今日起全国公共场所全面禁烟 立法缺失手段乏力

新华网 2011年01月09日 09时35分 【显示字体：小 中 大】【打印】【关闭本页】

资料图片：枣庄市市中区红旗小学的学生在给家长制作带有吸烟危害警示语的“香烟”模型。

儿童商场禁烟，顾客便在门外抽烟。记者潘之望摄

我国尚无一部国家级无烟立法 禁烟依旧“路漫漫”

作为世界卫生组织《烟草控制框架公约》的缔约方，我国承诺将在1月9日起在公共场所全面禁烟。目前，各地正在为实现公共场所全面禁烟作准备。

今天是我国履行《烟草控制框架公约》5周年的日子。但时至今日，我国仍无一部国家级的无烟立法，且囿于相关部门政企不分、烟草涨税不涨价、烟草文化难以改变等原因，禁烟道路依旧任重道远。

卫生会议照“吸”不误

近日来，记者走进医院、宾馆等公共场所，撷取以下镜头，从中或许能看到我国公共场所禁烟情况的缩影：

1月6日，2011年全国卫生工作会现场。记者坐在会场的最后一排，常能闻到人们出入时带进来的一阵阵烟味。

推门出来，记者发现会场后面的休息间里，有约10个人在吸烟，或站着或坐着。休息间自然地成了一个“吸烟室”。事实上，休息间的每个茶几上，都赫然摆放着一个透明的塑料提示牌，上面不仅印有禁烟标识，而且明确写着“非吸烟区”。

卫生部、国家中医药管理局、总后勤部卫生部和武警部队卫生部四部门要求，2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟。然而，从上述情景看来，实现这一目标的任务仍然艰巨。

男厕是“重灾区”

1月5日，北京一家医院的门诊大楼。大楼内禁止吸烟的标识随处可见。候诊区的电视上不时播放以“拒绝烟草、追求健康”为主题的短片，片中吸烟者严重病变的肺部强烈冲击着人们的眼球。

即便如此，吸烟行为并未在这个要求禁烟的医疗场所销声匿迹。医院的男厕所是“冒烟”的“重灾区”。走到位于门诊大楼二楼的一个男厕门口，一股烟味扑鼻而来。

酒店怕“得罪”客人而纵容

1月5日，北京金融街一家国际知名连锁酒店。酒店大堂的咖啡区，分有吸烟区和非吸烟区。餐厅也分成吸烟区和非吸烟区。坐在非吸烟区，能看到吸烟区冒着的烟雾。

酒店服务员说，分区后还经常有客人在大堂吸烟，他们都会上去提醒，但有时客人不理会，为了不让客人生气，他们往往也不再坚持。

控烟立法缺失系原因

这一现象的背后，是控烟手段的乏力。漂亮的烟草包装，充斥荧屏的烟草广告、促销和赞助活动，低廉的烟草价格等等，这一切都显示了烟草在我国的“生命力”。

这一现象的背后，是控烟立法的缺失。《烟草控制框架公约》要求，缔约方应积极促进采取和实行有效的立法、行政或其他措施，以防止在公共场所接触烟草烟雾。但我国至今没有全国性的控烟条例。

李新华说，现在控烟最大挑战是没有形成社会氛围，没有觉得吸烟危害他人健康。控烟不是歧视吸烟者，而是帮助他们。有法就好办了，让吸烟者有一个约束的环境，吸烟自然就会减少。

我国9日前室内公共场所100%禁烟承诺基本宣告失败

戒烟难，控烟亦难。重要的是决心和执行力。图CFP

今天，距离我国签署《烟草控制框架公约》五周年仅余5天。

作为该公约的缔约方，我国承诺今年1月9日前在室内公共场所和室内工作场所实现100%禁烟。但时至今日，我国仍无一部国家级的无烟立法，且囿于相关部门政企不分、烟草涨税不涨价、烟草文化难以改变等原因，履约5年内，不仅全民吸烟率没有下降，二手烟的受害者却在3年内增加了2亿人。

