关于民族乡的几个问题

作者：覃乃昌

民族研究 2002年08期

　　民族乡是根据宪法和民族区域自治法，在相当于乡一级的少数民族聚居地区建立的基层行政区域。20世纪50年代初，根据中国人民政治协商会议《共同纲领》和《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，我国曾经建立一批区、乡级民族乡。1955年，根据第一部《中华人民共和国宪法》的有关规定，这批区、乡级民族乡全部改为乡级民族乡。后来随着人民公社化的推行，民族乡被取消。中共十一届三中全会后，民族乡得到恢复和发展。民族乡是我国特有的杂居少数民族依法行使当家作主权利的基层政权形式，是民族区域自治制度的补充。在实施西部大开发中，如何正确、全面认识民族乡，加快民族乡的发展，是值得重视的问题。

　　一、民族乡建立在民族杂居地区

　　现在习惯上把除居住在自治区、自治州、自治县三级民族自治地方以外的少数民族居住的地方，统称为民族杂散居地区。从严格意义上说，民族杂居地区和民族散居地区是两个不同的概念。

　　所谓民族散居地区，1952年2月22日政务院第125次政务会议通过的《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》中指出：“由于各种的历史原因，国内某些少数民族成分，在好多年以来，甚至在好几代以来，即星散地居住在汉族地区。他们大多居住在城市和集镇。他们曾经在反动统治下长期地忍受着民族的压迫和歧视，有的因此不得不隐瞒自己的民族出身，改变自己的民族成分，遮盖自己的民族特点，以求生存。”这就明确地界定了“散居少数民族”是“星散地居住在汉族地区”的少数民族，他们“大多居住在城市和集镇”，他们所居住的地区，称为民族散居地区。

　　1957年，周恩来总理在青岛召开的全国民族工作会议上所作的《关于我国民族政策的几个问题》的讲话中指出：“历史的发展使中国各民族多是杂居的，互相同化，互相影响。中国民族多，而又互相杂居，这样的民族分布情况，就不可能设想采取如同苏联那样的民族共和国办法。……历史发展给我们造成了另一种条件，就是中国各民族杂居的条件。这种条件适宜于民族合作，适宜于实行民族区域自治。一个民族不仅可以在一个地区实行自治，成立自治区；而且可以分别在很多地方实行自治，成立自治州、自治县和民族乡。”根据周总理的这一论述来理解，我国少数民族的分布呈大杂居小聚居的状态。这些小聚居的民族地区，被称之为民族杂居地区。

　　民族散居和民族杂居的本质区别在于前者是呈“星散”的居住状态，而后者是小聚居状态。由于“星散”居住状态的少数民族，即散居少数民族既不具备以小聚居为基础的民族乡的建立条件，更不具备以大聚居为基础建立自治区、自治州、自治县的条件，因此可以略去不论。而杂居少数民族地区，目前在我国则可分为以下两种情况：

　　第一，一些少数民族具有自己若干大小不一的聚居区，较大的聚居区已建立了民族自治地方，而较小的无条件建立民族自治地方的聚居区的少数民族，便被列入杂居少数民族的范畴，他们居住的地区，被称为民族杂居地区。

　　第二，一些少数民族本身人口数量较少，虽然他们也有自己的聚居区，但聚居的规模达不到建立民族自治地方的标准，因此，作为一个少数民族整体，他们也被纳入杂居少数民族范畴，他们所居住的地方亦同样被列入民族杂居地区。如1987年4月17日中共中央、国务院批转的中共中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》曾提到“未实行民族区域自治的赫哲、俄罗斯、德昂等11个少数民族”（注：国家民族事务委员会、中共中央文献研究室：《新时期民族工作文献汇编》，中央文献出版社1990年版，第318页。）就是这种情况。

