城市社区非政府非营利性组织的崛起

　　摘 要：政府、市场和非营利组织共同构成了社区发展的三大板块，其中第三板块即非营利组织的作用举足轻重，越来越受到广泛的重视。西方发达国家在实施社区发展计划中，非常重视非营利组织的作用。我国大连市的“社区服务社”是社区建设的有益试验。 　　关键词：城市社区；非营利组织；社区公共服务社；社区发展合作组织 　　中图分类号：C912.8 　　文献标识码：A 　　文章编号：1004-1605(2006)10-0050-3 　　 　　作者简介：叶南客(1960- )，江苏南京人，南京市社会科学院院长、研究员，主要研究方向为社会问题、社会政策等。 　　 　　社区非营利性组织的性质特征 　　 　　在现代社会中，人们的社会活动大致可以包括三大领域，即政治活动领域、经济活动领域和社会活动领域，与此相适应，人们的社会组织也可以分作三类，即政府组织、营利组织和非营利组织。如果说政府组织是第一部门，营利组织是第二部门，那么，第三部门就是各种非政府和非营利组织的总称或集合。同样，在社区建设的过程中，政府、市场和非营利组织也共同构成了社区发展的三大板块，其中，第三板块――即非营利组织在社区建设中发挥的作用举足轻重，越来越受到广泛的重视，正如彼特•杜拉克在他的《非营利组织的经营之道》中所说：“社区问题的解决之道，就在社区里面。非营利组织就是社区，我们正透过他们来塑造一个公民社会非营利组织，它不但已成为社会的主流，更是其中最不同凡响的一大特点。”中国的非政府、非营利组织还处于萌芽状态，所以，我们重点阐述社区发展中非政府组织、非营利组织的建设。 　　非营利组织是指不以营利为目的、主动承担社会公共事物和公共福利事业的社区中介机构。美国国内收入署对它的定义为：“其净收益的任何一部分均不得有利于任何私人股东或个人的利益。”相对政府和营利部门或企业两个部门而言，社区发展过程中非政府组织多半从事社区中的慈善援助，公益信息传播，社区服务，青年和特殊人群的教育，老年人关照，学术研究，政府监督，社区文化发展和环境保护等工作。如果没有非政府组织，这些事就得由政府来做，或者由公务员自己来做，或者由公务员组织别人来做。比较起来，由非政府组织来做更好，因为它们都不需要什么权威，而是只要有同情心和耐心就能做好。 　　民间团体以及所举办的非营利服务机构是政府在社区建设和社区服务上的合作伙伴和具体的执行者。他们在政府的组织、协调下独立地开展社区内各种有偿、低偿或无偿服务工作，以自己的服务争取政府、社会各界和居民群众的支持，企业界对社区建设给予了极大的关注，他们不仅为社区捐款捐物，而且主动投资社区事业、直接提供商业性的社区服务。他们认为，参与这方面工作是增进企业在社区里形象的机会。经过几十年社区发展，工业化国家初步形成了由政府组织、指导与监控，社区组织和民间团体主办，企业在社区内通过市场机构提供优质服务，以满足不同人群特殊需求的社区发展运行机制和组织体系，这是欧美等国社区建设的一大特色。根据约翰•霍普金斯大学塞拉蒙教授的理论(1995)，非营利组织有六个基本特征：“正规性”，即具有正式注册登记的合法身份；“民间性”，即在组织机构上与政府分离；“非营利性”，即不得为其拥有者谋取利润；“自治性”，即能够控制自己的活动；“志愿性”，即在其活动和管理中有显著的自愿参与的成份；“公益性”，即服务于某些公共目的。按此衡量，中国目前符合这6条标准的非营利组织的确不多，甚至可以说是凤毛麟角。从上述三类组织的情况来看，正规性是必备的条件，作为挂靠单位下属、不需注册登记的机构不是独立的组织；没有登记注册的独立组织是非法组织。而非营利性和公益性则就有了分野，在中国目前的情况下，为了生存，有些非营利组织甚至从事某些营利性活动。至于民间性、自治性和志愿性，则差别更大，从明显的官方背景和政府色彩到完全的私人性质，形成一个光彩夺目的七色光谱。这是中国非政府、非营利组织的一个重要特征。但无论如何，近几十年来包括中国在内的世界各国非营利组织大量出现，在国家特别是社区发展过程中已是不可或缺的建设主体，并作为社区结构或管理体系中的重要构件正在发生越来越重要的作用。 　　 　　非政府非营利性组织在欧美国家社区发展中的结构与功能 　　 　　欧美各国在实施社区发展计划的过程中，非政府非营利性组织在其中的重要作用日益突出。现代社区发展的各项服务性工作一般是由非政府、非营利组织具体操作实施的。美国也许是世界上拥有私人基金会和非营利非政府组织最多的地方了。据1997年的统计，它的民间非营利机构已达160多万家，总资产超过2万亿美元；据1993年的统计，它的民间基金会有37571家之多，总资产为1892亿美元。提供的公共服务以及对这些服务提供的资金支持，已经覆盖了从社区教育、社会工作、社区慈善，到社区环境、公共交通、为弱势群体提供融资、公益展览等领域。许多在中国被认为是政府应该做的事情，在那里却是民间非营利机构的业务。美国的社区非营利组织结构大体分为两个层次：直接从事公共福利工作的服务机构和专门以资金支持服务机构的赠款机构。