欧盟民航业政策法规体系介绍(二)

二、欧盟民航领域政策法规体系(续)

(二)安全管理与航空安全保卫

l、安全管理

为进一步建立统一的航空安全法规与标准以及保证其有效实施，2002年7月欧盟颁布了《2002年1592号关于航空运输领域统一规则和建立欧洲航空安全局的议会和理事会条例》，在共同体组织框架内正式组建欧洲航空安全局(以下简称EASA’European Aviation Safety Agency)。在此以 前，欧洲各成员国航空安全法规与标准的协调主要是通过JAA(the Joint Aviation Authorities)进行，但是作为附属于欧洲民用航空大会(ECAC，the European Civil Aviation Conference)的一个机构，JAA的工作是基于成员国间的认可与协议而无法律授权，由此也造成JAA的相关标准缺乏法律强制力，在各成员国执行中存在差异。例如飞机制造商不得不依据各国标准对同一机型设计不同的版本，对民航业相关运营主体的安全要求成员国间也存在差异。EASA从其建立到职责都有明确的法律基础，是一个拥有法律、管理以及财务自主权的机构。根据1592号条例，EASA的职责将不断扩大，EASA．目前管辖的领域是航空器适航和航空产品的环境适应性，正在移交的领域是航空公司安全运营和航空人员执照管理，最终EASA管辖范围还将包括机场运营和空管的安全。在EASA和JAA关系方面，一方面JAA将逐渐将其职责移交到EASA；另一方面二者也还将在相当长的时期内共同存在，由于EASA是欧盟组织架构内的一个机构，其成员只包括目前的欧盟25个成员国，  JAA现有的37个成员中除一些欧盟成员国外，还包括一些参加欧洲民用航空大会(ECAC)的非欧盟成员国。在EA— SA与各成员国主管当局的关系方面，EASA负责产品设计认证、产品环境认证、设计机构的认证和欧盟以外机构的安全认证；而成员国主管当局则负责本国航空制造机构、航空公司、人员的认证。但所有安全标准都需由 EASA制定，各成员国不再拥有制定安全标准的职能。随着欧盟统一安全机构的设立，1592号条例也建立了一套新的欧盟安全法规体系，第一层次是议会和理事会通过条例确定的纳入共同体管辖的航空安全范围和职责(目前即为1592号条例)，第二层次是委员会制定的相应实施细则(目前包括《2003年1702号关于适航和环境认证的委员会条例》和《2003年2042号关于持续适航的委员会条例》)，第三层次是EASA制定的相应实施标准和指南等。

在航空安全事故预防和调查方面，欧盟层次的法规包括《1994年56号关于建立空难和航空事故调查基本原则的理事会指令》、《1997年2027号关于空难中航空公司责任的理事会条例》以及《2003年42号关于航空不安全事件报告的议会和理事会指令》。此外，《2004年36号关于使用共同体机场的第三国航空器的安全要求的议会和理事会指令》制定了各成员国应对使用其机场的第三国航空器进行机坪安全检查的通用项目以及各成员间的信息交流制度。

2、航空保安

欧盟层面对航空安全保卫的政策法规是随着“9．11”事件的发生才开始建立的。“9．11"事件发生后，为应对恐怖主义对航空运输的威胁，欧盟认为有必要在欧盟层面建立统一的航空安全保卫标准与体系。2002年欧盟颁布了《2002年2302号关于建立航空运输安全保卫通用规则的议会和理事会条例》，该条例是欧盟统一航空安全保卫体系的基础，协调了各成员国的航空安全保卫标准和方法，赋予欧盟委员会对实施统一安保标准的检查与监督职能。《2003年622号关于制定实施航空安全保卫通用基本标准的方法的委员会条例》对2302号规定的安保通用规则明确了实施的具体方式和方法，但出于安全考虑，这些具体方式方法并不对外公开。根据2302号条例的授权，委员会又相继颁布了1217号和1468号委员会条例，分别对如何建立国家民用航空安全保卫质量控制程序和委员会如何履行监督检查职责做出规定。

