在这种情况中，能说他不受会计部门权威的影响吗？在任何行政管理实际情境中，权威是分区化了，而且为了保持这种分区不与统一命令原则相矛盾，要求很不同于这里使用的权威定义。从原则上讲，该基层办事员受会计部门管辖与泰勒的建议没有什么不同，他的建议是对于工作程序之事，某个员工受到一名领班的管辖；而对于机器运行之事，则受另一名领班管辖。

统一命令原则或许更有防犯性，如果把它狭义定成为下述情况：假使两个权威性的命令发生冲突，应该有一名下属期望听命的决定性人物；权威的惩戒应该用于只听命于那人的下属。

当统一命令原则以有限的方式被陈述时，如果它更有防犯性，那么它也不会解决更多的问题。首先，除判定权威冲突外，已不再要求单一权威层级了。其次，关于权威应该怎样在特定组织中分区化（即专业化分工形式）以及通过什么渠道权威得到实施的重要问题仍没有解决。最后，狭义的统一命令概念都与专

业化分工原则相矛盾，因为当不一致出现时，以及当组织成员归属于权威的正式渠道时，这样，只有代表权威层级的专业化分工形式能够对决策产生影响。如果某城市的培训官员对警察培训官员只实施职能性监督，那么在与警察局长意见不一致时，治安问题的专业知识就起了决定性作用，而培训问题的专业知识则处于从属地位被忽略。这种情形的实际表现是由职能监督者在缺乏权威时，去使用惩戒所通常表现出的挫折来表明的。

控制幅度

人们通常认为，直接下属成员减缩到最小数目，比如说6个，可以提高行政管理效率，并且还认为“控制幅度”应该缩小的观点是行政管理第三个不容质疑的原则。通常从一般意义上说人们对限制管理幅度的论证是很熟悉的，这里不需要重复。人们还没有很普遍认识到的是，要陈述一条矛盾的行政管理格言，尽管它与控制幅度原则不尽相同，但它能由同样似是而非的论证来支持。那些被争议的格言有：行政管理效率可以通过最低限度地保持办事所需的组织层次数目而得以提高。

这后一条格言是基本标准之一，用与指导程序简化工作的行政管理分析。而且在许多情况下，这条格言产生的结果直接与控制幅度原则、统一命令原则和专业化分工原则要求的条件相矛盾。这里讨论与控制幅度原则的矛盾冲突。为了说明起见，对某小型健康部门提交出来的两种可选择的组织方案进行分析，一种依据限制控制幅度的观点，另一种则依据限制组织层次数目的原则：

1．这个部门目前的组织形式是给健康行政官员安排了过多的工作负荷。这是基于这样的事实：11名属员直接向这位主管汇报，而且其中一些人又缺乏足够的技术训练。结果，这位主管就要过分关注性病临床治疗和其它细微事情。

以前曾建议挑选一名医疗主管负责性病和胸腔临床，以及所有的儿童健康工作，又建议从医检员中产生一名医检长来负责该部门的所有医检活动，并且在护士中选出一名护士长。这能减轻健康主任的大量细节工作，使他有更多自由时间整体地去规划和监督健康项目，去指导公共健康教育，去协调该部门与社区其它部门的工作。如果该部门这样组织起来的话，那么所有员工的有效性能够大大提高。

2．这个部门目前的组织形式导致了无效率和公文繁多。这是基于这样的事实：在健康行政官员与实际运作员工之间存在一个不必要的层次，而且在12名受到最好技术培训的员工中就有4名承担很重的、“超负荷”的行政管理责任。结果，在确保该健康官员审批需要他关注的事情上，出现了不必要的拖延，而且太多的事情要求评审和再评审。

医疗主管应该脱离他所负责的性病和胸腔临床，以及儿童健康工作。然而，有人则建议取消医检长和护士长的职位，有全体员工补充，履行定期的医检和护理责任。由两名员工进行工作日程安排的工作，比较经济地可让健康行政官员的秘书来完成。既然就任何事件来讲，有关政策的广义事宜都需由健康行政官员亲自过问，这两个职位的废除将去掉了不必要的评审步骤，扩展了医检和护理服务，而且在被建议的健康教育项目上，至少形成了良好的开端。直接向健康行政官员汇报的人数会达到9人，但既然此事不太需要对员工进行协调，除了上面提到的工作日程安排和政策问题之外，那么这一变化不会增加他的工作负荷。 两难问题是；在有复杂人际关系的大型组织中，被限制的控制幅度必然产生公文繁多，因为组织成员的每一次接触必须向上进行，直到共同的上级出现为止。如果组织规模很大，这会自下而上地涉及几个层次的官员以便形成决策，然后自上而下地发布指令，这是一个耗时和繁琐的过程。