　　由以上可知，我国民族乡的建立工作主要在少数民族呈小聚居状态的民族杂居地区进行。民族乡也主要分布在这些地方。

　　二、民族乡产生的历史背景和过程

　　我国最早的民族乡与民族区域自治地方都建立于抗日战争时期。为了团结各族人民，建立抗日民族统一战线，中国共产党在解放区把建立民族乡和民族区域自治地方同时提出来。

　　1936年5月25日，中华苏维埃中央政府在《对回族人民的宣言》中指出：“凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。”（注：中共中央统战部：《民族问题文献汇编》（1921年7月—1949年9月），中共中央党校出版社1990年版，第367页。）

　　1941年5月1日，中共中央政治局批准的中共边区中央局《陕甘宁边区施政纲领》也指出：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯。”（注：中共中央统战部：《民族问题文献汇编》（1921年7月—1949年9月），第678页。）

　　1942年4月，陕甘宁边区政府划定了定边的四、五区和城关镇的两个自然村为回民自治区。9月，又划定曲子县的三岔镇为回民自治区。以后，边区政府又在伊克昭盟建立了城川蒙民自治区，还在回民聚居的农村（如关中正宁县）陆续建立了一些少数民族自治区、乡。在少数民族自治区内，由少数民族自己选举区、乡长，管理自治区内的政治、经济、文化事业。（注：参见中共中央统战部：《民族问题文献汇编》（1921年7月—1949年9月）《前言》，第8页。）这就是我国最早建立的民族自治区和民族乡。

　　1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：“各少数民族聚居地区，实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》对上述作出了具体的规定：“各民族自治区的行政地位，即相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上的行政地位，依其人口多少及地域大小等条件区分之。”新中国成立以后的第一部宪法——1954年颁布的《中华人民共和国宪法》——第53条规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”

　　根据《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的规定，当时全国建立了一批乡（村）、区级民族自治地方，并与县、专区、省级民族自治地方一样，统称为自治区，这些自治地方只是区域大小有差别，其性质、权利、任务基本相同。但是，人们为了区别乡和区的称呼，都将乡级自治区称作自治乡，这种叫法在文件上没有依据，但在实际生活中成为一种习惯，当时一些报刊也使用过。

　　1954年颁布的我国第一部宪法，规定少数民族聚居的乡称民族乡，不冠以自治名称。对此，中共中央统战部在对1954年宪法草案中有关少数民族几个问题的说明中指出：“宪法草案上规定，少数民族聚居的乡称民族乡，不冠自治名称，这是因为几年来的经验证明，在相当于乡一级的自治区，由于地区很小，人口很少，受条件限制，不可能行使宪法草案第二章第五节规定的自治权，所以不叫自治乡，而叫民族乡，以区别于民族自治地方。”（注：转引自陈海超、王尚仁：《新疆民族乡建设的几个问题》，《民族理论研究》1990年第2期。）1983年2月，全国人大民族委员会起草的《民族区域自治法》征求意见稿说明中指出：“1954年宪法颁布以前，县以下的区、乡范围的民族聚居区都可以成立自治地方，但后来鉴于只在一个区、一个乡的民族聚居区建立自治机关，行使自治权有困难，因而从1954年宪法颁布以后，这些民族聚居区，不再建立自治地方，只设立民族乡，以适应这些小聚居民族成分的特殊情况。”（注：转引自王尚仁：《新疆民族乡问题初探》，《民族理论研究》1987年第2期。）

　　“文化大革命”中，由于“左”的思想干扰，党的民族平等、团结和民族区域自治政策受到严重破坏，1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，取消了民族乡的规定。中共十一届三中全会以后，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》又恢复了这一规定。1983年12月29日，国务院发出了《关于建立民族乡问题的通知》，《通知》说：“凡是相当于乡的少数民族聚居的地方，应当建立民族乡。民族乡，可以在一个少数民族居住的地方建立，也可以在两个或几个少数民族居住的地方建立。……民族乡的名称，一般按照以地方名称加民族名称确定。”（注：国家民族事务委员会、中共中央文献研究室：《新时期民族工作文献汇编》，第201页。）