(三)空中交通管理

随着欧洲民航业的发展，根据相关研究预测，到2025年欧盟的空管流量将是现在的2倍多，在有些地方甚至会达到4—5倍，空管将成为欧洲民、  航发展的主要瓶颈。目前，欧洲空管存在的主要问题，一是空域使用管理方面，空域分割现象严重(目前在整个共同体中存在60个空管中心)，空域划分主要是基于成员国疆界，而不是基于使用和功能进行有效划分；军民航对空域的协调使用仍有待加强。二空管技术方面，缺乏对新技术的有效利用，空管使用的技术手段可以说20年来止步不前；各成员国空管系统域划分和使用、空管系统的协调等，而基于这4个条例的相应的实施和操作细则目前正在制定过程中。同时欧盟开始启动相应的技术实施计划(SESAME)，SESAME将分为两个主要阶段，一是定义阶段(2005—2007)，这一阶段将以欧盟空管机构为主，确定工作的范围和时间，出台具体的实施控制计划；二是实施阶段(2007—2020)，主要是开发和配置相应设施和系统。SESAME将纳入行业内所有主体共同参与，从作为主要用户的航空公司，到作为主要配置和服务提供方的空管部门和机场，从成员国政府、欧盟委员会等政府机构到相关研究机构、社会参与方等等。欧盟委员会在其间充当战略主导和财务支持的作用，并且负有将相关技术和实施要求转换为共同体法规的职责，保障SESAME计划的顺利实施。值得注意的是， SESAME计划的成功实施将会带来空管系统从技术到管理方式的深刻变革，而为最大化新空管系统的效果，欧盟也在寻求与其他国家的合作(如 FAA)，其中也包括与我自探讨合作的可能性。

(四)对外关系

欧共体在国际航空运输中地位的明确始于2002年11月5日欧洲法院对现在被称为“天空开放’’案例的最终判决。1998年12月委员会起诉八个成员国(奥地利、比利时、丹表、芬兰、德国、卢森堡、瑞典和英国)与美签订的双边航空协议(除英国外，其他七国都与美签订了天空开放协议)违反了共同体法律和共同体的权利，欧洲法院最终判决双边协议中的国民条款违背了《共同体条约》第43条有关共同体企业成立自由的权利(不能因国籍限制公民在任何成员国国内建立企业)和1992年一揽子自由化条例中对共同体承运人非歧视的要求，同时判定双边协议的相关条款还违反了只属于共同体的对外权利(所有共同体法规涉及的领一域，若有明确对第三国的相关要求，那么这个权利只能由共同体来行使)。虽然在“天空开放，，案例中只判定计算机订座系统、共同体内部票价和费率，机场时刻分配三个领域是共同体的对外权利，但随着近年来越来越多的领域纳入欧盟技术标准、人员资质缺乏统一。为此，加强空中交通管理的改进和改造已成为欧盟推动民航业进一步发展的主要政策着眼点之一，2001年欧盟委员会发布的面向2010年的交通政策白皮书中正式提出了构建“欧洲单一天空"政策。2004年“单一天空一揽子法规"(Sinde Sky Package)正式颁布，包括549—552号4个议会和理事会条例，涉及机构设置、空管服务、空层面的法规，正如前面所介绍的，实际上从航空市场准入到地面服务市场、从航空安全到安全保卫、从环境到消费者保护，共同体的法规已覆盖航空运输的各个方面，这也意味着双边协议中除航权安排外，大部分内容都已纳入共同体的对外权利，在这些共同体的权利范围成员国不能对外签订相关协议。“天空开放"案例后，欧盟委员会又分别在2002年和2003年发布了两个委员会意见，在2002年的中委员会对欧盟对外航空政策的现状和问题做了分析，提出了欧盟对外航空政策的框架。在2003年名为“共同体和第三国在航空运输领域的关系”的意见中，委员会申请理事会授权其作为谈判方与美开始双边航空运输谈判，授权其与所有第三国就“水平协议"为某一第三国与欧盟各成员国签订的所有双边协议提供一揽子解决方案，核心是将国民条款更替为共同体承运人条款)进行谈判，提出制定委员会和成员国双边谈判协商与信息传递机制的立法建议。2003年5月，委员会分别得到了以上两个谈判授权，2004年4月《2004年847号关于成员国与第三国谈判与实施航空协议的议会和理事会条例》颁布。847号条例要求成员国与第三国开始双边航空运输谈判前必须将有关信息包括该成员国希望写入协议的内容通报委员会，委员会判定其是否与共同体法规一致并通知该成员国，成员国签署协议必须得委员会的认可。根据2005年委员会发布的共同体民用航空对外政策，欧盟的民航对外政策可归结为三方面，一是修改现有双边协议，或是由各成员国分别进行，或是由委员会作为谈判方以“水平协议"方式进行；二是签订共同体与第三国的双边协议，按重要性又分为几个层次，第一层次是尽快结束与美已在进行的谈判，达成跨大西洋的开放的航空市场，第二层次是开始与中国、俄罗斯的谈判，欧盟委员会在今年已向理事会提出了与中国进行谈判的授权申请，第三层次是与各洲的重点国家进行谈判，包括亚洲的印度、日本和韩国，美洲的墨西哥、加拿大和智利，亚太地区的澳大利亚、新西兰和新加坡等；三是到2010年建立包括欧盟、欧盟伙伴国(挪威、冰岛和瑞士)以及欧盟邻国阿尔巴尼亚、波黑、保加利亚等在内的欧洲共同航空区(ECAA)，欧盟有关航空运输的所有法规将适用所有加入ECAA的国家，这将通过签署欧洲共同航空区协议(European Common Aviation Area Agreement)来实现。此外，在多边领域欧盟也在日益谋求以一个声音说话，包括在WTO框架下的谈判以及参与ICAO事务。以欧盟委员会为主导的修改现有航空运输协议谈判已取得一定成果，截至今年5月，欧盟各成员国与40个国家修改了59个双边协议；欧盟委员会也已与8个国家达成了“水平协议’’，涉及约120个双边协议。