一种解决问题的策略是增加每个官员所辖的属员数目，以便组织结构金字塔更快地封顶，更多地减少干预层次。但这也产生困难，因为如果某个官员监督太多的雇员，他对他们的控制就会被削弱。

那么如果假定认为控制幅度的增加和减少都产生了不合意的结果，那么最佳点是什么呢？被限制的控制幅度的支持者曾建议3、5甚至11为适宜数目，但是他们没有给出选择这些数目的原因。这一原则没有使人对关键性问题有所认识。当前对国债适宜大小的论证就是一个例证。

按目的、过程、对象和地点来组织

行政效率被认为可以通过按（a ）目的、（b ）过程、（c ）对象或（d ）地点对员工分组而得到提高。但是从专业化分工讨论角度看，这条原则明显存在内部不一致性。因为目的、过程、对象和地点是组织的不同基础，而且在任何已知的分工点上，为了保证以地点为基础的组织优势，就得以牺牲其余三个基础的

优势为代价。例如，假定某城市的主要部门机构是按主要目的来建构的，那么由此知道，所有医生、律师、工程师和统计师不是同在一个部门（该部门只由同种专业人员组成），而是分布在需要他们服务的各个部门之中。这样，按过程组织的优势就部分地失去了。

在主要部门中，通过以过程为基础的组织能重新获得一些有利条件。因此，在公共工程部门可以有工程处，教育部门可以有学校健康服务处，作为它的主要分工之一。类似地，在规模较小的单位里也可有按地区或按对象的分工。某消防部门有不同的消防队分布全市，而某福利部门则可有位于不同地区的接待和案例工作机构。然而，这些主要的专业化分工类型不能同时达成，因为在组织的任一位置上，必须决定是否通过对主要目的、主要过程、对象或地区的区分，来完成下一层级的专业化分工。

这种冲突可以通过对某个健康部门的组织形式的陈述来说明，即阐明以目的为基础的专业化分工原则，是怎样产生出不同于对象为基础的专业化分工的结果。

1．以预防疾病和维护健康条件的目的，公共健康行政管理由下面的活动所组成：（1）统计；（2）儿童卫生——孕前、孕期、孕后、婴儿、学前和学校的健康项目；（3）传播性疾病的控制；（4）牛奶、食物和药物检查；（5）卫生检查；（6）实验室服务；（7）健康教育。

健康部门工作困难之一是没有控制学校健康，学校健康是该城镇教育部门的事。在社区健康项目的重要环节与受城乡健康单位指导的健康项目的平衡之间，几乎没有协调。建议城市和乡村与教育部门公开协商，来解决把所有的学校健康工作和对之的拨款转移到联合的健康单位的问题。

2．从现在学校来看，学校是委托各部门来照顾儿童，在他们离开家的几乎全部时间里，有3个主要责任：（1）向他们提供有用的技术、知识和品德教育；（2）向他们提供健康有益的校外游戏活动；（3）关心他们的健康，并且保证他们达到最低的营养水平。

给学校当局带来麻烦的困难之一是，除去学校午餐，学校没有控制儿童的健康和营养，而且在儿童发展项目中的重要环节与由教育部门指导的项目的平衡之间几乎没有协调。建议城市和乡村公开协商，以便把所有的学龄儿童健康工作转移到教育部门。

在抉择不同的似是而非的行政管理原则时，这里又表现出两难问题。但是从现在的情况看，这不是唯一的困难，因为更深入的研究表明在关键词“目的”、“过程”、“对象”、和“地点”上存在含糊性。 “目的”可以粗略地定义为活动所要达到的目标结果，“过程”为实现目的的手段。这样，经过一系列过程才能达到目的，但是目的本身一般可安置于一套层级内。一名打字员移动手指以便为了打字；打字为了写封信；写出的信则为了询问得到答复。写信是打字行为的目的，同时写信也是过程，去达到询问得到答复的目的。由此得出，同样的活动既可以说成是目的又可以说成是过程。

