"低碳经济"不能依赖行政命令

　　通过行政手段推行减排,即“命令和控制”模式进行直接控制,会取得一定的效果,但若要实施低碳战略,必须要靠市场机制的建设来推动 　　 　　随着中国经济高速发展,中国已经成为世界主要的温室气体排放国。在中国能源结构中,化石能源占最大份额,因此随着能源需求增加,温室气体排放量也不断增加。从内部环境看,中国的能源生产与消费之间的矛盾日益突出,原有的高碳发展模式不可持续。从外部环境看,发展低碳经济成为国际共识,作为温室气体主要排放国,国际对中国施加了巨大压力。因此,中国的低碳发展战略势在必行。 　　利用市场机制来降低碳排放的手段分为碳税与碳交易两种。碳税与碳交易在原理和作用方式上存在区别,各有优劣。与碳税相比,当各种不确定因素存在时,碳交易的减排效果较好;然而,碳税与碳交易相比,无论是在实施成本还是实施的难度上都要低得多。 　　那么,中国适合哪种方式,如何推行? 　　 　　中国必须采取低碳战略 　　 　　随着经济发展,中国城市化也高歌猛进,基础设施建设和现代化城市生活都需要大量的能源,目前中国的钢铁产量、煤炭产量、水泥产量、发电量、玻璃产量均成为世界第一。在中国能源结构中,化石能源占最大份额,可再生能源比例较低,因此随着能源需求增加,温室气体排放量也不断增加。据国家统计局统计显示,2009年中国能源消费总量28.5亿吨标准煤,比上年增长4.0%;煤炭消费量27.4亿吨,增长3.0%;原油消费量3.6亿吨,增长5.1%;在中国的能源消费结构中,作为二氧化碳排放的“主力军”,煤炭一直处于主导地位。化石能源使用后产生了大量的二氧化碳等温室气体,由此引起中国温室气体排放量不断增加。 　　由于处在工业化粗放期,目前中国的“三高”企业较多,单位GDP能耗大排污多,严重的破坏生态平衡,温室气体二氧化碳排放高;全国企业存在着工业技术创新能力较弱、产业层次偏低、企业整体素质不高的特点。 　　目前中国温室气体排放量绝对数量和占全球排放比例已经很高,人均排放量仍远低于发达国家,但接近世界平均水平。目前,中国的温室气体排放总量已经接近甚至可能超过了美国。据欧盟环境署的分析报告显示,中国二氧化碳排放总量就已经超过欧盟27国总和,仅次于美国居世界第二位,一些研究机构甚至估计2009年中国的排放量可能已经超过了美国。 　　中国的温室气体排放快速增长,使得中国受到的关注和压力首当其冲。一个重要的压力是国际社会在提出新型经济体(主要包括中国和印度)需要加入哥本哈根议定书的减排目标承诺中。目前国际上对减少温室气体排放和发展低碳经济的呼声很高,中国政府也在哥本哈根气候大会宣布了中国的温室气体的减排目标到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%一45%,降低碳排放强度。 　　若要实施低碳战略,必须要靠市场机制的建设来推动。目前中国主要通过行政手段推行减排,即“命令和控制”(Command and Control)模式进行直接控制,取得了一定的效果。中国在计划经济时代就开始推进环境保护,由于当时的客观环境,中国很自然的选择了“命令和控制”的环保模式。中国制定了一系列关于环境保护的相关法律,并建立了专门从事环境保护的行政分支部门。中国在上世纪80年代即开始制定关于水、海洋、大气等环境保护的相关法律,1989年通过了《环境保护法》,1997年在《刑法》中加入了破坏环境的刑事责任等内容。中国中央政府中成立了环境保护部,地方政府则建立了相应的环保局、环保办公室等机构,管理包括减排在内的相关环境问题。 　　然而,中国政府行政主导的减排政策存在缺陷,不利于有效分配温室气体排放额度,提高效率。中国政府主导制定的淘汰落后技术、强制企业减排的政策未必符合经济规律,往往缺乏弹性和灵活性,难免导致低效率。由于缺乏微观信息,中国政府推动减排政策时往往采取一刀切、划定统一标准的方式进行减排,不顾企业的微观效率和客观环境,进行统一的淘汰、升级,结果部分高效率的企业也和低效率企业一样被关停并转。即使企业实现了技术升级,但生产过程中仍可能存在大量的浪费。 　　行政主导减排虽然可能实现减排目标,但这种减排方式不能把排放额度安排在最有效率的行业和企业中去。由于不同产业、企业生产和管理效率不同,即使相同的技术也可能产生不同的排放结果,而行政主导减排往往采取一刀切和平均分配额度的模式,使得高效企业受到抑制,不利于有效分配排放额度。行政主导减排不利于激励企业通过技术创新实现减排。在行政主导模式下,企业缺乏通过技术创新实现持续减排的激励,生产符合行政标准后就不再追求开发应用新的减排技术。法律法规以及监管的不完善加剧了使用效率低下、环境污染等问题,国家现行的以行政手段为主的能源政策效果有限。 　　