服务机构是赠款机构的项目市场，赠款机构是服务机构的资金市场。两个机构互为对策，相互促进。 　　美国的非政府非营利组织实际上是一种群众为实现自己的目标而结成的自我组织。组织中专职人员并不多，除兼职人员外，大量依靠自愿贡献业余时间的志愿工作者支持日常工作。非政府非营利性组织通常都没有足够支付全年开支的固定收入，必须以努力工作的成效争取社会的援助，所以谁都不敢对工作有丝毫懈怠。遇到社会中出现的问题，群众不是找市长，而是找非政府非营利组织。政府只需把主要精力放在制定法律法规、依法管理上就够了，用不着自行兴办和直接管理社会福利、教育、科学文化、医疗卫生等各种机构，所以是真正的“小政府、大社会”。 　　在美国，非营利部门与政府部门合作的历史悠久，而且政府部门愿意与非营利部门保持密切联系，并创造机会扩大这些联系。在美国的社区建设中，公共部门投资于加强社区组织的能力建设，可持续的社区建设主要通过持续的制度发展包括社区发展合作组织，如社区发展公司、学校和教会等等。公共基金主要用于提高社区组织的组织能力，而不是投资于具体的项目。社区发展公司等已经成为美国社区发展中的重要组织。这些组织享受美国有关条例规定的权利和义务，可以免税，但不以盈利为目的。 　　现代美国的社区服务中心项目为由私人支持的非营利组织提供住房设施方面的资助。凡是符合有关规定的都可以申请这个项目资助，受资助的组织必须能够证明其项目的可持续性和企业精神，并且有决心帮助社区居民成为健康、自立、自强的居民。例如Bloomfield-Garfield合作社是匹兹堡市的一个由三个邻里成员组成的社区开发组织。这些社区组织的特点是：非营利、会员制。Bloomfield-Garfield合作社提供各种各样的社区服务，包括编辑发行社区报纸、进行社区房屋建设、吸引企业进入社区、为社区创造就业机会、选举地方官员等等。 　　没有非营利部门的积极参与，纽约市的房屋建设计划和项目建设很难顺利施行。在城市房屋建设和改造中，非营利部门发挥以下几个方面的关键作用：管理和开发房屋交易；代表社区居民并成为他们的代言人；介入社区，并对社区有着深刻了解，可以协助城市有关部门设计和执行有关计划和项目，满足社区发展的需要；为社区开发项目提供专家和技术咨询及监督，并提供必要的确认；满足社区建设的社会发展需求。

　　 　　非营利性组织在中国社区建设中的效用试验 　　 　　由中国社会科学社会政策研究中心与大连市民政局共同设计并付诸实施的大连市西岗区工人村街道试点最近取得了显著成效，经总结评估将这个试点组织正式命名为“社区公共服务社”。大连市政府已颁发文件在全市推广“社区公共服务社”。 　　该项研究的重点是建立运作于社区之中的社会保障体系。大连市社会保障与其他省市的不同在于，将救助下岗失业群体中的生活困难者作为主要目标纳入最低生活保障制度。据统计，截至2000年底，大连市领取最低保障津贴的下岗失业人员有42282人，占低保人员总数的63%，从而初步建立了独立于企业之外的下岗失业人员的保障制度。但大连市的社会保障制度尚不完善，还存在一些问题：一是下岗失业人员就业状况变动大，收入无法核查，没有手段可以剔除领取低保津贴中的隐形就业和隐形收入者；二是这批人在社区中很分散，虽有一定的劳动能力却因缺乏组织而无处可以发挥，致使这批人生活贫困，精神压力力。仅对下岗失业人员予以生活保护显然是不够的，必须找到帮助这个群体摆脱边缘地位的新政策思路。社区公共服务社就是为解决这两个问题而设计的。其做法主要是：由居委会在通过入户调查、摸清辖区内所有低保对象个人和家庭情况的基础上，编制有劳动能力的低保人员登记表；在街道和居委会建立社区公共服务社和社区公共服务站，组织有劳动能力的低保人员进行社区公益劳动、公共服务和集体活动；社区公共服务社为社员提供技能培训、信息交流和互助合作的机会，帮助社员转变择业就业观念和联系再就业岗位；培养社员的社区责任心和认同感，通过公共服务社的带动作用，调整和改善社区内的人际关系，促进家庭、邻里和睦与社会稳定。 　　社区公共服务社社员除低保人员外，也有主动要求入社的社区居民。该社的性质是非营利性社会公益组织。大连市已将其作为民办非企业单位登记注册。社区公共服务社的直接效果：一是促进了领取低保津贴的下岗职工和失业者的再就业；二是有效地强化了社区的低保制度管理，剔除了低保对象中有隐形收入者；三是形成了从事社区公共服务和公益活动的一支职业化队伍，扩大了社区公共空间，增强了社区凝聚力；四是组织有劳动能力的低保对象参加社区劳动，形成了自动审查低保申请者的政策机制，克服了低收入群体对政府救济依赖过重的倾向。五是满足了下岗职工的精神需求，促进了社区成员之间的互助，调整了低保对象与低保制度管理者的相互关系，推动了社区建设。 　　从实践看，社区公共服务社主要具有以下作用：是识别低保对象的有效手段；为有劳动能力的低保对象提供就业和发展的机会；为低保人员提供了一个社会支持和社会学习的重要场所；是城市社区建设的一种新的组织形式。 　　责任编辑：黄 杰