这种含糊性很容易由一个行政管理组织的案例来阐明。某个健康部门，当它的工作任务被认为是关心社区的健康，则它是一个目的性的组织；同一部门，当被认为是运用医疗技术水平去进行工作时，则它是一个过程性的组织。同样地，某教育部门可能看成是一个目的性（森林保护）的组织，过程性（森林管理）的组织，对象性（依靠森林的伐木工人和畜牧工人）的组织，或是地区性（公共的森林土地）的组织。在对之具体阐明时，它们之间的严格分类界限变得模糊不清了。

古利克认为“按主要目的进行的组织，在某个大部门中，用来聚集提供某一特定服务的所有人的努力”。可是，什么是特定服务？防火是一项特定服务吗，或是公共安全目的的一个成分？甚或是包括防火和救火目的结合？必须得出结论的是没有单一的目的性或职能性的组织。被认为是单一职能性的组织完全取决于语言技术。如果英语中有个综合性的术语包含两个子目的，那么自然地就把这两个子目的作为一个目的来看待。如果缺乏这一术语，那么两个子目的有理由各自成为目的。换个角度讲，某一活动可以为了几个目标，但是既然这些目标在技术上（步骤上）不能分开，那么该活动就被认为有单一的职能或目的。 如上所述，事实上，一些目的构成一层级，每一子目的汇聚于更综合且稍后的目的，从而有助于弄清目的和过程间的关系。古利克说：“按主要过程形成的组织„„倾向于在某个单一部门中，聚集所有的运用特殊技术专业人员”。以打字这种简单技能为思考对象，打字是一种技能，这种技能导致肌肉运动的手段——目的的协调，但这种协调处于手段——目的层级中相当低的水平。打字信件的内容需要字母“t”时，有能力敲出“t”字母，当需要字母“a”时，能打出“a”字母来。

这样，“目的”与“过程”之间没有基本的差异，而只是程度的区别。一个“过程”是一项活动，该活动的价值取向或目标则处于手段——目的层级的高水平处。

下面考虑作为组织基础的“对象”和“地点”，这些类别实际上不与目的分离，而是目的的一个成分。某消防部门的目的的完整陈述，必须包括由目的决定的所有服务的地区，如“减少X 城市的火灾损失”。某个行政管理组织的目标是依其所提供的服务和服务的地区来描述的。通常，术语“目的”仅指首要成分，但次要成分正好也可合适地作为目的的一个方面。当然，服务的地区可以是特定的对象，也可是地理上的一个地区。在轮班工作机构中，时间是目的的第三维度，即在已给时期里，在给定地点提供确定的服务。 在澄清术语之后，下面的任务是重新思考组织的专业化工作问题。“目的”性组织、“过程”性组织、“对象”性组织或“地区”性组织的说法已不再妥当了。同一单位可以属于这四种类别中的任意一个，这依赖于它所归属的更大组织的实质。在马托诺犸（ Mulnomah）县，某个向学龄儿童提供公共健康和医疗服务的机构可以被认为是：（1)“地区”性的组织，如果它所属于为俄勒冈州提供服务的机构；（2）“对象”性的组织，如果它所属于为所有年龄阶段的儿童提供类似服务的机构；（3）“目的”性的或“过程”性组织，如果它属于教育部门。

说A 局是过程性局，这是不确切的，应该说A 局是X 部的过程性局。后者的陈述意味着A 局汇总了X 部内的某种过程，不管任何特定的子目的、子地区或子对象。现在可以想象某特定单位

可以汇总某种类型的全部过程，可是这些过程可能与该部门目的特定子目的相联系。假若这样，这符合上面提及的教育部门内部的健康单位，该单位可凭目的和过程进行专业化分工。这个健康机构仅是教育部门内的一个单位，一个使用医疗技术（过程）且关心健康（子目的）的单位。

既使当‘唱的”、“过程”、“对象”和“地区”术语问题解决了行政管理这些原则，对这四种不同的专业与分工基础在特定情境中的应用性，也没有给出指导。英国政府机械委员会对此事确信无疑，该委员会把目的和对象看成是组织的两个基础，并坚信前者。其他机构或人也有同样的看法。造成这些一致性的结论的原因并不是完美无缺的。美国政府机械委员会给出了如何选择的独有论证：

