西方行政学说史 读书笔记 官僚制

西方行政学说史

评述官僚制理论之 读书笔记

姓名：吴文才

学号：2015201242

读书笔记

1. 官僚制是什么

官僚制的概念具有几重含义，在政治学中，官僚制一次指现代化国家条件下的专业化的行政人员为主体所构成的政府的一些列制度、体制、组织结构和原则的总和。在管理学上，官僚制泛指以授权——分层、集权——统一、命令——服从等为特征的当代组织形态。官僚体系早已存在，但现代官僚制理论的提出是由马克斯·韦伯提出的。韦伯对社会结构及制度的理解是从人的社会行为入手的，他认为存在着三种形式的支配行为：理性及法理型的支配、传统型支配和个人魅力型支配，在这三种支配方式的组织中又存在着适当的权威与这三种支配行为相对应。分别是”合理——合法“的权威，”传统权威“及”卡里斯玛“权威。三种权位模型及对应的支配方式便是官僚制存在的理论基础。

现代官僚制根据合理性原则以及吸收传统官僚制存在的经验所作出的官僚制设计具有这样几个特征：第一，官僚制是法律化的等级制度，应当是一整套持续一致的程序化的命令——服从关系，任何官员的行动方向都是由处在更高一级的官员所决定的。官员所受到是非政治化的管理，对官员的评价主要是技术性的。第二，官员间的从属关系是由严格的职务或任务等级序列决定的，权力关系并不具有权力的个性特点，而是基于职务本身的组织构造，所以，要求完全排除个人的情感纠葛。第三，消除了人身依附关系。由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素，而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理念和形式法律规定的制度，所以，官员的工作和利益不是由他的上司的个人好恶决定的，而是取决于制度所规定的行动的程序化、客观化，换句话说，他为客观的非个人的组织和组织目标服务。第四，拥有极为完美的技术化程序和手段，在专家的指导下日常的工作大部分与信息、各种知识、对信息的收集整理归纳、多个可行的决策力一案的提出以及论证等等，都会拥有技术性的支持。同时孔繁斌对官僚制的体系结构做了归纳，认为其可以通过三个规范来加以解说，首先是机构规范，官僚制的规范指按照合理化生活准则和职业伦理所形成的一整套客观化了的法规体系，具体包括权限预先确定，职位的阶层化，职务的履行，职位，调节，专业训练，工作例行化和限制等。其次是角色规范，角色规范被阿尔蒙德处理为选择和诱导两个标准化的分析概念。最后是价值规范，韦伯认为，官僚制的终极追求在于通过理性的持

续不断的行政管理保证一个法人组织实现自己的宗旨，从而避免组织被社会固有的秩序排斥，因此，官僚制是紧紧围绕一套价值规范构建的。其核心要素有:效率、功利、工具——目标取向的合理、服从。官僚制体系结构，一是在职能专业化的基础上进行劳动分工；二是由明确划分责权的规章制度；三是指导一个机关行为的规则，包括技术性规则和行为准则两个方面；四是具有系统化的工作程序与公私分明的界限；五是严格公式公办，具有非人格化特征；六是对官员注重知识和能力。

现代官僚制区别与传统的官僚制有区别的，在分析中国的官僚制中没有发展出合理性的原因，他认为，中国的官僚是在家长制的条件下以效忠主子为己任的，这种世俗的动力在诸侯纷争的情况下，官僚们会以自己合理化的管理技术及其业绩来证明君候的神性，而一旦诸侯之间的争霸战争结束了，天下大定之时，官僚追求管理技术的努力也就随着统一帝国的出现而消失。尽管如此，韦伯还是努力探察中国古代合理化的因素。在他看来，中国古代的官僚与他们为之服务的君侯不同，他们具有彻底的世俗理性主义精神。官僚在政治结构中的地位取决于合理的治理手段和管理技术，以及他们对礼仪的掌握。除此之外，他们既没有真正意义上的宗教背景，也没有封建意义上的血统背景，所以他们只有期待从他的服务中得到利益和提升。他们依靠一种世俗动力来对社会进行管理，这便是韦伯所说的”实践政治的理性主义“即世俗理性主义。

