政府投资项目管理的问题所在与对策建议

政府投资项目管理的问题所在与对策建议

一、当前政府投资项目存在的主要问题当前，政府投资项目存在的主要问题是“投建管用综合症”。即：政府管理、投资主体、建设单位、使用单位、含糊不清、造成“管理交叉”与“管理真空”并存。缺乏从决策论证、建设实施、资金拨付、后期评估的全过程管理，由此产生一系列的问题。

1、决策机制不完善。目前政府投资项目决策方式主要是，主要领导说了算，善于争取多要点，形象工程突破程序加紧干，资金不足普撒“胡椒面”(意指多渠道筹资) 。这样的决策方式，缺乏综合、长远和战略的规划考虑，难以做到正确把握投资机会、全面进行项目比选、科学论证可行方案，造成投资重点不突出，综合效益难显现。建区以来，我区的政府投资项目的决策主要由区委、政府主要领导研究决定，责成行业主管部门具体负责实施，按照招投标手续选择建设施工单位和监理单位，项目竣工后由行业主管单位组织验收，质量合格后交付使用单位。这种方式比原来计划经济体制下的传统管理方式有所进步，但也存在诸多问题。譬如：缺乏强有力的风险约束机制，一定程度上存在“三边工程”，项目超概算、工程超工期现象时有发生等等。如：人民医院、艺体馆、城区污水处理厂都存在变更设计、超出概算、延长工期等情况，尤其是污水处理厂建设三年来，至今未发挥效

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2、投资主体缺位，管理主体模糊。一般的竞争性领域的投资项目，其投资主体十分明确，而政府投资项目由于其资金来源姓“公”，其投资主体看似明确，实质上是投资主体缺位。比较典型的做法是政府责成行业主管部门或是项目使用单位临时组建“指挥部”或是“筹建办”一类的非法人机构负责建设，由于项目单位不承担筹措和运作资金的责任，靠吃财政投资的“大锅饭”，使项目投资规模难以得到有效控制，给政府财政性投资的总盘子平衡和计划安排带来很大难度。而在政府投资项目的管理上又表现为“各自为政，多头管理”，“各负其责”又“不知谁最后负责”，实质上是管理主体模糊。譬如城区雨、污管道的建设就存在建设、管理、使用单位各自为政的现象，造成目前城区雨、污管网未能全面贯通，有些地方甚至于出现堵塞严重、窨井盖被窃等现象。与建设新相城、绿相城、水相城的目标存在距离。

3、管之过多与失之过宽并存。政府投资项目与非政府投资项目有很大的差异，其中最核心是，非政府投资项目由于其资金来源为社会自有资金，具有内在的投资决策和风险约束机制；而政府投资项目由于其资金来源为财政或公共性资金，容易出现争要积极、投资无度等现象，这决定了对政府投资项目的管理方式不仅是外部监管，同时要建立内在的投资决策和风险约束机制。而目前我国政府投资项目与非政府投资项目的管理方式类同。它限制了一般企业性投资主体的投资

自主权和积极性，弱化了政府投资项目的规范运作和监管力度。造成了对企业等民间投资为主体的经济性、竞争性项目“管之过多”，而对政府投资项目又“失之过宽”。

4、项目法人责任制有待完善。项目法人责任制作为我国基本建设领域三项改革制度之一，1996年国家计委制定了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。从近几年实行的情况来看，项目法人责任制对建立投资责任约束机制、提高投资效益起到了一定的作用，但仍存在一些问题。一是项目法人责任制弹性太大，缺乏刚性约束力。二是非经营性基础设施项目的法人一般由原单位各部门派遣管理人员组成，项目法人责任制与《公司法》有冲突，多数项目法人都不是公司。三是项目法人责任制实质上是行政领导责任制。四是项目法人先天不足，不具备民事法律关系主体资格，难以控制工程质量和工程成本，合法利益无明确来源。

5、监管不力导致投资失控甚至腐败。由于绝大多数政府投资项目属于无收益或非盈利的公益性项目，没有增殖保值、还本付息的压力，各方参与者似乎都希望投资额越大越好，多多益善，因此极易导致投资虚增，总额失控。决策部门以完成投资量为政绩，项目设计部门以投资额的比例计取设计费，施工单位以虚增的投资额谋取更大的利润，心术不正者更是大做钱权交易文章。各自为政、分散管理的模式，极易造成决策失误或监督失效，形成投资“黑洞”并滋生腐败现象。

