对我国不起诉制度的一些看法

关于对我国不起诉制度的一些看法

根据我国刑事诉讼法的规定，不起诉，是指人民检察院对公安机

关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件进行审查后，认

为犯罪嫌疑人的行为不符合起诉条件或没有必要起诉的，依法不将

犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判、追究刑事责任的一种处理决

定。不起诉是人民检察院对案件审查后依法做出的处理结果之一，

其性质是人民检察院对其认定的不应追究、不需要追究或者无法追

究刑事责任的犯罪嫌疑人所作的一种诉讼处分。它的法律效力在于

不将案件交付人民法院审判，从而在审查起诉阶段终止刑事诉讼。

在刑事诉讼发展史上，关于不起诉制度有起诉法定主义和起诉便宜

主义之说。中国现行刑事诉讼法，基本是以起诉法定主义为主，兼

顾起诉便宜主义。17这实际上是兼顾了起诉法定主义与起诉便宜主

义的长处，以使诉讼程序更为合理和科学。不起诉是公诉的组成部

分，与修改前的刑事诉讼法相比，不起诉的情况有了很大变化，例

如，绝对不起诉在过去的做法是以撤销案件来处理的，相对不起诉

过去是以免予起诉处理的。而增设存疑不起诉，保留追诉权，即检

察机关认为证据不足，不符合起诉条件，如果有新的证据符合起诉

条件，检察机关仍可以起诉。 长期以来，中国法学界和司法部门

对于1979年刑事诉讼法规定的免予起诉存在较大的争议，多数人

认为检察机关免予起诉的决定职能相当于法院作出的确认有罪但

免除刑罚的判决，这样，赋予作为国家法律监督机关的检察机关这

种定罪免诉的权力显然是行使了人民法院的职能，客观上破坏了法

律的权威。因此，中国在1996年修订刑事诉讼法时，立法者充分

考虑了司法部门和专家学者的意见，取消了免予起诉，确立了相对

不起诉，即赋予检察机关根据案件实际情况灵活处理便宜行事的权

力。检察机关对于犯罪情节轻微，但依照刑法规定不需要判处刑罚

或者免除刑罚的，享有决定是否起诉的自由裁量权。这样就将原来

可以适用免予起诉的对象纳入不起诉的范围，在原有的不起诉制度

中增加新的内容，可见，不起诉内涵扩大了，形式更多元化了，形

成了适合中国国情的不起诉制度。

关于不起诉制度，制度在理论上、诉讼上以及在法治建设方面有

哪些价值和意义? 我觉得至少可以概括以下几个方面：

第一，不起诉制度是目前国际社会通行的做法，中国诉讼制度改

革研究应当借鉴国际社会的做法。有代表性的国家大都有不起诉制

度；尽管这些国家的不起诉制度在表述的方式上，或者是范围上和

决策的机制上，可能存在一些区别，如有的国家叫暂缓起诉，有的

国家叫缓起诉，有的国家叫附条件不起诉，也有的国家就叫不起诉，

但这个制度是国际社会通行的做法。既然通行，就说明在诉讼理念

上它是有价值的。我国的刑事诉讼法修改，就有必要考虑这个制度。

第二，不起诉制度是公诉制度的组成部分。自从诞生检察制度或

者检察官这个身份时起，公诉就成为检察机关的重要职责或者基本

职责。公诉制度是代表国家追诉犯罪、指控犯罪、证明犯罪，当然

也包括对不构成犯罪的不作为指控和追究的对象，这就产生了哪些

需要提起诉讼，哪些不需要提起诉讼的问题。不起诉就是把要指控

证明犯罪的部分送上法庭，另一部分就不送上法庭，这是现代检察

权的应有之义。所以研究不起诉制度，也是研究公诉制度的一个方

面，很有实践意义。

第三，研究不起诉制度是落实宪法尊重和保障人权的一个方面。

2004年宪法修正案，第一次在根本法中规定国家尊重和保障人权的

条款，表明我国对人权的重视。这个人权应该是广义的，包括广大

人民的生存权和发展权，也包括诉讼当中当事人的合法权益，特别

是犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。现代诉讼一方面要求惩治犯罪，

一方面要求保护当事人的合法权益，特别是保障处于弱势的犯罪嫌

疑人、被告人的合法权益。因此，我们研究不起诉制度的设立，将

这一制度设置得科学合理，就有利．于保障犯罪嫌疑人、被告人的

合法权益，也包括被害人的权益。