随着共同体内部航空市场_体化的进展，航空运输的方方面面都已在欧洲经济一体化的大背景下纳入了欧盟层面的法规管辖，这也必然会带来各成员国在双边体制下的发展与共同体法规的冲突。但欧盟之所以迫切地要改变以各成员国为主体的双边国际航空运输架构，根本的原因是其认为现有双边体制已阻碍了欧洲民航业的进一步发展。在国际航空运输竞争中，航线网络规模是一个重要因素，而现在的双边体制中核心的国民条款不利于欧洲航空公司整合其国际航线网络，以及建立多。枢纽航线网络。特别是作为其主要竞争对手的美国近年来已分别与欧盟lO个成员国签订了“天空开放”协议，在欧盟看来这恶化了欧洲航空公司的竞争地位，由于美、欧航空市场地理特性的不同，开放第五航权的价值对美、欧存在很大的不同，美国可通过与欧盟各成员国的第五航权获得实际进入欧洲内部共同市场的权利，而欧洲航空公司却不能通过美第五航权达成同样进入美国国内市场的作用。另外，美欧从总体上地理面积大小相当，但美航空公司可在美任何认为有利的城市建立枢纽飞往欧洲，而欧洲航空公司受限于每个成员国狭小的地理面积，可选择建立枢纽飞往美国的城市却非常有限。此外，欧盟认为在国际航空领域推广其在内部市场取得的成果，创建有利于欧洲民航业发展的自由化市场、公平竞争环境、协调安全和环保标准等等，符合欧盟的整体利益，而以共同体代替各成员国就国际航空运输进行谈判无疑是一个合理的选择。

