论乡镇行政管理的基本特点和特殊原则_金太军

论乡镇行政管理的基本特点和特殊原则

金太军

　　作为国家最低一级的管理层次,乡镇行政管理是

国家行政管理的基础和“末梢神经”,由此而决定了它

具有其他层次的行政管理所不具备的一此基本特点,

并遵循着若干“特殊”原则。

　　一、乡镇行政管理的特点

　　1、从工作对象和服务对象看:乡镇行政工作对象

和服务对象主要是农村和农民。农村的特点是,各地自

然地理条件差别大,地广人稀(相对城市),农村面积占

国土的90%,人口占总人口的80%。农民居住的村落分

散,但居民之间血统、姻亲、亲属关系密切。特别是农民

物质生活水准和科学文化水平虽比过去提高了,但与

城市相比,仍普遍较低,思想也较为保守。面对这些工

作对象和服务对象,乡镇行政的主要任务是用足用活

党的政策,调动农民的生产积极性,帮助农民找到一条

具有本乡镇特色的脱贫致富的新路子。如在苏南农村,

许多乡镇政府根据苏南特殊的地理优势和人才优势,

积极引导和扶持乡镇工业的发展。他们牢牢把握国家

的产业政策,结合区域(所处的省、市、县及长江三角洲

地区)发展背景和本乡镇的优势条件,制订产业发展规

划,对纺织、丝绸、家电等重点行业和基础产业进行扶

持和培育,促成了乡镇工业成为苏南农村生产力发展

的主要支柱。

　　2、从机构设置看:按照我国《宪法》和《地方组织

法》规定,县级以上各级,除设有同级的人民政府外,还

有人民代表大会的常设机关(人大常委会)、独立的审

判机关(人民法院)和检察机关(人民检察院)。但是,

《宪法》和《地方组织法》仅仅规定,乡镇的政权机构为

乡镇人民代表大会及其执行机关乡镇人民政府。没有

人民代表大会的常设机关,不设立独立的审判机关和

检察机关。乡镇机构的这些特点决定了它常常以基层

政权“全权代表”的身份出现。因而,乡镇行政机关及其

管理活动,具有其它行政机关所没有的特征,显示出基

层行政管理的特别重要性。

　　3、从管理活动看:乡镇处于基层,基层的乡政管理

活动有自己的特点:(1)乡镇主要管理辖区的政治、经

济和社会发展。管理的地域范围大小不等。在平原地

区,少则几里,多则方圆十几里;在山区,范围则更大一

些。(2)乡镇管理是上下条块管理的结合点。有镇的地

方,有城有乡,具有管理复杂性;乡镇有许多县级的下

派机构和单位,并且以执行上级的指示、命令、决议为

已任。完全可以说,县以上国家政权机关作出的涉及农

村、农民、农业的政策、指令,都要由乡镇来最终落实。

乡镇本身,同县以上行政机关比,单独决策少,执行决

策多。(3)任务多,人员少。因为有乡有镇,乡以农业为

业,镇以商业、服务业为主。所以乡镇管理的任务,除农

业管理外,还有集镇的市政规划、商业、服务行业、乡镇

企业、文化事业的管理,这些都要由乡镇行政机关承

担。完全可以说,乡镇的农林牧副、工商、文体、科技、机

电、水土,还有信访、民调、民兵训练,这些工作无所不包。它不仅管生(计划生育),还要管死(殡葬改革);不仅管天(天气预报),还要管地(土地管理)。任务虽多,但受编制的限制,不能像县以上那样,有那么多的专门的业务部门和机构。所谓“上边千条线,下边一根针”,一个助理员往往要对口上边的许多机关单位,分担多项工作。(4)职能大,权力小。乡镇行政机关面对的是整个农村社会。农村社会中,凡与行政有关的事,它都要管。不仅管得多,而且管得细。当今乡政府管理的不少棘手事情,比如催粮、派款、收税、征兵、上环(计划生育)等,都要直接落实到农村、户头。乡镇政府的工作虽然事物杂、多、细,但原则性、政策性很强。乡的权力小,许多事情要向上级请示汇报,不能擅作主张。(5)工作方法具体、快速。上级任务一旦下达,就要马上组织落实。(6)管理对象直接。