2. 官僚制的困境

韦伯在总结官僚制发展的经验基础之上，提出了现代官僚制的合理性设计问题。但是这个具有合理性的官僚制体制所体现出来的缺是片面的形式合理性，所以村子啊这理论上的悖论，而这一理论上的悖论又必然导致官僚制在公共行政实践上的困境。张康之教授总结了官僚制的困境，首先存在着实践中的二律背反。韦伯认为官僚制是实现责任和效率的最佳工具，但是在公共行政的实践中却从来也没有真正实现责任与效率的完美结合，反而越来越在责任与效率的问题上陷入极大的混乱。导致这种现象的原因一方面是传统的责任保障机制已经失灵，使政务官员对公务员失去了有效控制。另外，官僚体系中严格的权威分层使得组织内部登记森严，权力实际上操纵在极少数人手中，并且这种权力有往往缺乏外界的监督。总之，官僚制无论在理论上还是在实践上都是一个矛盾体:法律要求人的平等，但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构;官僚制是建立在合理性的原

则上的。但所鼓励的却是盲目服从和随大流。

再次是官僚制导致的官僚主义的产生，官僚制导致官僚主义的产生是一个不争的事实。韦伯认为，由于官僚制消除了通过私人关系和依靠世袭制、指派制获得的官职，因而使形式化的和非个人关系的因素上升到支配地位，结果是造成了官僚们缺乏精神情感的支持。官僚制把每个人变成这架庞大机器上的一个齿轮或螺丝钉，他们情绪抑郁、态度冷漠，只想如何从一个小齿轮变成一个更大的齿轮，产生追逐权力和向上爬的发迹思想。所以说，现代官僚制是有着天然地产生官僚主义的倾向的。但针对官僚主义问题，韦伯是倾向于通过外部途径去寻找解决官僚主义问题的根源。形式合理性与实质合理性的分离也是官僚主义的根源之一，官僚主义的主要原因存在于官僚制自身，正是官僚制赖以建立的原则、官僚制的结构、官僚及其构成等因素造成了官僚主义的不可避免性。如果在官僚制的设计中不是优先突出效率的目标指向，而是突出服务于社会的价值指向;不是突出体制的客观性，而是突出官僚们的个人能动性;不是突出权力结构的合理性，而是强调权力行使的质量等问题的话，那么，公共行政就会拥有一个并不必然走向官僚主义的体制。

孔繁斌在评述官僚制在实践中的困境时，总结出由于官僚制理性化的追求与冲突，导致官僚体制的价值紧张。官僚制悲剧所含的价值紧张，集中表现在人的异化和反民主两个方面。韦伯认为，资本主义因为要追逐利润最大化，追求效率，所以需要采用官僚体制，但其结果是导致是资产阶级自由、人性等价值的丧失。因此要么放弃官僚制，要么忍受自由价值丧失的结果。这便是官僚制的异化。另一方面，官僚制既是西方社会合理化民主化过程的产物，但它的发展又产生和加强了反民主的趋势，导致了民主的萎缩。

张康之教授认为韦伯官僚制存在合理性设计的悖论。官僚制的形式合理性设计忽略了人的价值。这样一来，在官僚制的理想模型中，一切都从属于科学的合理性，即形式合理性。韦伯本身是有着自由主义的信念，并崇尚个人价值，但他的理论却又表现出压抑个性、祛除主动的思想。另外，官僚制客观化、形式化的合理性的背后所包含的是对人的否定。这从根本上否定了人，现代官僚制意味着的是整个现代生活的科层化，而现代生活的科层化则意味着工具——目的论已完全控制了一般社会心理。总之，官僚制不应是一个消灭了人的管理体制，而首先应当是以人为中心的体制，这就需要突出人的主体性，肯定人的价值及作用。