　　1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》第12条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的民族自治地方或者民族乡。”1993年8月29日，经国务院批准，国家民族事务委员会颁布的《民族乡行政工作条例》规定：“民族乡是在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域。……民族乡的建立，由省、自治区、直辖市人民政府决定。民族乡的名称，除特殊情况外，按照以地方名称加民族名称确定。”

　　三、民族乡的性质

　　关于民族乡的性质，民族理论界有两种不同的看法：一种认为它是具有自治性质的乡级行政区域；另一种认为它属于县以下的一般乡（镇）的行政区域。笔者认为，民族乡具有一般乡和民族自治地方两种属性，而且更多地是具有民族自治地方的属性。

　　（一）民族乡与一般乡都是县以下的基层政权，但民族乡与一般乡比较，具有更多的自主权，体现出自治的性质。

　　在民族构成方面，一般乡以汉族为主体；在民族自治地方内实行自治的民族聚居的地方的一般乡则以实行自治的民族为主体，例如，在广西壮族自治区内壮族聚居地区的一般乡是以壮族族为主体，环江毛南族自治县毛南族聚居的下南乡是以毛南族为主体。而民族乡是以该民族为杂居地区中的一个或两个以上的少数民族为主体；在民族自治地方内的民族乡则以一个或两个以上的非自治的少数民族为主体，如环江毛南族自治县驯乐苗族乡是以该县非自治民族苗族为主体，三江侗族自治县高基瑶族乡是以该县非自治民族瑶族为主体。

　　在法律地位方面，宪法和法律赋予民族乡以特殊的权利。《中华人民共和国宪法》第99条规定：“民族乡的人民代表大会可以根据法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》从三个方面规定了民族乡的自主权，一是“民族乡人民政府配备工作人员，应当照顾到本乡内的各民族。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任”。二是“民族乡使用当地民族通用的语言文字”。三是“民族乡依照法律和有关规定，可以结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育和卫生等事业”。（注：国家民族事务委员会、中共中央文献研究室：《新时期民族工作文献汇编》，第201页。）同时也规定了民族乡的义务，即“民族乡应当注意对各族居民进行民族政策和民族团结教育，以不断促进社会主义民族关系的发展，加强各民族之间的团结互助”。（注：国家民族事务委员会、中共中央文献研究室：《新时期民族工作文献汇编》，第201页。）作为国家行政法规的《民族乡行政工作条例》，对民族乡享有的自主权作了13条（款）的规定。

　　在优惠政策方面，国家也对民族乡作出了详细的规定。如1987年中共中央、国务院批转的中共中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》就指出：“民族乡是不同于一般乡的基层政权，各级党委和政府在制定政策时，要充分注意他们的特点，帮助和扶持他们发展经济和文化教育事业。在安排财政预算时，应给予一定的机动财力，乡财政超收部分应全部留给当地，分配支援不发达地区资金和专项资金时，应适当照顾。”（注：国家民族事务委员会、中共中央文献研究室：《新时期民族工作文献汇编》，第317-318页。）

　　国务院《关于建立民族乡问题的通知》也指出：“上级人民政府应当切实加强对民族乡的领导，并注意照顾当地民族的特点和少数民族人民的需要。”《民族乡行政工作条例》对国家帮助和照顾民族乡也作了9条（款）规定。而以上这些，是一般乡所没有的。

　　在行使职权方面，民族乡可以行使国家法律法规所赋予的特殊职权。《民族乡行政工作条例》规定：“民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任”，“民族乡人民政府在执行职务时使用当地通用的语言文字”，“民族乡人民政府依照法律、法规和国家有关规定，结合本乡的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、教育、科技、文化、卫生等项事业”。而这些一般乡也是没有的。这就是说，民族乡与一般乡比较起来，既有共同性，也有特殊性，它的共同性就是都是乡一级的基层政权；它的特殊性就是在法律权限内享有更多的自主权，可以采取更为灵活的措施。

