0西方国家政府职能发展演变及其启示

第７卷第４期

２００５年１０月

江西行政学院学报

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＪｉａｎｇｘｉａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｉｎｓｔｉｔｕｔｅ

Ｖ０１．７，ＮＯ．４Ｏｃｔ．２００５

西方国家政府职能发展演变及其启示

李银珠

（暨南大学管理学院，广东广州５１０６３０）

【摘要］计划经济体制下全能政府职能已不能适应我国目前市场经济体制，政府职能转变是大势所趋且已成定局。但如何转变是目前我国经济生活中的一件大事。西方市场经济国家政府职能数百年的历史演变应能给

我们一定的启示。

［关键词］政府职能；有效边际；市场失灵；政府失灵［中图分类号］Ⅸ２３

［文献标识码］Ａ

［文章编号］１００８—６４６３（２００５）０４—０００８—０３

如何合理确定政府职能与作用范围的有效边际是我国社会主义市场经济能否健康发展的关键因素。纵观西方数百年的市场经济历史，理论界存在着两种极端的观点。一为“经济自由主义”观；一为“政府干预主义”观。“经济自由主义”观认为市场是完善的、有秩序的。市场机制足以保证资源的最佳配置，政府干预会事倍功半。因此，国家不应干预经济生活。换言之，“看不见的手”可以有效地管理经济，无需政府的介入。大师亚当．斯密的“管事最小、政府最好”就成为限制政府职能的理论基础，“政府失灵”则是他们反对政府干预的最有力的现实理由。“政府干预主义”则认为，自由放任的市场经济运行中有其自身不可克服的缺陷与弊端，依靠市场并不能解决所有的资源配置问题。市场经济自发的运行会产生失业、通货膨胀、供给过剩等经济现象。而且市场在很多经济领域中是无能为力的，唯有借助国家的力量，才能矫正市场失灵，维持国民经济的稳定增长。“市场失灵”与“市场缺陷”的客观存在就理所当然的成为“政府干预主义”的理论支柱。这两种理论都有其存在的历史背景、合理区间。实际上，都曾经在历史的某个阶段为不同的国家所采纳，发挥了积极的作用。因此，总结国外政府职能的演变过程对我国政府职能的再定位，从而更好地适应市场经济的发展，以增强我国在国际贸易中的竞争力，无疑有着一定的现实借鉴意义。

一、关于政府职能理论发展演变的历史回顾

［收稿日期】２００５—０８—３０

市场经济条件下，国家干预主义与经济自由主义之争从未停止过。有三次大的交锋值得一提：重商主义与古典自由主义之争；新古典学派与凯恩斯主义之争；新自由主义与新凯恩斯主义之争。

（一）重商主义与古典经济自由主义之争。最早具有政府干预思想的可追逆到１６世纪的重商主义。重商主义者认为金银货币是国民财富的唯一形态，而除了金银矿藏开发之外，对外贸易则是获得财富的主要源泉。因此，早期重商主义者主张用政府干预手段禁止货币输出，并积极发展海军和航运业，实施保护关税等政策以发展对外贸易等。

自由主义悄然兴起，其代表人物是亚当．斯密（１睁

１７１４）和大卫．李嘉图（１７７２—１８２３）。在涉及政府职能时，他们认为，政府只需要维持和平，建立一个维持严密的执法体制，提供教育和其他最低限度的公共事业；政府无须干预一般的经济，放心地让每个人按他自己的方式来行动，他就自然地会对公共利益做出最大的贡献。自由的社会经济体制是市场经济顺利运行和经济增长的基本条件。斯密的政策主张成为当时的主流思潮，且在以后的两个多世纪，甚至在现代经济理论中也一直具有深刻的影响。

（－－）新古典学派与凯恩斯主义之争。

古典的经济自由理论以及政策主张，经过斯密的追随者的发展和完善，由马歇尔（１８４２—１９２４）进行大

然而资主主义自由竞争的时代特征却使得经济

［作者简介］李银珠（１９５卜），女，暨南大学管理学院副教授，博士生，主要研究方向为财税理论和金融理论。

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综合，形成新古典经济学。新古典学派对资本主义市点不同的是，新凯恩斯主义既继承了原凯恩斯主义的场机制的自发机制的作用更是推崇备至，他们断言市基本信条，又对原凯恩斯主义进行了深刻反省，对新场机制可实现市场的均衡，从而得到效用和利润最大自由主义也进行了一定的吸纳与融合。新凯恩斯主化、成本最小化和资源的最优配置，政府干预是完全