县以上行政管理一般只达到社会集团单位,乡镇则直接面向千家万户,面向广大农民群众,头绪多,内容杂,因此更要特别注意走群众路线。　　二、乡镇行政管理遵循的特殊原则　　乡镇行政管理作为一级国家行政管理层次,除了遵守国家行政管理的“一般”原则(如党的领导的原则、人民群众参加管理的原则、民主集中制原则、法制原则、效率原则等)以外,又由于自身的地位和特点不同于县级以上行政而应该遵循对本级行政管理具有特别重要意义的“特殊原则”。　　1、服务原则　　为人民服务是我们党的根本宗旨和光荣传统,也是一切国家机关所必须遵循的基本原则。既然乡镇行政管理具有和广大农民群众联系直接的特点,那么,把服务作为乡镇行政管理的原则,就具有特别重要的意义。　　服务原则应该贯穿于乡镇行政管理的各个领域和各个环节。具体表现在三个方面:首先是搞好各行各业的生产服务,确保各行各业工作的顺利进行。尽管各乡镇的政治、经济状况不相同,但都有农业、商业、信贷、文化、教育、乡镇工业等等行业,依据政策帮助他们解决人财物产供销问题是最好的服务,包括对农户生产资料的组织和供应,组织各类技术培训,汇集和传播经济信息,组织资源、技术和人才开发等。但要防止两种倾向:一是政企不分,包办代替;二是放任自流,撒手不管。第二,要为广大群众的物质文化生活服务。要在生产发展的基础上,逐步改善教育、科技、文化、卫生等设施,加强对所辖镇、村的规划、建设和管理,特别是要依据现有条件,为农民多办实事,如就业、住房、文化教育、道路维修、电视转播等。要让农民在物质生活水平提高的同时,文化生活水平也有相应的提高。近十年来,农村的精神面貌大为改观,但在精神文明建设方面仍然任重而道远。乡镇行政管理既需要抓思想建设,又需要抓文化设施的建设(下转第21页)

共同富裕。”

　　邓小平对马克思主义政策本质观的发展,为建设

有中国特色的社会主义的政策科学提供了新的理论指

导——“社会主义本质论”——按照社会主义本质制定

政策、执行政策、检验和评估政策。这是实现我国社会

主义政策科学阶级性得到持续发展。”一九九二年,邓

小平又提出了评判政策好坏的三个有利于的标准。即

“是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于

增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民

的生活水平。”

　　邓小平论述的这三个方面,深刻地揭示了政策与

社会主义本质的内在联系,政策由社会主义本质决定,

政策体现社会主义本质。政策的本质的内含就是“解放

生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达

到共同富裕。”

　　邓小平体现社会主义本质的政策观,丰富了马克

思主义政策理论,为建设有中国特色社会主义政策科

学提供了新的理论指导——“社会主义本质论”——按照社会主义本质要求制定政策、执行政策、检验和评估政策。这是实现我国社会主义政策的阶级性与科学性高度统一的根本保证。邓小平体现社会主义本质的政策观卓有成效地指导了党和国家的路线、方针和政策的制定、执行,对社会的发展和进步产生了气势磅礴的作用。坚持邓小平的政策本质观不动摇,就是坚持党的基本路线不动摇。邓小平的政策本质观形成的一个重要因素,是他对祖国和人民的深情热爱。“我是中国人民的儿子。我深情地热爱着我的祖国和人民。”因此,他“时刻关注最广大人民的利益和愿望,总是把是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活水平作为制定路线、方针、政策的出发点和归宿。”　　这种为人民利益而终生奉献于伟大的政策实践的崇高无尚的品格和风范,对指导鼓励广大政策工作者自觉、模范、有成效地勇于献身地投入政策实践,具有极其深远的意义。(责任编辑　丁明浩)(上接第19页)