在控制温室气体排放上,市场机制显示出了明显的优势,是中国下一步推进的重点。减排的市场机制通过价格等市场手段间接调控,使得排放量在成本最低的情况下降至设定目标,它避免了行政手段灵活性欠佳的不足,使得企业对政策积极响应而不是被动接受。在市场化模式下,政府不必介入减排的微观层面,从而避免了由于微观层面信息匮乏而可能产生的扭曲。市场化交易可对企业开发减排技术提供激励,实现可持续减排。 　　从经济发展历史来看,市场交易是最有效率的制度安排,在控制温室气体排放上同样可以应用市场机制;中国经济已经从计划经济模式转化为市场经济模式,这也为通过市场化减排提供了条件。从国际上来看,利用市场手段实施减排已是大势所趋,各国都积极建设发展相关市场,并收到了较好的效果,也为中国提供了参考的价值。 　　 　　减排的市场机制:碳税与碳交易 　　 　　利用市场机制来降低碳排放的手段分为碳税与碳交易两种。碳税是指为实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放,按其碳含量的比例对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品征收的税。碳交易是由政府决定一个全社会碳排放总量,把二氧化碳排放权作为一种商品,由各经济活动体进行二氧化碳排放权的交易。 　　碳税与碳交易在原理和作用方式上存在区别。碳税和碳交易都是政府行为与市场机制的混合体,但作用的方式有所不同。碳税属于价格干预,是由政府设定一个碳排放的价格,由市场来决定碳排放的数量,通过相对价格的改变来引导经济主体的行为,达到降低排放数量的目的。 　　碳交易则属于数量干预的范畴,是由政府规定碳排放的总量,再由市场来决定碳排放的价格,由价格机制来决定排放权在不同经济主体之间的分配。碳税和碳交易的理论基础不同。碳税是以庇古的理论为基础,认为外部性产生扭曲的根本原因在于微观主体的个体成本与社会成本不同,只要政府运用税收手段进行干预使个体成本等于社会成本,这样经济活动个体基于自身利益最大化的排放水平,会与社会最优水平一致。碳交易则建立在科斯理论之上的碳交易认为在权利界定清晰的前提下,私人部门的交易仍有可能达成个体最优与社会最优的统一。 　　与碳税相比,当各种不确定因素存在时,碳交易的实施效果较好。当未来低碳技术发展不确定的情况下,实施碳交易更为适宜。政府制定政策时,很难预计未来几年内与低碳有关技术的发展,因此往往会高估碳减排的价格,这样就造成随着技术的进步在实践中“过高”的碳税会导致碳排放低于预计水平,从而对社会经济产生过度影响。 　　而如果采取碳交易,碳排放量是预先设定的,仅仅是碳交易价格会低于预期水平。与碳税相比,实施碳交易政策制定者无需掌握所有经济活动个体的信息就可将碳排放控制在社会最优水平。要修正外部性带来的问题,最优碳税率是要使排放者的减排成本与社会成本相等,政策制定者需要获得每个排放者的成本信息,以及排放所导致的社会成本的信息,否则过低的税率难以有效发挥减排的作用,而过高的税率又会引起社会效率的损失。

　　碳交易所需的信息相对简单,政策决策者不需了解每个排放者的个体成本,只需评估碳排放的社会成本,并据此确定减排目标和需要发放的排放权配额即可。从确定性的角度讲,碳交易控制的是排放总量,而碳税确定的是排放价格,因此碳交易显然更能够保证社会最优目标的实现。实施碳税的情况下很难精确预计经济活动个体对于碳税的反应,碳税通过改变排放者成本来引导其行为的调整,但是当消费者的需求价格弹性较低时,碳税的实施将仅是将排放成本部分甚至全部转嫁给消费者,减排效果被极度弱化。 　　碳交易的作用方式是通过数量限制来影响排放者的行为,总排放配额一经确定,无论受约束的排放个体是通过降低产量、采用新技术来降低排放规模,还是购入排放许可,都能确保全社会总体减排目标的实现。 　　碳税与碳交易相比,无论是在实施成本还是实施的难度上都要低得多。碳税的实施相对简单,只相当于在已有的税收体系中新设一个税种,所有相关的活动都可以依托现有的体系来展开,所涉及的额外成本相对较少。碳交易的实施则相对复杂,各类企业配额的确立往往会遇到一些法律或者国家产业政策,以及各利益集团等方面的障碍。碳交易体系的建立会涉及较多领域,包括产业政策、金融、环境、科技等诸多方面,需要不同政府部门之间的协调。碳交易需要建设全新的基础设施,包括交易平台、清算结算制度以及相关的市场监管体系。在相关制度和技术尚未成熟情况下实施碳交易难免会面对交易价格过度浮动的情况,不利于经济稳定发展。 　　 　　碳税在当前中国最可行 　　 　　在目前中国的各种制度环境以及技术水平下,短期内实施碳交易面临诸多困难。