（按对象）组织的这种方法的必然结果是一种小人国式的行政管理倾向。每个部门必须提供给社区的专业化服务，在两种不同条件下，不可能有同样高的标准。一个条件是该部门的工作在同一时间里局限于特定阶层的人，且扩展到对他门的各种供给；另一个是该部门专注于提供任何人所需的特定服务，不着重比较小阶层的利益。

这种分析的缺陷是明显的。第一，没有试图确定某项服务是怎样确认的；第二，有个大胆的假设，绝对没有证实。例如．在某儿童福利部门中的儿童健康机构，不能提供与健康部门中的同类机构一样高标准的服务。刚好没解释该机构从一个部门向另一部门的变动是怎样改进或损害它的工作质量；第三，没有提出根据裁决目的和过程的对抗主张。目的和过程都结合于含糊的“服务”术语之中。这里不必确定委员会建议的对错与否，关键一点是该委员会提出的建议含有选择的意思，一种没有明确逻辑或实践基础的选择，一种在行政管理矛盾原则间的选择。

甚至更明确的非逻辑阐述可在大多数目的——过程争论中找到。它们是太荒诞了，不必列举出是否被通常用于严肃的政治和行政管理辩论。

例如，农业教育应来自哪里：农业部或教育部？这依赖于我们是否想看到最好的农业教育，尽管可能是通过老式方法来传授的；或是以最现代的方式传授过时的农业教育内容。这样的问题自身给予了回答。 但是这个问题真的自身能给出答案吗？假设组建一个农业教育局，由有丰富农业研究经验的人领头或由一所农业学校的行政官员牵头，其成员也由有类似背景的人构成。有什么理由相信如果他们隶属于教育部的话，那么他们用新式的方法传授过时的农业知识，而如果属于农业部，则用老式的方法传授现代的农业知识。这类局的行政管理问题是新式方法传授现代的农业知识，而且不易看出该单位的部门所属会影响结果。“问题不解自明”，只有当相当确信单位变动作为改变机构活动方向的一种手段具有潜力时，才会产生。

在过去几年里，这些矛盾和对抗得到了行政管理学者的关注。例如古利克，华莱士和本森曾说明了这几种不同专业化分工模式的某种优缺点，而且还考虑了最佳地利用某个模式的条件。所有这些分析都有理

论高度，在这种意义上讲，还没有使用数据来阐明不同模式所宣称其较优势的有效性。但是尽管分析是理论性的，但它还是缺乏一种系统的理论。既然没有完整的讨论框架，这种分析既倾向于逻辑性的一面，如上面所引证的例子，又倾向于没有结论。

行政管理理论的绝路

在本文开头提出的四种行政管理原则，现在受到了批判性的分析。没有一个是完整无损地存在下来，因为在每种情况下，都能找到两个或更多的互相矛盾的、不一致的原则，而这些原则同样地可应用于特定的行政管理情境。

再有，读者会看到对“集权”——“分权”传统的讨论同样也产生了异议，事实上，这种讨论通常得出这样的结论，即：“一方面，决策职能的集权是合意的；另一方面，分权肯定也有优势”。

那些对行政管理理论的建构起作用的事情能够被挽救吗？事实上，几乎所有的事情都能得到挽救。困难来自于把什么真实标准看作是用于描述和诊断行政情境的“行政管理原则”。盥洗室空间肯定是一项成功的房屋设计的重要成分，而一所房子完全以保证最大盥洗室空间（不考虑其它）的设计，至少说有些不平衡。类似地，统一命令、按目的专业化分工和分权原则被认为是有效的行政管理组织设计的所要求的条件，没有一个条件对于满足作为行政管理分析者的指导原则的需要来说是足够重要的。在行政管理组织的设计中，当实施这些原则时，整体效率必须作为指导标准，互相不协调的优势必须互相匹配补充，刚好像一名建筑师权衡增大盥洗室空间的优点与具有更大卧室空间的优点。