　　（二）民族乡虽然不是一级自治地方，但宪法和法律法规事实上赋予民族乡一定程度的自主权，与民族自治地方有许多共同性。

　　建立民族乡与建立民族自治地方的原则基本相同。《民族区域自治法》第12条规定：“少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立以一个或者几个少数民族聚居区为基础的自治地方。”第13条规定：“民族自治地方的名称，除特殊情况外，按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》第1条规定：“凡是相当于乡的少数民族聚居的地方，应当建立民族乡。民族乡，可以在一个少数民族居住的地方建立，也可以在两个或几个少数民族居住的地方建立。”第3条规定：“民族乡的名称，一般按照以地方名称加民族名称确定。”《民族乡行政工作条例》第2条规定：“民族乡是在少数民族聚居的地方建立的乡级行政区域。”

　　民族乡政府与民族自治地方政府的组成原则基本相同。《民族区域自治法》第17条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》第4条规定：“民族乡人民政府配备工作人员，应当照顾到本乡内各民族。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。”《民族乡行政工作条例》第4条规定：“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。”

　　法律法规关于民族乡人民政府和民族自治地方自治机关执行职务时使用语言文字的规定基本相同。《民族区域自治法》第21条规定：“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》第5条规定：“民族乡使用当地民族通用的语言文字。”《民族乡行政工作条例》第5条规定：“民族乡人民政府在执行职务的时候，使用当地通用的语言文字。”

　　经济建设的自主权基本相同。《民族区域自治法》第25条规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》第6条规定：“民族乡依照法律和有关规定，可以结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育和卫生等事业”。《民族乡行政工作条例》对民族乡发展经济、文化的自主权作了更加具体的规定，其内容包括经济建设方针、财政、资源开发与管理、教育、文化等方面。这些自主权与《民族区域自治法》规定的民族自治地方经济、文化建设的自治权大体相同，只是民族自治地方的自治权在范围上比民族乡的自主权更大，层次也更高。

　　另外，《民族乡行政工作条例》对上级国家机关对民族乡的职责和优惠照顾也作了具体的规定。这些规定涉及财政、金融信贷、税收、扶贫、资源开发、基础设施建设、教育、科技、文化、医疗卫生、人才培养和使用等方面。这些规定与《民族区域自治法》中有关上级国家机关对民族自治地方的职责的规定也有许多共同之处，只是在范围和层次上有所不同。

　　从以上民族乡建立的条件、所享有宪法和法律赋予的权利看，民族乡与自治区、自治州、自治县三级民族自治地方一样属于民族区域自治范畴，民族乡内的少数民族与三级民族自治地方内的少数民族一样，能够充分享受以“管理本民族内部事务”为核心的自治权利。但是，由于这些少数民族只在一个相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使宪法、《民族区域自治法》和其他法律规定的各种自治权，因此，民族乡虽然属于民族区域自治范畴，但无论从理论上还是从实践上看只能是民族区域自治的一种表现形式，或者说是民族区域自治的一种补充，它不可能等同于自治区、自治州、自治县三级民族自治地方的自治形式。

　　在民族乡研究中，有的学者和实际工作者主张把民族乡恢复为一级民族自治地方并赋予其自治权，这样做实际上难度很大，至少有以下几个方面的条件限制：

　　第一，民族乡由于范围小，人口少，涉及的立法问题也少，就一个乡范围内所遇到的问题，国家和省一级自治地方的法规都可以包括，不需要也不可能再制定一个乡范围内的法规，确切地说，它不具备立法条件。