义思潮在政府职能问题上提出了一种折衷的主张。没有必要的。

它既肯定了市场在配置资源中的基础性作用，认为政然而，，毫无约束的自由竞争的结果，造成了规模府行为在大多数情况下都应是第二位的，又不把市场庞大的垄断公司和托拉斯，给资本主义经济造成了危机制万能化，主张无论在市场失灵还是在某些市场难害。１９世纪末至２０世纪初，西方一些工业国家制定以顾及的领域，政府都可以也必须在遵循市场规律的了一系列反托拉斯法，政府干预经济的思潮开始出前提下，对市场运行进行间接调控。主张在市场机制现。此后，随着第一次世界大战的爆发，垄断资本主与国家干预之间寻求一个平衡点或结合点，从而建立义进入国家垄断资本主义阶段，西方各工业国政府运一种既能让市场机制发挥作用，又能使政府有效地调用手中的权力，对国民经济实行战时控制。随后的二控经济运行的理论政策。

次世界大战，则使这一趋势更为强化。１９２９年至二、西方市场经济国家政府职能发展演变的启示１９３３年资本主义世界经济危机的爆发，更使各国政（１）、政府职能是随着不同社会形态而发展变化、府对经济和社会的大规模干预达到顶峰。凯恩斯的并随着历史的变迁扩大与扩展。众所周知，政府的基国家干预理论也很快占了主导地位。凯恩斯以其提本职能主要有政治统治职能和社会管理职能。在资出的三大心理规律为支撑点，分析了资本主义经济依产阶级革命胜利并取得统治地位的初期，西方资产阶靠单纯的市场调节机制导致有效需求不足的原因，进级政府职能的重点是政治统治：政府的主要作用是维而证明经济危机发生的必然性和国家干预的必要性。持自由秩序的稳定和安宁，仅为资本主义自由经济的他还具体提出了包括赤字财政、通货膨胀、对外扩张发展提供保障，扮演守夜警察的角色。而随着资本主等在内的一系列政策主张。凯恩斯理论的结果使资义经济和科学技术的发展，尤其是第二次世界大战以本主义经济在西方政府的有力作用下出现了２０年的

后，随着战争因素的逐渐减弱以及和平因素的不断增繁荣。

长，西方国家政府职能中的社会公共事务尤其是经济（三）新自由主义与新凯恩斯主义之争。

的管理职能变得越来越重要。如传统国家财政的职２０世纪７０年代以来，在经历了实行凯恩斯政府能完全是为了满足国家机器运转的需要，而现代国家干预主义后的２０年的高速发展之后，资本主义各国则使其职能向多方面发展：一是通过税种和税率的变出现了“滞胀”现象：经济停滞、高失业与高通胀相互化影响投资方向和产业结构的税收杠杆职能；二是通交织、同时并存。而当时奉行凯恩斯主义的政府对此过财政的转移支付来缓解收入分配不公平的收入再束手无策。这意味着在市场经济条件下政府纠正市分配职能；三是实现投资职能。这应该是现代西方市场失灵的能力是有限的，从而也就动摇了凯恩斯主义场经济国家政府职能发展的一个总趋势和总特征。

雄踞２０多年的理论宝座。新自由主义乘机兴起。（２）、不同国家的政府职能，其作用范围、内涵也（新自由主义包括货币主义、供给学派、合理预期学是不同的。从历史上来看，对于国家政府职能，理论派、伦敦学派、弗莱堡学派）。尽管学派众多，但有一界尚且不能取得一致，更不用说各市场经济中的各国个共同点，就是强调市场自由，反对政府对市场过分具体模式一致。尽管现代市场经济国家政府基本职干预。他们将当时资本主义病症归因于凯恩斯主义能是相同的，但不同的国家其政府职能的侧重点应该政策的实施，主张放弃政府对经济生活的干预，认为是不相同的，同时各国还会根据自身的情况在基本职政府不可能掌握千变万化的与市场有关的信息；政府能中派生出一些本国特有的经济职能，采取特定的方过分干预，会误导市场走入迷途，扭曲资源配置的运

式行使职能，从而形成不同的政府职能模式。从实践作。

上来看，有英美的自由资本主义模式，德国的社会市而同时，凯恩斯主义的信徒为维护凯恩斯主义主场经济模式，瑞典的民主社会主义模式等。从结果上流经济学的地位，不惜对凯恩斯经济学进行修正，形看，每一种模式都在某种程度上取得了成功。由此可成新凯恩斯主义思潮。与前面涉及到的两种极端观