这一观点，如果是有效的话，包含了对当代行政管理问题的论著的不满。如前面列举的例子充分表明的那样，许多行政管理分析，通过选择一个标准，并把它用于行政管理分析，通过选择一个标准，并把它用于行政管理情境达到建议的目的，而得到进一步发展。而这样的事实则易被忽略，存在同样有效的但矛盾的标准可以使用，有同样的依据，但产生不同的结果。对行政管理研究的有效探索要求确定所有有关的诊断标准，依据整套标准分析行政管理情境，以及在它们象通常那样存在不一致时，研究决定怎样对这几个标准加权。

对行政管理理论的一种研究探索

这项研究计划需要一步一步地考虑。首先，对行政管理情境的描述内容是什么？其次，如何给每个标准加权，并在整个描述中给出适当的位置？

行政管理情境的描述

在一门科学能形成原则以前，它必须具有概念。在万有引力形成以前，必须有“加速度”和“重力”的概念。行政管理理论的首要任务是形成一套概念，从而能用与理论相关的术语对行政管理情境进行描述。这些有科学性的有用概念必须是可操作的，即它们的意义必须符合实证的观察事实或情境。在本文前面绘出的“权威”定义就是一个操作性定义的例证。

什么是对组织的科学性描述？最可能地描述是为组织中的每个人指明他做什么样的决策，以及在每项决策中他所受到的影响。现代对行政管理组织的描述缺少这个标准，充其量局限于职能的配置和权威的正式结构。这些描述很少关注其它类型组织的影响或沟通系统。

这意味什么？举例来说：某部由三个局构成，第一局有ΧΧ职能，第二局有XX 职能，第三局有XX 职能。从这样关于组织工作安排的描述能得到什么经验呢？的确，非常少。由于在这样的描述中，不知道决策多大程度集于局或是部；不知道在什么程度上或通过什么机制部对局实施权威；没有表示出沟通系统在多大程度上有助于三个局的协调，或就此而言，他们工作性质多大程度上需要协调；没有对该局员工经历的各种培训进行描述，或在多大程度上，这种培训促使了在局级上的分权。总之，仅依据职能和权威层次对行政组织进行描述，完全不敷用于行政管理分析的目的。

在谈到“集权”这个术语时，怎样决定某个特定组织的运作是“集权”的或是“分权”的？现场办公处的存在能说明分权吗？同样的分权不能产生于集中设置的局吗？对集权的现实分析必须包括对组织中决策配置的研究，以及较高层次对较低层次决策影响方法的研究。这样的研究比任何对在不同层次上组织单位所在的地理位置的计算揭示更复杂的决策过程。

现在对行政管理的描述患有肤浅、过分简单和不现实的毛病，很局限于权威机制之中。且在其范围内，

没有给出其它同样重要的、对组织行为产生影响的模式。不愿意进行决策职能如何配制的厌倦研究工作，满足于谈论“权威”、“集权”、“控制幅度”、“职能”，而不寻找这些术语的操作性定义。直至对行政管理的描述达到更高的成熟水平后，才有理由希望在确认有效行政管理原则和证实方面取得快速发展。 这意味着对行政管理组织的很正式描述是不可能的吗？意味着有关的描述必须包括组织决策的内容是不可能的吗？这个问题在目前行政管理理论水平下是不可能解决的。似乎得到确定的事是：在行政管理原则运用中，内容的角色比在现在正式行政管理理论中的酌量要大得多。这种现象在行政管理文献中初见端倪。如果考查穆尼（Mooney ）、雷里（Reilley ）、古利克、苏勒·华莱土（Schuyler Wallace）和本森（Benson ）的论著，就会发现从对“行政原则”的强调转移到对对抗原则各自应用条件的研究。最近的论著很少说：“应该按目的来进行组织”，而是说：“在什么条件下，目的性组织是合意的”。这就是行政管理理论和分析在寻找代替格言的真有效的原则时，必须转向研究和分析构成行政管理格言应用的基础条件。

行政管理情境的诊断

在做出积极建议以前，有必要离题一点，更细致地考虑行政管理命题的实质。行政管理理论命题关注组织应怎样建构和运作，以便有效率地完成自身的任务。一项合乎“好”行政管理合理性的行政管理基本原则是这样的，在几种包含同样支出的策略中，总应该挑选出一种策略，该策略导致达成行政目标最大化；或在几种达到同一目标的策略中，总能挑选出一种策略包含最小的支出。既然“效率原则”是任何一理性地试图使用难得的手段达到目标实现的最大化活动的特点，那么它既是行政管理的特点，又是经济理论的特点。“行政人”取代了传统的“经济人”。

