应急处置机制建设调研报告

构建群体性突发事件预防机制的现实思考

当前我国正处在一个重要的经济、社会转型期，由于各种因素的相互作用，群体性突发事件频发，危害着公共安全，影响着社会和谐稳定。因此，有效的构建群体性突发事件的预防机制，对于促进经济、社会发展，构建和谐社会具有重大的现实意义。

一、当前建立群体性突发事件预防机制的必要性 群体性突发事件的预防机制，是指为防止群体性突发事件的发生，而采取的一种持续和稳定的工作模式和工作方法，它强调对群体性突发事件的预防作用。当前，建立群体性突发事件的预防机制具有现实紧迫性。

（一）建立预防机制是根本举措

多发的群体性突发事件对我国政府管理造成巨大的压力，构成严峻的挑战，已经引起各级政府的高度重视，一旦群体性突发事件发生，各级地方政府都能迅速加以处臵，但对群体性突发事件的预防认识还不到位。当前各级政府在群体性突发事件管理中明显存在着“轻预防，重处臵”的倾向，主要侧重于群体性突发事件发生后的处臵，而对发生前的预防工作做得不够，实际上没有认识到在群体性突发事件的管理中更重要的是预防，而仅仅重视发生后的补救性管理，缺乏对群体性突发事件发生前的预防管理，以致使地方政府面对群体性突发事件时，往往只能被动应付，而不能主动出击。

预防是解决危机的最好办法，危机管理的关键在预防。

（二）建立预防机制是危机处理的前提

目前我国各级政府在群体性突发事件的管理中由于缺乏科学而充分的预防机制，预防群体性突发事件的能力严重不足，导致无法在较短的时间内对其进行宏观性的总体把握，使得各级政府的突发事件管理多为被动式的“事后救火”，导致群体性突发事件处理难度大，处理成本高。做好群体性突发事件的预防工作，即使无法做到完全避免突发性群体事件的发生，也能做到对其发生后从容应对，大大降低应急处理的成本和代价，减小群体性突发事件带来的危害后果。从危机管理的目的和效果来说，危机预防比处臵更重要，因为政府管理的目的是“花少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。

（三）预防机制的建立是社会和谐稳定的必要条件 当前我国多发的群体性突发事件对社会稳定构成直接的威胁，多发的群体性突发事件已经成为影响社会稳定的重要诱因。面对多发的群体性突发事件我们仅靠接二连三的应急处臵是难以为继的，社会也是不可能长治久安的。群体性突发事件虽然具有不确定性和偶然性，但其发生往往是矛盾长期积累和激化的结果。因此，对危及社会稳定可能导致群体性突发事件的各种危险，进行有效预防，就有可能避免或减少其发生。和谐社会应该是稳定的社会，必须建立健全群体性突发事件的预防机制，从而切实实现社会和谐稳定。

二、群体性突发事件产生的原因分析

构建群体性突发事件的预防机制必须首先弄清群体性突发事件产生的原因。群体性突发事件的产生是我国经济和社会变革过程中多种因素综合作用的结果，是各种矛盾和问题的综合反映，可以从经济、政治、社会、文化四个方面进行分析。

（一）社会贫富分化，收入分配不均

社会贫富分化，收入分配不均是群体性突发事件产生的经济原因。转型期社会贫富差距拉大。在计划经济体制下，由于实行平均主义，贫富差距不大。市场经济体制改革后，破除了平均主义，坚持效率优先，允许一部分人先富起来，致使少数人收入和社会大多数人收入差距拉大。目前，中国呈现金字塔形的社会结构，贫困阶层仍然很大，中间阶层成长不良，财富集中于少数人手中，导致社会成员心理不平衡，社会矛盾逐渐突出。

收入分配不均，引起社会成员心理上不平衡，可能演变成一种极端行为。收入分配的不均，容易导致人们在思想上、心理上、情绪上的失衡和冲突。这种情绪如果得不到及时疏导和控制，就可能演变成一种极端行为，从而引发群体性突发事件。随着企业的改制、经济结构的调整，下岗职工大量出现，他们连最基本的生活费、医疗费都难以保证，然而从事金融、通讯、电力等垄断性行业的从业人员收入畸高，使从事其他行业的人们在思想上、情绪上的不满日益严重，积

累到一定程度，就可能导致群体性突发事件的发生。

（二）公共权力运行失范

公共权力运行失范是群体性突发事件产生的政治原因。权力运行目的的合法性和运行过程的正当性是公共权威的重要来源。如果公共权力始终是为了谋取公共利益，并能依法行政，公民就能自愿服从权威。相反，就可能引发对公共权力的怀疑乃至不服从的行为。毋庸臵疑，当前我国存在较为严重的公共权力失范的问题，部分领导干部和工作人员未能很好的利用公共权力为公众谋取利益，出现了严重的官僚主义作风和腐败行为。如近年来有些地方在城市规划、房屋拆迁、计划生育中，使用强制、野蛮手段，甚至动用武力解决，由此引发了干群之间的冲突和流血事件。极个别干部腐败行为严重，公款吃喝，贪污腐化，引起民众强烈的不满。事实证明，有很大一部分的群体性事件都主要是因为干群关系处理不当引发的。

（三）一些社会群体利益受到损失

改革中一些社会群体利益严重受损是群体性突发事件产生的社会原因。利益冲突是人类一切冲突的根源，马克思曾说过，“人民所争取的一切，都同他们的利益有关”，恩格斯也曾指出，“每一个社会的经济关系首先是作为利益关系表现出来”。国家改革是要付出代价的，对于改革的代价应该由国家、社会共同承担，但我们改革的代价却过分集中到了某些社会群体身上，改革代价的付出和改革成果的享受不