　　第二，民族乡的财政收入有限，许多民族乡财政支大于收，靠上级补贴，财政权限小，不可能同自治地方一样行使管理财政的自治权。

　　第三，在机构设置上，自治地方可以设同级的法院和检察院，而民族乡没有必要设同样的机构。

　　虽然民族乡与民族自治地方都有民族自治和区域自治的性质，但民族乡和民族自治地方从概念到职权都是有区别的，不应混为一谈。

　　（三）从民族乡产生和发展的社会历史背景看，建立民族乡与建立民族自治地方的宗旨和目的是相同的。

　　如前所述，民族乡与民族自治地方是在同一历史条件下产生的。我国最早的民族乡和民族自治区都始建于抗日战争时期。当时为了团结全国各族人民一致抗日，建立抗日民族统一战线，中国共产党在解放区里把建立民族乡和建立民族区域自治地方同时提了出来。同时，民族乡和民族区域自治地方都是在党的同一政策的指引下发展和完善的。中国共产党从一开始就把建立民族乡作为民族区域自治政策的内容和形式来考虑，早期的民族自治地方就包括区、乡、村三级。例如，1936年5月25日中华苏维埃中央人民政府在《对回族人民的宣言》中就明确规定：“凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。”（注：中共中央统战部：《民族问题文献汇编》（1921年7月—1949年9月），第367页。）1949年9月通过的中国人民政治协商会议《共同纲领》和1952年颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》也分别规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”“各民族自治区的行政地位，即相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上的行政地位，依其人口多少及地域大小等条件区分之。”1982年修改的《中华人民共和国宪法》，虽然没有规定民族乡为民族区域自治地方，但是规定了“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施”。实际上，各级人民政府都是按照民族区域自治的有关规定给予民族乡优惠照顾的。

　　建立民族乡和建立民族自治地方是从我国是统一多民族的国家的实际出发，以维护国家的统一，保障少数民族当家作主的平等权利，加强民族团结，完成党在各个历史时期的任务为目的的。例如，抗日战争时期，党中央关于“动员蒙、回民族及一切少数民族在自决自治的原则下共同抗日”（注：李维汉：《回忆与研究》，中共党史资料出版社1986年版，第451页。），“在共同抗日的原则下，允许回族有管理自己事务之权”（注：中共中央统战部：《民族问题文献汇编》（1921年7月—1949年9月），第653页。），“团结中华各民族，为统一力量，共同抗日图存”（注：中共中央统战部：《民族问题文献汇编》（1921年7月—1949年9月），第682页。）等一系列规定和指示，就是为民族乡和民族自治地方做出的。这些都说明，民族乡除具有一般乡的特征和职能外，还有民族区域自治的特征和职能，而从基本特征看，民族乡具有民族区域自治地方的性质。

　　根据马克思主义关于各民族一律平等的原则，聚居的少数民族享有平等的权利，杂散居的少数民族也同样享有平等的权利。实行民族区域自治，是国家从法律上和制度上保障少数民族享有平等权利的措施。通过建立自治区、自治州、自治县和民族乡，不仅使大的民族聚居区的少数民族享受到平等自治的权利，同时使小聚居区的少数民族也享受到平等自治的权利，这样才能充分照顾到各民族（包括人口较少的民族和分散居住的民族）的特点和各民族地区的实际，充分调动各民族人民在现代化建设中的积极性。

　　四、民族乡的地位和任务

　　通过民族乡与一般乡的比较可以看出，民族乡是具有民族区域自治性质的基层政权，属自治性的乡级行政区域，比一般乡有更多的自主权。而与民族区域自治地方相比，民族乡又不是完全的自治区域，因为，在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使宪法中规定的各种自治权。民族乡不可能建立包括人民代表大会常务委员会等完善的立法机构以及其他与民族区域自治有关的部门以行使自治权。民族乡虽然属于民族区域自治范畴，但无论从理论上还是从实践上看只能是民族区域自治制度的补充形式——这就是民族乡在我国民族区域自治制度中的地位。

　　根据上述民族乡的性质和地位，就可以了解民族乡的主要任务。

　　第一，认真贯彻落实民族区域自治政策和其他各项民族政策，贯彻落实《民族乡行政工作条例》，保障民族乡各族人民的民族平等权利。民族平等是马克思主义处理民族问题的根本原则。马克思主义所主张的民族平等的一个重要含义是各民族在一切权利上完全平等，就是说在政治、经济、文化、教育、语言文字等各方面，一方面要禁止任何民族享有特权，另一方面要保护少数民族的平等权利并帮助他们实现自己的权利。杂居少数民族分布广，人数少，易被忽视，建立民族乡的目的就是为了保障杂居少数民族享有民族平等的权利。因此，民族乡的一项重要任务，就是要贯彻落实民族区域自治政策和其他各项民族政策，贯彻落实《民族乡行政工作条例》，根据这些法律法规及有关政策规定，保护少数民族人民的利益。在依法保障民族乡各族人民利益方面，乡人民代表大会及其主席团、乡人民政府负有重大的责任。