中国失约，已成定局。

烟草之患

吸烟50年终招致肺癌

看着护士将输液针头插入自己手背的静脉，老龙连眉头都没有皱一下。连日来进行的穿刺前的消炎治疗，已使平生从未住过院的他习惯了疼痛，不论是来自针头的刺痛，还是病情恶化时体内的隐隐作痛。这是去年12月29日。

“是肺癌，我知道”，老龙淡淡地说道。

作为一名行政办公人员，不论上班还是下班，老龙都是烟不离手，烟龄至今已有50多年。在上月初的一次体检中，老龙顺便做了胸肺部的X光片检查。但当拿到诊断书时，上面清晰的“肺癌”二字如当头一棒，令自诩身体硬朗的他，一时间回不了神。

除老龙外，宣武医院的胸外科病房内还住着40多名肺癌患者，其中九成都与吸烟有关，年龄最小的仅30多岁。虽然烟龄长短不同，年纪老幼有别，但他们入院后都做了一个相同的决定——戒烟。“这时候才明白，生命的意义远大于吸烟。”

据《2010中国控烟报告》，我国每年有100多万人死于与烟草相关的疾病。中国疾控中心控烟专家提供的数据显示，近3年内我国二手烟的受害者增加了2亿人。

烟草之利

社会效益降至负600亿

中国疾病预防控制中心副主任杨功焕表示，烟草行业是政府财政收入的纳税大户，导致政府很难对其“下手”。为此，60多位公共卫生专家、经济学家、法学家等首次联手，历时一年半对控烟与经济发展进行研究，结果发现，烟草流行是中国慢性病快速上升的主要危险因素，烟草业已成为最大的健康危害型产业。

该份名为《控烟与中国未来》的报告将于后天正式发布。报告显示，在我国，烟草导致的健康危害已使其社会经济效应呈负值，去年，其社会净效益已由1998年时的正1.5亿元骤降至负600亿元。“这意味着，由吸烟导致的包括医疗成本、劳动力损失等社会成本已经远远高于烟草行业的总成本、缴税总额、就业贡献等价值总额，而且在未来20年这种净效益还会增大”，杨功焕担忧不已。

报告预测，到2030年，中国吸烟导致的年死亡归因会达到300万，占25%，“这是个非常可怕的数字，而艾滋病也不过只占死亡归因的2%或3%”。

烟草之治

控烟行动应有顶层设计

包括杨功焕、吴宜群等在内的控烟人士均认为，目前以工信部牵头的控烟履约小组已经严重制约了我国控烟工作的开展，当务之急是将“既是裁判员又是运动员”的工信部从履约小组中“请”出去，“这样我国的控烟执行力才能有所体现，不然中国控烟就完了”。

对此，杨功焕等众多公共卫生专家等提出建议：首先，应把控烟纳入我国的“十二五”规划，制定国家级的专项控烟行动计划；在国务院层面，做出控烟的重大决策和部署。同时，对烟草行业进行体制管理，实行政企分开。

《控烟与中国未来》报告认为，目前，以税控烟政策既能控烟又能增加政府的税收，控烟不会危害国家和地方经济，且因人群对烟草需求的变化需要一个较长的期限，中国的控烟在未来20年完全有机会进行转型。

“做公共卫生的人，是把自己的理想和希望放进去的，它(控烟)不只是个简单的专业工作”，杨功焕表示，中国控烟之路任重而道远，而此份报告不仅是控烟人士一次竭尽全力的努力，也是一块可用于检验政府是否会履行将健康危害型经济转为健康友好型经济的“试金石”。

四大原因致控烟败局难挽

探因1

政企不分阻履约进程

世卫组织最新公布的《公约》缔约国控烟效果调查报告中，我国控烟履约绩效得分仅为37.3分，各项得分均为“倒数”。

杨功焕将我国控烟不力的根本原因归结于烟草业的阻挠。

中国于2007年成立了由8部委组成的《烟草控制框架公约》履约工作部际领导小组，其中工信部为组长单位，同时包括国家烟草专卖局、卫生部、外交部等部门。“工信部既是主导部门，又管理着国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，做出的决定难辨是企业决策还是政府决策”，杨功焕说。