(办学校、文化馆、卫生院、图书馆等等),还需要开展破

除封建迷信、包办买卖婚姻、婚事奢办、丧事大办等陈

旧风俗和立新风的活动。第三,要消除不正之风。当前

有些乡镇行政工作人员忘记了为人民服务的宗旨,而

为自己及新友谋取私利,甚至贪污受贿,严重损害了政

府的形象,挫伤了农民群众的生产积极性,对这些人,

应该按照党纪、政纪、国法严肃处理,其它行政人员也

应该引以为戒,自觉做到为政清廉,甘为人民“孺子

牛”。

　　2、责任原则

　　敢于负责和善于负责是这条原则的基本内容,坚

持对上负责和对下负责的一致性,是这条原则的基本

要求。

　　要坚持对上负责和对下负责的一致性。这种一致

性,集中表现在上下级机关都向人民负责。当前要防止

两种倾向:一是只对上负责,特别是只对任命自己的领

导人负责,不解决下面的实际问题,不关心农民群众的

疾苦;二是借强调对下负责,搞本位主义和地方保护主

义,无视国家的政策和要求。这两种倾向都是错误的。

正确的作法,应该在“吃透上情,摸清下情”的基础上,

找到两者的最佳结合点,即把执行国家政策和上级指

示与本乡镇的实际相结合,从本乡镇经济和社会生活

的具体特点以及广大群众的意愿出发,找出正确贯彻

执行上级指示的路子。这样,既能保证国家的根本利

益,保证国家政令的畅通无阻,又能更好地为本乡镇人

民谋福利,使对上负责和对下负责真正统一起来。

　　3、创造性原则

　　乡镇行政管理活动的创造性表现在:我国地域辽

阔,各乡镇历史、经济状况、地理条件、风土人情、人员

素质都不相同,不能互相照搬经验。中央、省、市、县的

改革和决议往往是针对全局而定的,只有创造性地贯

彻执行,才能搞出行政管理的地方特色和政绩。

　　4、尊重基层群众社会生活自治原则

　　乡镇行政管理是国家行政管理体系的最基层单位。乡镇以下,没有行政层次,但在各村庄普遍建立了村民委员会等群众自治组织。我们认为,尊重基层群众社会生活自治权利,应成为一项首要原则。1987年11月24日,第六届全国人大审议通过了农村《村民委员会组织法(试行)》,使村民委员会建设纳入了法制的轨道。实践证明,像村民委员会这样的基层群众生活自治组织,能够解决政府不易解决的基层群众生活的管理问题,能够有针对性地解决群众生活中的问题。因为自治组织生活的群众中间,和群众朝夕相处,了解群众的要求,所以解决问题符合群众的心愿,能够化解人际纠纷,褒奖好人好事。乡镇政府应该在尊重村民委员会等基层群众自治的自治权利的基础上指导、支持和帮助它们的工作。但由于传统管理体制的影响,乡镇政府在治理乡村社会政治事务时,往往将其视为自己的下级行政组织,沿用传统的“命令——服从”型领导方式,使得村民自治组织具有严重的行政化倾向。比如,一些乡政组织不按法定程序任免村委会干部,而是硬性撤换或委派。黔东地区某乡两年内撤换的8个村委会主任中,没有一个是经过村民会议讨论决定或补选的。诸如此类的情形表明,“政社合一”的集权型体制虽已废除经年,但其衍生出来的治理乡村社会事务的行政化方式仍然影响着乡镇行政管理活动。　　另一方面,也要防止出现把乡镇政府的正确领导与基层群众生活自治完全对立起来的倾向。在现实的乡村社会生活中,由于农户和社区组织的独立性增强,乡镇政府领导乡村社会的权威基础随着财产主体由集体组织向家庭组织的易位而弱化,有的村民将民主自治理解为不受政府领导的自我管理,表现出过分自治的倾向,致使村民自治在实施过程中扭曲变形。有学者在贵州省所进行的一次随机性问卷调查中,回答“宗族组织影响乡村选举”的占有效问卷总数(613份)的46.8%为乡村族权所左右的带有浓厚封建色彩的所谓“村治”,势必与体现国家行政权的乡镇行政管理发生脱节和冲突,进而影响农村社会政治的稳定和乡镇行政的有序发展。(责任编辑　鲍静)