3. 超越官僚制

20世纪六、七十年代，官僚制在西方遭到了无情的批判。官僚制的发展遇到了诸多困境。因此，学者提出了要实现官僚制的超越，消除官僚制带来的弊端。

张康之教授先从官僚制的工具理性角度出发，提出要超越工具理性。他首先总结工具理性在官僚制中所带来的一些弊端。首先，现代官僚制走向了工具理性的极端化和片面化，它不仅使官僚制体系中的人被抽象化为没有情感和其他精神价值的人，而且连那些受着官僚制所作用的人也同样被看做是可以通过工具理性加以分析分解的人；其次，由于根据工具理性所作出的官僚制设计抽象掉了价值；其次，由于根据工具理性所作出的官僚制设计抽象掉了价值的因素，所以它实际上是用抽象的形式化的框架把人隔离和定位在一个个分离的单元之中。再次，官僚制对一党制的国家政治来说，是一个及其危险的陷阱。官僚制坚持价值中立原则，建立在政治与行政分立原则之上，这回社会到政党在政府中的位置问题。工具理性应当从属于价值理性，在价值理性所提供的目标和前提下发挥作用，才是积极的。所以，在公共行政体系的建构中，必须考虑价值理性的介入、政府不仅担负着有效地实现政治目标的功能，而且本身就是政治目标的确立者，政府不仅要考虑行政行为的效率，而且要考虑在行政行为中公共利益实现的水平，政府不仅按照工具理性的理念而增强技术性的含量，而且一切技术性的操作都要体现出道德判断。当基于工具理性的官僚制排斥了道德的价值时，实际上却无法避免不道德的价值的纠缠;当要求官僚根据官僚制的形式化设计而把他们的行为纳人合理合法的框架和效率追求时，实际上则在官僚们对个人特殊利益的关切上助长了合理性的丧失、对法制的欺瞒和以权谋私的效率。所以说，无视价值的因素甚至排斥价值的因素是不可能的，关键在于应当选择什么样的价值因素。

同时，张康之教授在对官僚制的文化省察的基础上，也提出了要超越官僚制。韦伯认为，科学、工业化和官僚制是人类社会走向合理化的整体进程。科学化是认知行为上的合理化，工业化是经济生产上的合理化，官僚化是社会组织上的合理化，三者共同促进了西方工业文明的形成，构成了资本主义文化的整体。他认为要实现对管理制度的超越要通过对官僚制缺陷进行人文救治。韦伯也认识到了官僚制的致命缺陷，所以他也试图探讨弥补这一缺陷的出路。韦伯首先是通过进一步集权来克服现代官僚制中存在的非理性缺陷。其次，韦伯认为需要通过政治领袖个人独立的政治人格形成，来弥补官僚制的缺陷。总之，韦伯救治官僚制的措施主要集中在两个方面，即通过官僚制的进一步深化和对”卡里斯玛“精神的呼吁。哈贝马斯救治官僚制比韦伯更进了一

步，赢得了整合资本主义人本中心主义文化和科学中心主义文化两大传统的大大师声誉。哈贝马斯提出了他著名的“商谈伦理学”。在他看来，技术理性使公共生活中的意义感丧失了，要改变这种状况，就需要重新回复到通过交谈而组织起来的

世界中去。具体做法就是通过改变话语和言谈途径，让所有处于某一个情境中而对情境不满的人，自由地进入讨论这个问题的言谈之中，以便得出一致的结论。这就是哈贝马斯与韦伯的不同之处，韦伯是要通过集权来建立共识，哈贝马斯是要通过自由的交谈来形成共识。由于有了这个基点上的不同，所以哈贝马斯试图进一步地在现实生活中寻求建立形式合理性与实质合理性相融合的可能性。

最后，张康之教授认为要通过重塑公共行政的价值观念，即提倡以德行政实现对管理制的彻底超越。张教授认为行政模式近；经历了统治行政、管理行政两个阶段，现在即将进入服务行政阶段。从官僚制的实践来看，它从一开始就无法避免公共权力异化问题，它总是受到腐败的困扰。如果公共权力不是用于为公共利益提供保障，而是满足行政人员贪欲力量的话，这种行政权力也就已经完全变质了，这样一来，政府只能用强权来维持统治，而强权的运用又将进一步加重政府的合法性危机。张教授认为，能否超越官僚制，能否建立起具有中国特色的社会主义公共行政体系，实现真正的以德行政，关键取决于两个方面：其一，是行政体制的道德化，在行政体制改革和新行政体制设计中，包含着更为明确的全心全意为人民服务的宗旨，包含着行政道德的生成机制，提供鼓励有道德的行政行为和防止不道德行政行为的氛围;其二，是行政人员的道德化，使行政人员在其行政行为中贯彻道德原则成为一种风尚。这两个方面归结到一点，那就是取决于行政人员正确价值观念的确立。

总之，在人类即将到来的社会中，科学与文化将得到融合，科学精神与文化理性将会整合到统一的社会生活整体中来。人类拥有着统一的文化和价值理念。据此来审视官僚制，就会得出同一的结论，并找到统一的社会治理模式的建构方向。所以，对于官僚制的一切病症的诊断和救治，都不应当在科学与文化的分立中进行。我们没有理由要求官僚制体系自身遵循科学的原则，而把它所造成的社会问题交由文化理念去解决。一个拥有同一文化的社会具有高度和谐的基质，一种社会治理模式也只有把它所赖以建立的文化整合到治理体系之中来，才是一个有机的整体。