新探健康发展研究中心副主任吴宜群表示，2010年11月在乌拉圭举行的《公约》缔约方第四次会议，旨在探讨《公约》中对涉及“烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定方面”的实施准则，但由于以工信部和烟草专卖局人员为首的中国代表团多次提出反对意见，并强调烟草是中国重要的支柱产业，而多次被提名获得“脏烟灰缸”奖，“这无疑是公然地对抗《公约》”。

探因2

烟业变相广告无法可禁

控烟人士认为，控烟立法是远离“二手烟”、全面履行《公约》的关键措施和政策保障。但目前，我国不仅没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法律，连《广告法》和《国家烟草广告管理暂行办法》也并未全面禁止烟草广告。

时值向世卫组织递交“成绩表”之时，一则关于红塔集团、广东双喜等烟草企业入围“中国企业社会责任榜十佳杰出企业”的新闻引发各界热议。而《公约》第13条明确指出，在履约五年时，缔约国应当广泛禁止烟草广告、促销和赞助活动。

变相的烟草广告不禁未被禁止，且其触角还伸向公益领域。中国控烟协会统计显示，2009年9月到12月间，52家烟草企业捐赠公益及文体活动达79起，覆盖全国40个县市；2010年11月，国家烟草专卖局还为中国妇女发展基金会设立了金叶基金，并捐款1000万元用于支持两个公益项目。

探因3

美丽烟盒误导吸烟“健康”

官方统计数字显示，我国每年吸烟导致的死亡人数约120万，超过艾滋病、结核、交通事故以及自杀人数的总和，目前，归因为吸烟导致的死亡比例已经由2000年的12%跃升至16%。利用烟盒警示图片被控烟界认为是抑制烟草消费最有效的方式之一。

按照《公约》规定，中国作为缔约方应两年前就应执行公约第11条关于烟盒包装、标签的要求，即在烟盒上印制的警示信息宜占据可见部分50%以上面积，但不应少于30%。

但时至今日，烟草专柜上仍摆满了印有天安门、大熊猫、中国龙等图案的“美丽”烟盒，与国外烟盒包装上的烂嘴、烂肺、骷髅等恶心图案相比，上面一行不太抢眼的“吸烟有害健康”警语显得不痛不痒。

中国控烟协会常务理事支修益认为，高价烟向来是礼品消费或公款消费的主要货源，“如果将烂脚、烂肺、阳痿等令人触目惊心的吸烟危害图片印上烟盒，高价礼品烟自然就没有了市场”。

探因4

烟草税价尚未实现联动

与许多工薪阶层一样，戒烟前的老龙是舍不得买贵烟的，常抽的都是不足10元的廉价烟，“每天要抽一包多，贵的哪里抽得起”，即使这样，每月买烟的四五百元的固定开销也让他有点吃不消。

低廉的烟草价格，对广大烟民来说无疑是个“致命诱惑”，而导致烟草价格低廉的则是过低的税收。

中国卷烟价格低已经是不争的事实。在香港，一包烟的价格在70至80港币间，纽约市的一包烟也合人民币66元。仅以万宝路在15个国家的价格为例，在中国的售价为2.04美元，南非为2.69美元，新加坡为9.39美元，挪威则是中国的5.6倍，为11.48美元。

杨功焕表示，2009年，中国在批发环节加征了5%的从价税，同时，将甲乙两类卷烟产品的烟草税也分别上调至56%和36%，却未导致烟草消费量的下降，反而使有些烟草品种的销量还有扩大的趋势。

“虽然税收看似提高了，但真正涨价烟的数量非常有限”。杨功焕指出，只有实行“税价联动”，提高烟草税的同时，提高烟草的零售价，才能实现以价控烟。

奥运后禁烟效果反弹中小餐馆网吧控烟难

北京市拟成立专职控烟执法队

原计划公共场所等的无烟目标又延后了5年。市爱卫会官员坦承，与奥运时期相比，本市的控烟效果确实有所反弹。知情人士称，近五六年来，本市未对任何个人进行过吸烟处罚。面对中小餐馆、网吧等地持续不改的“烟熏火燎”，有关部门表示，将效法香港，计划成立百人专职控烟执法队，对多次被举报的单位或场所，执法队将重点“蹲点”监管。