三、欧盟的经验与借鉴

1、航空市场的自由化是促进民航发展的有效途径

欧盟通过1992年的一揽子规定，全面放开航空市场准入，赋予航空公司完全的票价自主权。自由化以来欧盟航空市场呈现出了强大的生机与活力：一方面，航空运输业本身保持持续的增长。10多年来，航空公司的数量增加约25％，达到130多家罗在用机场达到450多个，机队规模达到4500多架，内部市场航线数量增加超过40％。2003年旅客运输量达到近6亿人次(其中共同体内部市场旅客运输量约4亿次)，欧洲成为仅次于北美的第二大航空市场。另一方面带来了良好的社会效益，航空公司对欧盟 GDP的贡献达到1．5％，航空公司直接和间接创造的就业机会达到300万个，同时随着航线网络的扩展和平均票价的降低，更多的民众享受到了航空运输服务的便利。

欧盟民航业自由化进程表明，民航业特别是航空公司领域是完全可竞争的领域，在这种可竞争领域发挥市场机制的作用是促进其发展的最佳选择。欧盟民航业的增长是基于航空公司的总体效益的不断提高的良性发展基础之上的，目前欧盟内部市场绝大多数航线都有超过三家以上的航空公司运营，这些竞争性航线的票价总体比独占航线低10--25％，充分的竞争也使得航空公司效率不断提高，欧盟航空公司的生产率1990-2002年间提高了87％。市场机制在欧盟民航市场成功发挥作用的另一个表现是市场创造了新的发展模式，低成本航空公司的兴起与发展为民航业注入了新的活力。低成本航空公司运力占全行业比例从1996年的1％增加到2003年的20％。

值得注意的是，自由化只有纳入公平竞争的轨道才能真正发挥市场机制的作用，一方面欧盟已经建立了较完善的公平竞争的政策法律框架，一方面保证无歧视、公平透明成为所有经济管理法规开宗明义的主旨，正是这种公平竞争的政策法规环境保证了欧盟民航业的健康发展。

2、注重政府干预与市场机制的协调

欧盟自由化的实践表明，航空市场的自由化与政府监管并不存在矛盾。一方面，民航业作为基础部门其承载着多重发展目标，既有行业中的个体市场主体赢利的要求也有整体行业需满足公众利益的要求。而市场机制有其局限性，并不是任何时候都能有效的实现航空运输业的多重目标，这需要政府的干预。一欧盟在其自由化过程中，也明确了公众服务义务；在票价出现严重扭曲，损害行业以及公众利益时，政府也可以进行干预。

另一方面民航业作为国民经济的基础性行业，其对国民经济和社会发展的影响巨大。纵观世界民航业的发展，政府投入是民航业稳定发展的有力保证，这既包括基础设施建设的政府投入也包括危机时的政府扶助。由于民航业从经济特性看既包括作为基础设施的一面，又存在可竞争的一面，所以在满足公平竞争这一大背景下，合理协调政府干预和发挥市场机制的作用，有利于民航业的稳定和持续发展。从欧盟经验看，在对民航业的政府补助方面，一是首先对民航业内部进行严格的细分，将政府补贴严格限定在有限的领域；二是对政府的扶助限制严格的条件，如欧盟允许对航空公司的重组提供政府扶助但必须满足要提交详细计划、有限期限、削减运力、不能损害市场竞争等条件，且规定“一次且只有一次"的原则。

值得注意的一点是，政府干预也需纳入明确的政策法规，政府可以作什么、什么时候可以干预、可以以什么方式干预都需在政策法规中明确。

3、注意发挥法规在国际竞争中的作用

行业政策法规的根本目标是支持行业的持续健康发展，包括有效地支持本国航空企业参与全球竞争，在这方面法律法规也往往可以成为最有利的方式。欧盟在成功完成内部市场一体化建设后，迫切地希望通过改变以成员为主体的双边国际航空运输架构，代以建立共同体为整体的对外双边体制，这背后的原因是这种改变有利于欧盟进一步发挥统一市场的效益，有利于支持欧洲航空公司对外竞争。但欧盟的作法是通过法律作为切入点，一方面在内部通过法规约束各成员国的行为，一方面在外部以解决法律法规的一致性为诉求，也更易被其他国家理解和接受。