见，并没有一种万灵万应的模式可供实行市场经济的

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国家沿袭，各国只能通过探索寻找适合本国国情的国家干预模式。这对于我国政府职能的转换是十分有意义的。与发达国家相比，我国生产力发展水平、市场经济的发育程度、改革的起点和过程、财政的能力大小等方面都与西方有较大差别。这就决定了我国政府现阶段和今后一段时期公共活动领域，不能照搬套用西方的模式，必须一切从中国的实际情况出发。目前我国政府既需承担与古今中外所有类型的公共职能的共性部分，也需承担培育与发展市场，创造一种能够为有效的经济活动设定激励机制的经济环境，提供能够促进长期投资活动的制度性基础设施和社会保障，协调区域经济不平衡，推动国有经济的战略性调整等特殊的公共品。按市场性、公共性和发展性原则，不断调整政府与市场的活动领域，完善公共品的提供机制，优化公共品的生产途径。只有这样，才能从根本上避免政府与市场之间的越位、缺位与错位现象的发生，提高政府公共职能的运行效果。

（３）、在同一社会形态下的同一国家，其政府职能也是不断变化的。仅从国家干预理论的演进来看，不难得出这一结论。从早期主张禁止货币流出和外国商品流入的重商主义，到凯恩斯主义财政政策为主的宏观经济理论，再到新古典综合派和新凯恩斯主义的政策主张，可以看出理论界对国家经济职能内涵界定和工具选择的认识的巨大变化。之所以会出现这种情况，是因为国家干预的微观基础和外部环境发生了变化，如果使用者固守某种既定的模式，就有可能出现与干预者意图适得其反的结果。

（４）、合理确定我国的政府职能边界至关重要。我国传统计划经济体制下，政府全面垄断社会经济生活。换言之，政府对经济的干预过度，干预的范围和力度超过了弥补市场失效和维护市场机制正常运作的合理需要。最主要的缺陷为政企不分，职能错位。事无巨细，样样干预。政府成为企业微观经济活动的组织者和领导者。用行政办法直接管理企业，使企业成为政府机构的附属物。实践证明，政府严重越权行为危害极大。一是由于社会需求复杂多变，国家不能完全了解和适应，难免犯官僚主义、瞎指挥的错误；二是微观经济主体没有权利，其积极性和主动性发挥不出来，阻碍了生产力的发展；三是政府以较多的精力

管企业、办工厂，使政府本身的职能无法实现。

如今，，我国市场经济环境已基本形成，私人经济活动也已纳入有序状态，如何恰如其分地界定政府职能作用范围与作用方式，就成为社会经济健康发展与否的关键因素。然而市场与政府的职能边界是需要仔细斟酌的。政府干预的对象应是由于市场失灵而留给政府的职能空间。换言之，在市场机制能够发挥功能的领域，政府就不要介入。政府应主要关注市场机制不能有效配置资的领域。具体为：（１）维护自由竞争，维护法律和秩序，限制市场垄断，促进公平交易。（２）稳定宏观经济。充分运用包括财政政策、货币政策、收入政策、对外贸易政策在内的一系列宏观经济政策，促进经济增长、充分就业和稳定物价等宏观经济目标的实现。（３）界定和保扩产权，保护消费者权益，开发人力资源，保护生态环境。（４）、提供公共物品和服务，建立良好的社会保障体系。（５）培育新兴产业，改善投资环境，发展对外贸易。上述领域由于多不具排他性，而有较多的外部效应，私人无力或不愿供给，因而由政府提供不但能获得规模效益，而且能大大提高社会福利。这就是市场经济争件下我国政府职能的可能性边界和作用领域。

与此同时，我们还应强调提高政府自身的效率。西方公共选择理论认为，政府工作效率大多不尽人意，其根源在于政府服务具有公共性、垄断性而缺乏

竞争性。由于垄断陛，政府部门无需承担外部竞争压

力，因而就没有提高效率和服务质量的内在冲动和热情，公众只能被动地接受政府提供的公共物品而没有别的选择，哪怕它们低效运行照旧可以维持生存。而且政府还可以利用垄断地位，尽可能降低服务质量，提高服务价格。同时，政府还缺乏降低服务成本的激励机制。这在我国政府管理中的行业表现尤为突出，各种不正之风盛行，机构人员不断膨胀，其根源也在于政府服务本身具有公共性、垄断性、缺乏竞争性等。对提高政府自身效率，西方行政改革中一个主要的价值取向就是强调用市场力量改造政府的功能，把推行公共服务社会化作为提高政府效率的重要途径，采取政府业务合同出租，即政府将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门，以私补公，打破政府垄断。

责任编辑王家芬

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西方国家政府职能发展演变及其启示

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李银珠

暨南大学,管理学院,广东,广州,510630

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JOURNAL OF JIANGXI ADMINISTRATION INSTITUTE2005,7(4)

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