关于现状

无烟目标无奈后延五年

2010年12月22日，崇文门商圈的一网吧内，几名装扮入时的青年男子正酣战于CS类的真人扮演游戏，一个回合“杀”下来，赢家输家不分你我，嬉闹着相互为对方点起烟来，以放松游戏中紧绷的神经。虽然墙上有明显的“禁止吸烟”标志，但泡网吧者和网管对此都视而不见，大厅内弥漫着浓烈的烟味。

两天后，北京市卫生局新闻发言人毛羽在阐述“北京市卫生事业改革与发展情况”时表示，“控烟”已列入北京卫生事业“十二五”规划，到“十二五”收官之前，即2015年底以前，力争在全市所有的室内公共场所、工作场所和公共交通工具实现100%无烟目标。

这意味着，本市实现控烟目标的期限又后延了5年。2008年，北京奥运会开幕前100天执行的“禁烟新规”要求，体育场馆、健身场所和对社会开放的文物保护单位等公共场所实施室内及室外禁烟，同时餐厅、宾馆、饭店、度假村等公共场所应实现室内禁烟。彼时，市爱卫会表示“力争在明年年内(2009年)，最晚到后年上半年，出台全新的禁烟法规，将明确所有公共场所必须完全禁烟，公共场所不再存在可以抽烟的区域”。

然而，截至上周记者采访时，相关部门仍表示，因控烟立法工作涉及多部门的沟通和协调，目前，各方仍在积极推进之中，立法出台时间不得而知。

后奥运时代禁烟效果反弹

市爱卫会于2009年公布的一项数据显示，2008年的新规执行后，北京七成公共场所已有禁烟规定，全市1020家餐厅成为“无烟餐厅”，218所医院跨入“北京市无烟医院”行列，6.6万辆出租车基本实现“车内禁烟”。

但时隔近两年后，本市的控烟情况是否得到保持和巩固呢？记者走访方庄、东四、米市大街一带的多家餐馆发现，东来顺、金鼎轩、新辣道梭边鱼等多家大型连锁餐厅内，在明显位置均张贴有禁烟标志，并设有吸烟区和无烟区，但部分餐馆内吸烟区和无烟区之间并无明显隔断，且在非吸烟区也有吸烟情况。

因港式餐馆多设有非吸烟区，准备怀孕的白女士和朋友便将用餐地点定在位于西直门附近的一港式茶餐厅内，刚在无烟区落座，她就闻到淡淡的烟味，发现是相隔不远的邻桌男子在抽烟，白女士便将服务员叫到跟前询问，却得到“那边是吸烟区，客人可以正当吸烟”的答复。“这吸烟区和无烟区设着还有什么意义，不是自欺欺人吗？”

知名餐馆禁烟难，成都小吃、拉面馆等小型餐馆内更是吸烟的重灾区。市爱卫会办公室主任刘泽军坦言，奥运时期的控烟效果确实有所反弹，尤其是中小餐馆中存在摆放烟具、服务人员未对吸烟者劝阻等情况。

数据

吸烟调查市卫生局近期对逾2000人的抽样调查显示，人群吸烟率为34.3%，其中男性60.2%，女性4.8%，均高于2002年全国吸烟流行病学调查结果。同时，调查对象中现在不吸烟者被动吸烟率为51.3%。同时，本市中学生尝试吸烟率为24.70%，48.7%的职业高中学生尝试吸烟。

北京规定1995年《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，对违反禁烟规定的单位可处1000-5000元罚款，对个人可处以10元罚款。

香港法律违规吸烟者属于犯罪，最高可罚5000港元，对不遵守法律并拒绝出示身份证件者，一经简易定罪，最高可被处罚10000元港币。这使香港的成人吸烟率下降到只有11%的水平，成为全中国吸烟率最低的城市。