实际上，效率“原则”应被认为是一个定义，而不是一项原则：它定义“好的”或“正确的”行政管理行为指的是什么。该原则没有告诉我们怎样最大化地达到效率，而只是陈述了最大化地达成效率是行政管理活动的目的，而且行政管理理论必须揭示在什么条件下能够最大化地达到效率。

什么是决定由行政管理组织完成的效率水平的因素？不可能穷尽地列举出所有的因素，但能够数出几种主要类别。也许最简单的做法是询问某行政管理组织的一名成员，对其产出质和量的限制是什么。这些限制包括（a ）操作能力的限制；（b ）正确决策能力的限制。如果这些限制在某种程度上被解除，行政管理组织就接近了高效率的目标。两个人如果有同一技能、共同的目标和价值观以及同样的知识和信息，则能够理性地决定出同样的行动来。所以行政管理理论必须感兴趣于那些确定组织成员完成工作所使用什么技能、价值观和知识的因素。这些因素是对理性的一些“限制”，行政管理原则必须解决它们。

一方面，个体受到技能、习惯和那些没有意识到的条件反射的限制。例如，他的行为受手工熟练程度，反应时或是力量的限制。他的决策过程受心理过程的速度、初等算术技能等的限制。在这方面行政管理必须关注人体的生理学，以及注意技能训练和习惯的规律。这是由泰勒及追随者最成功地开垦的邻域，在这一领域内，发展形成了时间动作研究。

另一方面，个体受到了他的价值观和影响他决策的那些目的概念的限制。如果他很忠于组织，他的决策可以表明他对组织目标的真心接受与否；如果缺乏忠诚，个人的动机会干涉他的行政管理效率。如果他的忠诚依附于他所在的局，那么他有时做出的决策会不利于该局所属的较大机构。在这方面，行政管理原则必须注意忠诚和士气的决定因素，注意领导的创新，以及注意那些决定个体组织忠诚依附哪里的影响因素。

第三方面，个体受到了有关工作知识的限制。这一方面指决策中所需的基本知识（桥梁设计师必须知道力学的基本知识），另一方面指适合已给情境决策所需的信息。在这方面，行政管理理论注意这些基本的问题：什么限制了人类对大量知识的积累和应用？怎样快速地掌握知识？在行政管理组织中，专业化分工怎样与在社区职业结构中一般的知识专业化相联系？沟通系统是怎样给决策开辟信息和知识渠道？容易或不容易传授什么类型的知识？对由组织专业化分工模式影响的信息内部沟通的需求怎样？这或许是行政管理理论的未知领域，而且毫无疑问，对之细致的探索将对行政管理格言的适宜应用有更新的认识。 或许这三种角度的限制不完全局限于理性领域，而且需要增加别的方面的阐述。总之，这样列举用来表明对有效的和无矛盾的行政管理原则建构的各种考虑。

要记住的一个重要事实是理性的限制是变化的。最重要地，对限制的意识自身改变了限制。例如，假设在一特定组织中，发现依附于小单位的忠诚经常导致对组织内竞争的不利影响。这样，某个培训项目培养组织成员有忠诚意识，使对小群体的忠诚服从于大群体的忠诚，这会改变那个组织中的大量限制。 一个相关的论点认为这里使用的“理性行为”术语，指的是在那个行为依据较大组织目标评估时的合理性。正像刚指出的那样，由于个体目的方向不同于较大组织的目的方向，这种差异刚好是行政管理理论必须解决的非理性问题之一。

最后的观察表明，既然行政管理理论注意理性的非理性限制，那么由此得出理性所达到的地域愈大，行政管理组织的严格形式就愈不重要。例如，如果要形成不存在人际沟通困难的成文计划，那么该计划准备的职能可安置于组织中的任何地方，而不影响该计划的形成。所需要的是一个程序，通过它能给该计划以权威地位，并且可以由许多方式来提供。这样，对一个负责计划或设计的单位适当位置的讨论就容易没有定论，而且容易受组织的人格和与之相联系的热情所左右，或者缺乏对适宜位置的讨论，偏向计划职能的讨论，而不是任何好行政管理的抽象原则。