　　第二，根据《民族乡行政工作条例》赋予的自主权，从当地的实际出发，制定灵活措施，加快民族乡经济和社会的发展，在上级国家机关的帮助下，带领民族乡人民走上富裕的道路，实现各民族的共同繁荣。发展民族乡经济，要坚持因地制宜的方针，在上级国家机关的帮助下，充分调动各族人民的积极性，自力更生，艰苦奋斗，扬长避短，发挥优势；要充分运用宪法和其他法律法规赋予民族乡的各项自主权，制订出比一般乡更加灵活的措施，以加快经济发展。由于历史的原因，杂居民族地区一般比较封闭，这是当地经济发展缓慢的一个重要原因。当前要建立社会主义市场经济体制，就必须努力打破这种封闭状态，大胆地向国内以至国外开放，引进资金、技术和人才。按照扬长避短、发挥优势、平等协商、互惠互利、共同发展的原则，开展同外地特别是经济发达地区的经济技术协作，以加快民族乡现代化建设的进程。

　　第三，在上级国家机关的帮助下，加快发展民族乡的文化教育事业，大力培养和引进各种专业技术人才。要认真贯彻《民族乡行政工作条例》等法规中的有关规定，在上级人民政府的支持和指导下，采取灵活措施加快民族乡教育事业的发展。例如，在上级国家机关的支持和帮助下，根据民族乡的实际情况，可以兴办小学、中学和初级职业学校；牧区、山区以及经济困难的民族乡，在上级人民政府的帮助和指导下，可以设立寄宿制和助学金为主的学校等。县级以上的地方各级人民政府应当在师资、经费、教学设施等方面采取优惠政策，帮助民族乡发展教育，提高教学质量。根据当地实际情况，在有关大中专院校和中学设立民族班，尽可能使一定数量的民族乡学生入学，为民族乡培养更多的各种类型的建设人才。民族乡应当采取多种形式和提供优惠待遇，引进人才。县以上的地方各级人民政府应当采取调派、聘任、轮换等办法，组织教师、医生、科技人员等到民族乡工作，并给长期在边远地区的民族乡工作的教师、医生和科技人员以适当的优惠待遇，以吸引更多的人才到民族乡工作，支援民族乡的建设。

　　第四，经常向各族干部群众进行民族政策和民族团结教育，促进社会主义民族关系的巩固和发展。《民族乡行政工作条例》第7条规定：“民族乡人民政府在本行政区域各族人民中进行爱国主义、社会主义和民族政策、民族团结教育，不断巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。”民族乡政府是团结各族人民进行现代化建设的权力机关，应当经常向各族人民进行爱国主义、社会主义和民族政策、民族团结教育，不断促进平等、团结、互助的社会主义民族关系的发展。

　　五、几点建议

　　根据以上阐述的民族乡产生的历史背景和过程，民族乡的性质、地位和任务以及几十年来民族乡工作的实践，为了在西部大开发中进一步做好民族乡的工作，促进民族杂居地区的现代化建设，特提出如下几点建议。