第四，研究不起诉制度的改革问题有利于贯彻宽严相济的刑事政

策，有利于建设社会主义和谐社会。2005年2月胡锦涛同志提出构

建社会主义和谐社会的目标；在党的六中全会决定中，明确提到要

贯彻宽严相济的刑事司法政策、构建社会主义和谐社会的精神。我

们也需要研究在检察职能上如何促进和谐社会建设，而不起诉制度

很大程度上能体现对被告人宽的一面，是贯彻宽严相济刑事政策的

需要，也是运用司法手段化解社会矛盾的一个重要方面。因此，科

学合理的不起诉制度有利于和谐社会的建设，有利于减少社会一些

压力，化解一些矛盾。

第二点，我对现行不起诉制度谈几点看法。

第一，我国现行相对不起诉制度是在1979年刑事诉讼法规定的免

予起诉制度的基础上形成的，是很有意义的制度。根据1979年刑

事诉讼法规定，免予起诉案件的法定条件是，必须犯罪事实清楚，

证据确实、充分；已构成犯罪；具有刑法有关条文规定的不需要判

处刑罚或可以免除刑罚的情节。由于原来的免予起诉制度还包括严

重犯罪后有自首、立功表现的可以免除刑罚的情形，一定程度上违

反了法治原则。因此我国在1996年修订刑事诉讼法时，宣布了免

于起诉制度不再保留，而将其中的一部分设置为相对不起诉，即：

相对不起诉局限在犯罪情节轻微危害不大的犯罪，严重犯罪不能不

起诉，同时在刑事诉讼法第十二条上确定了未经人民法院判决任何

人不得确定有罪的规定，这是一个进步。这个制度可能在执行当中

对于情节轻微不太好把握；需要有立法解释或者司法解释；另外就

是情节轻微的范围太窄，而且加上依法不需要判处刑罚和免除刑罚

这样的规定，所以适用起来总体上还是比较窄的。

第二，存疑不起诉制度的问题。刑事诉讼法第一百四十条规定了

存疑不起诉，这是从有利于被告人原则出发，对于经过侦查、补充

侦查和检察机关的审查，仍然不具备起诉条件的，就不能再继续侦

查，或者继续地对犯罪嫌疑人进行羁押，或者放置案件长期不结案，

法律明确作出要求，检察机关可以作出不起诉决定，这样的设置也

是很有意义的。但是这个制度在执行过程中可能存在两个问题，一

是对证据的证明标准、证明程度是不是具备起诉条件的认识不一

致。因为我们国家的证据制度往往要求案件的证明要达到客观真实

标准，基本上要求回到案件的原貌，用证据形成锁链来证明事实的

存在，不像英美法系的刑事诉讼证明标准要达到“排除合理怀疑”，

或是大陆法系要求形成“内心确信”就可以了。因此我们这种证据

制度容易导致对起诉标准认识不一致，这是存疑不起诉存在一个问

题。还有一个问题，客观地讲，实践中有极少部分案件是用下台阶

的办法来处理的，由于有些案件确实定不了罪，作绝对不起诉又不

具备刑事诉讼法第十五条规定的条件，就做了下台阶处理，存疑不

起诉了，这也是我们工作了结的方式。不管怎样；这些对当事人、

犯罪嫌疑人权利的保障和救济机制尚存在需要改进的地方，在实践

中需要进一步完善。

第三，法定不起诉应该依法坚持。这个规定没有更多需要研究的

问题，只要属于刑事诉讼法第十五条规定的六种情形之一的，就应

当按照刑事诉讼法第一百四十二条第一款的规定，依法决定不起

诉。

总体上我对现行不起诉制度的评价是，适用范围相对较窄，实际

运作当中决定不起诉的量小，不起诉制度适用起来有一定的难度。

全国人大法工委在刑事诉讼法修改草案中曾概括指出这一点，认为

不起诉的实际适用率比较低，范围比较窄。我曾看过资料，不起诉

的案件占审查起诉案件的1％到3％左右，在处理轻罪方面，化解

社会矛盾方面，以及贯彻宽严相济刑事政策方面，适用的量还达不

到应有的社会效果。实践中还有些地方片面追求成案率，不惜实行

刑讯逼供。我认为诉讼法律制度本身有特殊的规律，唯一的要求就

是严格执行法律规定的条件，严格落实刑法第三条罪刑法定原则，

而不能硬套行政工作、经济工作设定比例、追求指标的做法。如果

限制起诉比例，就会带来执法不严格，带来片面追求起诉率，把不

具备起诉条件的也弄成起诉，证据不足的就加大取证力度甚至可能

采取刑讯逼供等非法的方法，所以我一直不太赞成给办案定比例，

因为定比例会带来很多的矛盾。严格执法就是要求，个案具备什么

样的法定条件就按照什么样的法律规定办理，法律给予多大的空间

就在这个空间内作出决定，不能超越。