6、工程质量难保证，资源投入浪费多。政府投资项目种类繁多，具有很强的专业性和综合性，建设过程中需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理效果不佳，工程质量难以保证。另外，由于非专业部门对基本建设行政审批程序和项目周期不是很熟悉，难以科学控制建设工期，常常出现超工期现象。而且这种管理模式还造成资源重复配置，管理成本上升。

7、投资项目后评估缺失。目前政府投资管理项目，基本处于“重建设、轻管理，少论证，无评估”的状况。这一状况在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥。据了解，我区的政府投资项目大多数未开展项目后评价工作。 上述状况表明，现行的政府投资项目管理机制还未能完全适应市场经济体制的要求。因此，改革政府投资项目的管理模式，已经成为投融资体制改革的客观需要和迫切任务。结合投融资体制改革和客观形势发展的要求，必须从前期决策、概预算审计、施工管理、财务监督等方面，进一步加强和完善政府财政性资金投资项目的管理。

二、加强政府投资项目的对策建议为规范政府投资项目管理，建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，保证工程质量，提高投资效益，建议从以下几方面加以改进和完善：

(一) 、重视政府投资项目年度投资计划的编制工作。依据国家、省、市有关法律、法规和政策规定，并根据相城区国民经济和社会发展计划以及实际需要，在全面征集行业主管部门和有关单位的基础上，通过综合平衡、集体讨论、专家评审、广泛征求各方意见等过程编制好政府投资项目年度投资计划。在编制政府投资项目计划时应当遵循的原则：1、量入为出、综合平衡的原则；2、重点投向基础性和公益性项目的原则。区发展和改革局具体负责政府投资项目计划的编制和组织实施。区财政、规划、国土、建设、审计、监察及其他有关部门按其职责对政府投资项目进行管理和监督。

第一、政府投资项目计划应当包括以下几项内容： 1、 年度政府投资总额； 2、新开工项目名称、建设规模、项目总投资、建设周期、年度投资额和建设内容； 3、 建项目名称、年度投资额和建设内容；

4、 拟安排的政府投资项目前期费用； 5、其他应当说明的情况。政府投资项目计划应当于下一年度计划开始前编制完毕。

第二、政府投资项目计划应当注意以下几个环节： 1、政府投资项目计划编制完毕，应当提请区人民代表大会批准； 2、新开工项目的初步设计已获批准，项目总概算已经核定(由区审计部门负责核定) ，方可列入年度政府投资项目计划； 3、经批准的政府投资项目计划的项目建设资金，财政预算支出中应予以列支；同时应当优先保

证续建项目的资金需求； 4、特需列入当年政府投资项目计划，但初步设计未获批准、项目总概算未经核定，可作为待安排项目(前期准备项目) 列入政府投资项目计划，待项目符合规定条件时，由区政府提请区人民代表大会常务委员会审查批准。 5、政府投资项目计划执行过程中，确需调整年度政府投资总额或者增减新开工项目的，区政府应当制定调整方案，提请区人民代表大会常务委员会审查批准。根据项目建设的实际需要，需对已批准项目的年度投资进行调整的，由区发展和改革局征求有关部门意见后拟定调整方案报区政府批准，但项目累计安排资金不得超过计划规定的项目总投资。 6、政府投资项目计划批准后，区发展和改革局应当及时向各建设单位下达投资计划，并通知其行业主管部门。建设单位应当严格依照下达的投资计划和经批准的初步设计及项目总概算委托设计单位进行施工图设计，编制项目预算。项目预算包括施工图预算和项目建设所需的其他费用。

7、政府投资项目计划一经批准即具有法律效力，必须严格执行，未经法定程序，任何单位和个人不得擅自变更。

(二) 、规范政府投资项目建设管理工作。政府投资项目建设管理工作涉及的环节应该从项目立项审批开始，即项目建议书的编制与审批、可行性研究报告的编制与审批、初步设计和概预算审计、施工图审定等前期报建过程，以及工程招投标，项目法人单位的建立，监理单位的招投等施工管理过程和财务监督等。

第一、政府投资项目建设必须遵循的原则： 1、严格执行基本建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工； 2、坚持概算控制预算，预算控制决算的原则； 3、建立健全工程质量责任制和工程监理责任制，确保工程质量的原则； 4、建立项目法人责任制的原则。