由于中国的各种金融和法律体系的不完备,且对碳交易的先期了解有限,一旦匆忙实施碳交易,很难避免发生排放权价格过度浮动而影响经济活动稳定发展的情况。碳交易的实施涉及到配额制度、碳交易体系、交易平台、清算结算制度以及相关的市场监管体系的建立,而目前中国存在政策规划不明、法律缺失等问题,作为碳交易基础的相关法律政策体系的建设需要较长一段时间。 　　碳排放权已经具有鲜明的金融产品特性,碳交易中心必须有发达的金融体系,包括直接投资融资、银行贷款、碳指标交易、期货期权等,国外从事碳排放交易的投资主体都是些大的投行金融机构,而国内不但金融市场和各种金融工具不发达,金融机构对碳交易也比较陌生,在这种条件下仓促实施碳交易会带来很多交易风险。在目前中国实施碳交易,在碳排放权的初始分配问题上很难做到公正。 　　如果实施碳交易,存在用什么方法来确定碳排放权初始分配的问题;在目前中国的经济政治环境下某些经济活动个体与各级政府及主管部门有着各种各样的关系,这样由政府或某些主管部门规划很难做到公平、公正。而承认所有企业既得排污,对规定日期之后要求新建、改建、扩建项目所需排放权指标必须通过交易购买的方法又难免对新生企业不公平。 　　实施碳交易,对企业的碳排放数据的精确性要求很高,政府必须掌握企业碳的历史排放量和碳排放未来趋势,而在现有技术水平下政府很难准确监测企业的碳排放量。中国实施碳交易可以借鉴的国外经验和对未来走势的判断都极为有限。事实上,目前世界上并没有统一的碳排放交易所,不少国家的碳交易中心也都在摸索阶段,而规范碳排放交易的《京都议定书》在2012年到期后,国际规则会如何变化,国际社会也尚未找到答案。 　　实施碳税面临的不确定性较少,且其可循序渐进的特征也更适应中国经济的发展。碳税更容易在现有机构下实施,且涉及的交易成本可能较低。碳税有助于在实行低碳的过程中逐步了解经济个体在碳排放上的反应和实施的影响,易于调整。实施碳税可以在起步阶段实施低税率,然后随着中国经济发展和社会建立承受的提高逐步调整税率,这样为低碳技术创新和大规模应用提供相对稳定的价格信号。政府决策部门可以通过逐步调整碳税来逐渐摸清企业和个人对于碳税的反应,从而能够制定出更有针对性的政策,这样的方式更为适合于中国这种经济和社会都处于高速发展和变革的社会。其他国家碳税的实施不但为中国提供了可参考的实例,中国燃油税改革的实施也为碳税积累了相关经验。 　　 　　未来中国减排机制的路径预测 　　 　　短期内,对上游产业征收较低的碳税。中国现阶段碳税的征税范围和对象可确定为:在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的二氧化碳。由于二氧化碳是因消耗化石燃料所产生的,因此碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上。理论上讲,对上游征收碳税相对于下游具有明显的优势,如果政策实施于化石燃料的提取、进口、加工和分销环节上,那么政策对碳减排的效果就几乎可以覆盖经济的各个方面。 　　Bluestein(2005)的研究发现只有通过控制上游的2000家企业,碳税政策就可覆盖美国几乎全部的二氧化碳排放。考虑到中国社会经济的发展阶段,为了能够对纳税人二氧化碳减排行为形成激励,同时规避其对低收入群体和高耗能产业的冲击等不能过多影响中国产业的国际竞争力,短期内应选择低税率、对经济负面影响较小的碳税,然后逐步提高。对此,有专家建议,中国初始碳税税率应该使煤的价格提高10%-20%。而如果在实施碳税的同时,还采取其他措施来刺激就业和劳动力向其他部门的转移的话,碳税的税率还可以进一步提高。 　　长期来看,碳交易在未来将会逐渐转变为主要的碳定价手段。在减排上的明确效果,以及在跨国减排治理上的潜力决定了碳交易必然是中国的长期选择。从发展的角度来看,随着国际合作的进一步深入,以及交易机制和交易产品的进一步完善,国际碳交易将会成为全球大的商品现货交易,使得碳交易在实现减排目标的同时,成为全球金融市场体系一个全新的发展方向和增长点。中国如果能在适当时候实施碳交易,将有助于提升中国在新兴的国际碳交易市场中的地位和影响力,从而在低碳经济时代的国家竞争中赢得一定的优势。中国有可以出售给OECD国家的多余排放权,这样的战略可以产生出口收入。同时中国也可以扩大其补偿计划,逐渐进入全球碳市场,而这些举措的实施会逐渐使交易成本下降,同时为未来实行这类交易制度建立监测和报告的能力。 　　用发展的眼光预测中国低碳经济市场机制的发展路径。在实践中,碳税和碳交易这两种碳定价制度在一定时期内,可能在中国共存。这两种制度都需要为投资者设定一个可信的长期碳价,另外,这两种定价手段都必须通过技术支持机制加以扩展,以考虑清洁技术市场的市场失灵情况的出现。 　　 　　中国三星经济研究院特供