在另一方面，当沟通、信念或忠诚要素对决策来讲是关键性时，组织中决策所处的位置就十分重要了。例如，在军队中，分配决策的方法自动地保证了每个决策在能获得协调该决策分别的决策知识的地方作出。 给标准加权

在全面考查行政管理格言中，第一步，为了对行政管理组织进行描述，沿所建议的方式创构词汇；第二步，已给出了框架研究理性的限制因素，以便形成一完整而综合的标准细目。在评估行政管理组织时，这些标准必须加权。现有的格言仅代表这些标准的不系统和分散的成分。

当这两项工作完成时，余下的工作是给标准加上权数。既然标准或“格言”经常互相矛盾或对抗，只是确认它们是不够的。例如，只知道组织中的特定变化会减少控制幅度，这不足以使该变化合理化。获益必须与在权威层级中高低层级间的接触可能产生的损失相互平衡。

所以，行政管理理论也必须注意给标准加权的问题。标准加权的问题也就是在任何具体情境中标准相对重要的问题。这个问题不能在真空里解决。关于行政管理的空想哲学实际上已有传统可寻，现在所需的是实证研究和实验，来决定不同的行政管理安排的合意性。

这项研究的方法框架已经有了，即在效率原则之中。如果某行政管理组织的活动易于客观评估，对之进行研究，则能观察和分析到由于改变这些组织的行政管理安排而产生的实际变化。

按照这种方法进行成功性的研究有两个必不可少的条件。首先，研究中的行政管理组织目标必须以具体术语定义，以便能精确地测定依这些目标所表示的结果；其次，必须实施充分的实验控制，以便把研究中的特定影响从其它同时作用于该组织的干扰因素中分出来。

这两个条件甚至很难在所谓的“行政管理实验”中部分地实现。一个立法机构通过一项法律，产生了一个行政管理机构。该行政管理机构运作5年，后来被废除了，该机构的运作构成了历史研究。以上这些事实不足以当作那个机构历史中的一项“行政管理实验”。现代美国立法充满了这样的“实验”，这种“实验”给邻近一些州的政治雄辩家，在类似的争论在其所管辖区内发生时，提供了大量的抨击弹药。但是这种“实验”不管怎样，几乎没有在客观论据方面给科学研究者提供任何帮助。

在行政管理文献中，只有少数研究满足这些方法论的基本条件，通常这些研究是在组织问题的外圈。首先有泰勒及其追随者的研究，他们寻找确定效率的技术条件。或许，没有一项研究比泰勒自己对金属切割研究是艰苦的科学方法的更好例证。

对行政管理的人和社会方面的研究，甚至比技术性的研究更少地满足上述方法论的条件。其中最重要的是一系列对疲劳的研究，该研究始于第一次世界大战的英国，成熟于威斯汀豪斯实验。

在行政管理领域，这样实验的唯一例子是在公共福利领域中进行的一系列研究，为社会工作者确定适宜的承办案例负荷。

因为除了这些零散的例子外，已经对行政管理机构进行了许多研究，但没有从对其结果的客观测定或控制中获益。为了提供建议和得出结论，这些研究已不得不依赖超出“行政管理原则”以外的先验推理。为什么以这种方式推导出的“原则最多不过是“格言”的原因已经陈述过了。

或许这里构划出的项目看来是一个摸棱两可的、甚至是理想的项目。在项目进行中，肯定不该说明项目的时间长短和曲折。然而，很难看到什么公开化的抉择。当然，行政管理的实践者和学者都不满足于那些由格言提供的蹩脚的分析方法。也没有任何理由相信比这里构划出的要弱的重新转变会重建那些有用的工具。

行政管理不能发展成为“科学”的观点可能受到反驳；同样，依据行政管理学科性质，认为行政管理最多是一门“艺术”的观点也可能受到反对。不论正确与否，这种反驳与目前的讨论是不相干的。怎样能得出“严格”的行政管理原则的问题是一个只能由经验回答的问题。但关于这些原则是否具有逻辑性没能有任何争论，甚至一门“艺术”也不能建立在格言基础之上。