关于罚款

五六年未对个人罚款

“大家都有爱国意识，在奥运时期许多吸烟者都能自觉在公共场所做到不吸烟，但道德约束并非长久之计，当客人们走了，执法力度相对减弱时，我们要怎么巩固禁烟成果”，对于后奥运时代北京的控烟形势，卫生部全国公共场所控烟立法研究课题负责人、北京市修订禁烟法规课题调查负责人崔小波表示，公共场所禁烟是一项全民参与的运动，需要具有较强执行力的法律作为保障，而《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》是以政府令形式推出的，在处罚规定方面还只能使用15年前的法规罚则，这样使公共场所管理力度明显偏弱，与上海、广州相比也明显落后。

根据1995年的法规，对违反禁烟规定的单位可处以1000-5000元的罚款，对个人可处以10元的罚款。但由于1996年，《中华人民共和国行政处罚法》颁布，使本市1995年市人大通过的公共场所禁止吸烟的法规受到了上位法的限制，使北京的10万卫生检查员不再具有对违法个人的处罚能力，发现在禁烟场所的违法吸烟情况时，卫生检查员对其行为只能劝阻，无权罚款。据知情控烟人士透露，近五六年来，本市未曾对个人违规吸烟情况进行过罚款。

个人违规吸烟或罚200

崔小波在经历了5次全市大规模调查后表示，本市居民对违规罚款十分重视，每次调查时都会有近一半的被调查者，用书面形式写出意见，强烈要求加大处罚额度，认为自愿的遵守禁烟法规往往不起作用。调查数据也发现有8%的重症吸烟者不控制自己的吸烟行为，视公共场所如无人之境，我行我素，随便吸烟。

10年前的对个人罚款10元的标准已然不适用于当下的控烟需要，从可行性的角度出发，应该向上海市学习，对个人在公共场所违规吸烟的处罚提高到每次200元左右；对违规单位的处罚额提至10000至30000元左右，就能起到促进单位自我管理的作用。据悉，修订《北京市公共场所禁止吸烟的规定》已经纳入北京市人大的立法计划中。

关于执法

拟设专职控烟执法队伍

崔小波表示，目前，本市共有2000名卫生监督员和10万名卫生检查员在各单位中进行义务控烟检查，其中，只有由爱卫会和专职卫生监督人员和兼职监督员有开单处罚权。按照多数居民和兼职卫生监督人员的需求，本市也计划学习和借鉴香港百人专职控烟执法队的经验，逐步组建北京市的专职控烟执法队伍。

据了解，根据香港有关条例，任何人士在指定禁止吸烟区或公共交通工具内吸烟或携带燃着的香烟、雪茄或烟斗，执法人员都有权向其发出定额罚款通知书，罚款1500港元。相关负责人表示，本市酝酿打造的执法队也将与其有相似职能，即从各区县的卫生行政单位中抽调部分人员，重点加强对本区域内公共场所违规吸烟情况多发单位的检查力度，一旦接到群众举报非禁烟区吸烟的情况，即会前往举报地点核实情况，并进行现场开单处罚；对多次被举报的单位和场所，执法队将重点“蹲点”监管。

“吸烟也是全社会的工作，不是一个部门就能解决的问题，所以社会上的控烟除了由卫生部门作为专门的呼吁和指导、管理以外，我们也希望全社会都能关注这个问题。同时，随着控烟的深入，实际上是要逐步达到我们向国际社会所承诺的要求”，毛羽表示，十二五期间，本市将进一步加强禁烟工作。

世界卫生组织控烟官员接受本报专访

控烟不力影响中国竞争力

在中国履行世卫组织《烟草框架公约》将满5周年之际，本报记者专访了世界卫生组织驻华代表处的无烟行动技术官员沙罗博士。沙罗博士表示，控烟不力，将影响中国的竞争力，中国也将可能因此失去自己的“乔布斯”，失去属于自己的ipod。

出台无烟国法是关键

京华时报：目前，中国卫生部已经带头在系统内开展无烟行动，取得的效果如何？

沙罗：卫生部和其他卫生行政部门正在携手，立志在今年年底前，实现所有医院无烟化。他们认真对待这一愿景，并且正在坚定地贯彻实施。世卫组织正在帮助监督有关情况，并将针对卫生部门和医院的表现给出反馈。