　　（一）在宪法和有关法律中明确民族乡的性质。

　　如前所述，无论从建立民族乡的社会历史背景、过程及理论依据看，还是从几十年来民族乡的实践看，民族乡都具有自治的性质，是民族区域自治性的行政区域，它虽然不是民族自治地方，但它是民族区域自治制度的补充。但是《宪法》、《民族区域自治法》以及党和国家的有关文件都没有明确民族乡的这一性质。例如，《宪法》第99条只规定：“民族乡人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”《民族区域自治法》第12条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或者民族乡。”1987年中共中央、国务院批转的中共中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》也只规定：“民族乡是不同于一般乡的基层政权。”1983年12月29日国务院发出的《关于建立民族乡问题的通知》、1993年8月29日国务院批准施行的《民族乡行政工作条例》也都没有明确民族乡是属于什么性质的基层政权。这就给民族乡工作带来很大的困难。由于没有明确规定民族乡的性质，民族乡在我国基层政权中的地位就无法确定，一些地方仍把民族乡当作一般乡看待，杂居少数民族的平等权利往往被忽视，民族政策难以落实。一些人错误地认为，民族乡与一般乡没有什么区别，只是换了一块牌子，安排了一名少数民族乡长而已，因此，工作中常常出现不顾民族乡的民族特点和地方特点，搞“一刀切”的现象。为此，建议在《宪法》、《民族区域自治法》和其他有关法律法规中明确规定民族乡是具有民族区域自治性质的基层政权，是我国民族区域自治制度的补充，从而明确民族乡的性质和地位，以利于落实党的民族政策，做好民族乡工作，保障杂居地区少数民族的平等权利。

　　（二）从法律上明确规定，民族乡一经建立，不得随意撤销、合并或变更其行政区域。

　　由于法律法规对民族乡的性质、地位、任务等未作出具体规定，当前，一些地方出现了未经当地人民代表大会讨论通过和有关部门批准就随意撤销或合并民族乡，随意变更民族乡的行政区域的现象，严重影响了杂居少数民族政策的贯彻落实，不利于保障杂居少数民族的平等权利。特别是当前一些地方为了加快城市化步伐，纷纷提出撤乡设镇。一些地方未经当地人民代表大会表决通过，也未征求有关部门的意见，就将民族乡改为镇建制，引起了少数民族干部群众的不满，影响了民族关系。为此，建议在《民族乡行政工作条例》和其他法律法规中明确规定：民族乡一经建立，不得随意撤销或合并，不得随意变更其行政区域。如果确因经济社会发展需要撤销、合并或变更其行政区域的，在报请省级人民政府批准前，需经民族乡人民代表大会表决通过。

　　（三）修改《民族乡行政工作条例》。

　　《民族乡行政工作条例》自1993年8月颁布实施以来，对于保障杂居地区少数民族平等权利，促进少数民族杂居地区的经济社会发展，维护民族团结和社会稳定起到了重要作用。但是，由于该条例的规定缺乏具体操作的量化规定，加上改革的深入发展和社会主义市场经济的逐步建立，许多条文执行起来比较困难。例如该条例第4条规定：“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。”由于是“尽量”配备，因而给民族乡的干部配备带来随意性，难以做到合理配备。又如第8条规定：“民族乡的上一级人民政府在编制财政预算时，应当给民族乡安排一定的机动财力，乡财政收入的超支部分和财政支出的结余部分，应当全部留给民族乡周转使用。”而据调查，当前上一级政府在编制财政预算时很少给民族乡安排机动财力，与一般乡没有什么区别。由于财政体制改革后，已经不存在“财政包干体制”下的“超收”和“节余”，加之财政增收的软化和财政增支的刚化，使不少民族乡的财政越来越困难。再如第9条规定，信贷部门“对民族乡用于生产建设……的贷款给予照顾”。目前，经过改革，信贷走向市场，各专业银行纷纷撤销县级支行，民族乡已很难得到信贷部门的优惠照顾。第10条关于减免税的规定，也由于税制改革，国税部分地方没有减免权，地税部分则因县乡财政困难而无法减免，因而形同虚设。此外，新修改的《民族区域自治法》已颁布实施，《民族乡行政工作条例》中有一些条文与该法的规定不协调。因此，要适应形势发展的需要，在总结民族乡工作经验的基础上，抓紧修改《民族乡行政工作条例》。要根据新修改的《民族区域自治法》，对《民族乡行政工作条例》进行调整和补充，使之互相协调，以利于更好地保障杂居少数民族的平等权利。

作者介绍：覃乃昌　广西壮族自治区民族研究所所长，研究员。地址：南宁市桃源路4号，邮编　530021。