第二、政府投资项目必须严格遵守项目审批程序按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，今后政府性投资项目仍然严格执行基本建设程序。省发改委在《江苏省政府投资项目管理办法》(征求意见稿) 第四条中指出“政府投资资金按项目安排，严格遵守国家规定的审批程序，按规定编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，办理开工、竣工验收和产权登记手续。”因此，政府投资项目的立项审批必须遵照以下程序： 1、项目建议书的审批。项目建议书包括下列内容： （一）项目建设的必要性和依据； （二）拟建地点、拟建规模、投资估算和资金筹措设想； （三）经济效益和社会效益的初步分析； （四）其他事项。 2、立项申请批准后建设单位应当依次进行以下工作：编制可行性研究报告、初步设计、项目总概算。总投资在三千万元以下或者急需建设的项目，经区发展和改革局同意，可以直接进行初步设计并编制项目总概算。以上工作应当委托有相应资质的咨询机构进行。并进行咨询评估，未经咨询评估的，不得批准。 3、建设单位应当严格依照下达的投资计划和经批准的初步设计及项目总概算委托设计单位进行施工图设计，编制项目

预算。项目预算包括施工图预算和项目建设所需的其他费用。项目预算应当由区审计部门审核，计划部门核定。 4、施工图设计由区政府规定的部门审批，项目预算由区政府投资审计机构审核，并报区发展和改革局核定。项目预算不得超过已批准的项目总投资。确需超过的，由区发展和改革局报区政府批准。 5、按照国家有关规定应当实行项目法人责任制的项目，计划下达后，应当依法组建项目法人，作为建设单位负责项目的建设、管理和经营。项目法人的法定代表人不得兼任行政事业单位领导职务。不宜实行项目法人责任制的项目，计划下达后，由区政府设立的政府投资项目建设机构(城建公司) 作为建设单位，从事施工前的准备工作并组织建设。 6、政府投资项目实行开工报告审批制度。开工报告由区发展和改革局审批。项目开工应当具备下列条件： （一）项目法人已经成立或者项目责任人已经确定，项目管理机构人员已经到位，项目管理所必需的规章制度已经建立； （二）施工图设计已获批准，项目预算已经核定； （三）项目施工单位和监理单位已经选定并已签订施工承包合同和监理合同； （四）项目主体工程或者控制性工程的施工准备工作已经完成，具备连续施工的条 （五）法律和行政法规规定的其他条件。

第三、政府投资项目建设过程必须做到以下几点： 1、建设资金实行直接支付制度。建设单位凭批准立项、下达投资计划和批准开工的有关文件，设计、施工、监理等合同以及建设单位负责人签署的拨

款申请，区财政局办理付款手续；区财政局直接向设计、施工、监理等单位支付建设资金；依法成立项目法人的项目，区财政局直接将建设资金拨付给项目法人。 2、政府投资项目按批准的设计文件所规定的内容建成后，应当于六个月内完成工程结算、竣工决算和竣工验收工作，但法律、法规另有规定的除外。 工程结算和竣工决算应当由区投资审计部门审核。区投资审计部门应在收齐文件、材料后的四十五日内出具审核意见。 3、政府投资项目必须办理产权登记。 产权登记由区财政局会同区房管局负责。建设单位应当于竣工决算编制完毕并经区投资审计机构审核后三十日内办理产权登记手续。未经产权登记的项目，不得交付使用。产权登记后，建设单位应当及时与使用单位办理资产移交手续，但实行项目法人责任制的项目除外。建设资金有结余的，建设单位应当在产权登记后的一个月内将结余资金上交区财政局。

(三) 、切实加强政府投资项目的监督工作 1、区人民代表大会及其常务委员会对政府投资项目计划的执行情况依法进行监督。区人民代表大会及其常务委员会有权就政府投资项目中的重大事项组织特定问题调查，有关部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的资料。 2、区政府应当在每一计划年度内至少二次向区人民代表大会或者其常务委员会报告政府投资项目计划的执行情况。 3、区发展和改革局负责监督检查政府投资项目计划的执行，并向区政府和区人民代表大会有关专门委员会报告计划执行情况。区政府各有关

部门应当根据其职责对政府投资项目进行监督检查。 4、政府投资的重大建设项目，区政府可以任命稽察特派员，稽察特派员按照有关规定对项目建设过程独立进行稽察。 5、区审计机关依法对政府投资项目预算的执行情况和决算进行审计监督。审计机关对政府投资项目竣工决算的审计结果，对建设单位、设计单位和施工单位均具有约束力。 6、项目法人或者政府投资项目建设机构、勘察设计、施工、监理等单位的名称和责任人姓名应当在政府投资项目的施工现场和建成后的建筑物或者构筑物的显著位置公示。区政府有关部门应当设置并公布举报电话。任何单位、个人和新闻媒体都有权举报政府投资项目审批和建设中的违法行为。对举报的有功人员，区政府应当给予奖励。