京华时报：截至目前，中国近半数地级以上城市基本实施了本地区公共场所禁止吸烟的规定，据您所知，这些城市的控烟状况如何？

沙罗：像北京这样已经大力限制公共场所吸烟的城市，公开吸烟的情况似乎应该比之前有所减少。但是，不完全的禁烟是很难执行的。如果一项法规相对比较复杂，公众就很难界定到底哪里是完全禁烟的。简单直接的办法就是，执行100%无烟规则。中国有10亿非吸烟者，他们不应该生活在有毒的烟草烟雾中，这需要实施更多的公众教育和无烟法规。

京华时报：各地控烟标准的不统一是否会减缓中国的控烟进程，履行《公约》的关键是什么？

沙罗：现在需要的是全面的国家立法，在所有室内公共场所、工作场所和公共交通工具上全面禁烟，并全面禁止所有烟草广告、促销和赞助。我们也需要更有效地在烟草制品包装上标明警示和戒烟热线电话号码。这个目标是可以实现的。

如果乔布斯是大烟枪

京华时报：烟草企业对利润的追求，是否已成为阻碍控烟立法的主体？

沙罗：中国是目前世界头号烟草生产国和消费国。烟草是一个非常特殊的行业，这是唯一可以导致1/3到1/2固定长期用户死亡的合法产业，除此之外没有任何消费产品有如此危害。烟草业对中国GDP的贡献只是事情的一方面，另外一方面是烟草引发的死亡和疾病给中国造成了医疗负担和人道主义代价，同时它降低中国的生产力，进而影响到中国的竞争力。

试想一下，如果苹果创始人SteveJobs(乔布斯)是一个大烟枪，15年前正值他42岁时就死于了癌症或心脏病，这对美国的高科技产业将会是一个多么重大的打击？中国的工程师、首席执行官和政界领袖们必须戒烟，否则就可能面临烟草危害带来的早逝。中国也会有自己的SteveJobs，但很有可能因为疾病，他们不能创造出属于自己的ipod！这对中国来说，会是一个悲剧。

相信无烟中国可实现

京华时报：《公约》中明确规定“将警示图片印制在烟盒上”，中国的此项工作似乎不尽如人意。

沙罗：多数国家的健康警示工作由卫生部负责。我们建议中国改进烟草包装上的警示，加入基于证据的、已经测试有效的图形警示。这些图形警示应占据主要显示区域的50%以上，要大，要清晰可见。在图形警示和烟草烟雾保护的政策方面，中国还不及印度。

京华时报：目前吸烟人群已呈现年轻化的趋势，世卫组织对此有何举措？

沙罗：我们一直在和市场上那些迷人的、性感的烟草形象做斗争，告诉年轻人，他们是如何被烟草欺骗的。烟草产业骗取年轻人相信烟草等同于“美丽和快乐”；事实上，他们让青少年成为“致命毒瘾”的奴隶。

此外，我们所有针对成年人的禁烟措施，同样适用于青少年。到目前为止，防止青少年和成年人吸烟的最好措施就是提高烟草税和价格，这同时可以鼓励吸烟者戒烟。它还可以给政府带来更多收入。所以说，这是一个双赢的战略，政府不用投入什么，即可挽救生命。

京华时报：中国在世界控烟进程中扮演何种角色？

沙罗：中国正逐步处于世界领先地位，许多国家将中国视为成功增长的经济体的典范。作为世界上最大的烟草生产国和消费国，中国完全有能力改变烟草流行局面。烟草是目前世界上最大的可预防性疾病。中国完全可以扭转这一势头。

京华时报：如果控烟不力，将会导致怎样的后果？

沙罗：照现在的趋势，到本世纪末，中国每年将有300万人死于烟草危害。加上因烟草导致的残疾和疾病，这实在是一个巨大的人道主义悲剧。但我们现在完全有能力改变，因此这一局面不应该发生。

京华时报：您认为，实现“无烟中国”和“无烟世界”是否有可行性？

沙罗：当然。172个缔约方和我们一起奋斗在这条路上。 (来源：中新网)

编辑：金琦