对等。在城镇，改革的代价主要集中在下岗职工群体身上，因此，下岗职工在城镇改革中利益损失较大。加之，我国目前利益表达机制不畅通，利益协调机制不健全，使得利益受到严重侵犯的群体，极容易采取极端的手段来宣泄利益诉求，引发群体性突发事件。

（四）民众的思想观念滞后，法制意识淡薄

民众的思想观念滞后，法制意识淡薄是群体性突发事件产生的文化原因。目前社会中有相当一部分人的思想观念跟不上改革开放与现代化建设的新形势，思想僵化，缺乏竞争意识、效率意识和创新精神，对建设社会主义缺乏明确的认识，把个别问题、局部问题看成普遍的、全局性的问题，因而也难以对一些社会现象做出客观公正的判断。

在法制意识方面，一部分民众法制意识淡薄，一旦个人利益受到损害就头脑发热，迸发出与他人、集体和社会对立的情绪，甚至诉诸激烈的手段，通过极端、冲突的行为方式，如上访、静坐、冲击党政机关、封桥堵路等形式，向政府施加压力，不懂得用法律手段来表达自己的利益要求，维护正当利益。

三、群体性突发事件预防机制的构建

根据群体性突发事件产生的原因，应有针对性地采取措施，努力构建群体性突发事件的预防机制。

（一）遏制贫富两极分化，纠正收入分配不均

针对我国当前出现的社会结构、贫富差距拉大的现状，

应遏制贫富两极分化，创造橄榄形的社会机构，使中间阶层成为数量最多的社会主体阶层，极富极贫的“两极”很小，从而维护社会的和谐稳定。为此，需在稳定现有中等收入阶层的基础上，采取有力措施，提高低收入群体的收入，使之向中等收入阶层靠拢。在具体政策上，加大对中小企业和个体工商户发展的支持力度，帮助一些有能力的个体工商户向中小企业发展，为更多的农业劳动者和工人提供个体经济活动的机会，形成一个积极向上的梯次进程。实现把按劳分配与按生产要素分配结合起来，创造更多的渠道提高低收入群体的收入水平。

纠正社会分配不均，实现利益分配相对均衡化。应根据效率优先，兼顾公平原则，建立合理的收入分配机制，既要保证效率优先，使那些通过诚实劳动、开拓创新、合法经营的人先富起来；又要兼顾公平，通过经济的、法律的和必要的行政手段调节、平衡利益分配，调节过高收入，逐步缩小贫富差距，使利益差别保持在合理的限度内，减轻或消除中低收入阶层的不公平感。

（二）规范公共权力运行，完善权利的制约和监督机制 针对当前我国存在比较严重的公共权力失范的问题，应严格规范公共权力的运行，规范干部行为，克服官僚主义作风和腐败行为。可以说，绝大多数干部是好的，但也确实存在一些官僚主义作风和腐败行为，因此，必须强化领导干部的群众观念，为群众办实事，尤其要解决群众中的一些具体

困难，如下岗职工基本生活保障、医疗保障等问题，坚决杜绝贪污腐败行为，与民众同甘共苦。要转变工作作风，及时解决群众实际困难，及时疏解矛盾解决问题。邓小平同志曾指出“好多事故都是因为不会管理，不会做工作，不会做人的工作，不会做思想工作，是矛盾激化而发生”。

在规范公共权力运行的基础上，着力建立健全权力的制约和监督机制，把公共权力的运行臵于严密、有效的监督和控制中，加快推进民主化进程、完善权利监督、群众监督和舆论监督，扩大民众的知情权、参与权、监督权，以促进干部依法行政，规范公共权力越轨而对公民和社会造成损害。同时，对于官僚主义、腐败行为引发民众不满的事件要依法严惩。

（三）建立合理的利益协调机制，实现社会群体利益关系的和谐

对利益的追求是人的本性，社会冲突集中体现为利益冲突。如果社会群体间的利益关系不能得到协调，以牺牲弱势群体的利益来维护强势群体的利益，必然会引发弱势群体和普通劳动者的不满。如让一部分人获得改革的全部成果，却让另一部分人承担改革的全部成本，导致处在不同社会地位上的社会成员之间的矛盾和冲突，引发群体性突发事件。因此，必须建立合理的利益协调机制，实现社会群体间利益关系的和谐。通过改革过程的统筹兼顾、切实避免部分群体的利益损失过大；对改革过程中不可避免的利益调整，应形成

有效的补偿机制，以保证利益调整的相对优化。同时，应完善社会保障机制和社会救助体系，使失业、残疾、老弱孤寡等社会群体得到救助，保障其基本生活，以释放社会成员所承担的风险。还应加大收入分配调节力度，使分配更加公平。

（四）提升民众文化素质，增强民主法制观念

当前中国民众的文化素质距离改革开放和现代化建设的要求还有一定的差距，一些人思想观念落后，墨守陈规，缺乏自主意识、效率意识等，因此，必须有针对性的对他们加强知识文化教育，提升公民的文化素质。增加公民主动进取，顽强竞争的意识，正确全面的理解党和政府的方针政策，合理的认识评判一些社会现象。在法律意识方面，增加公民的法制观念，使民众能够通过法律手段来表达自己的利益要求，维护自己的正当利益。

（五）构建理性化的社会沟通系统和社会缓冲机制 理性化的社会沟通系统与政治稳定有着深刻的内在联系。畅通而广泛的社会沟通渠道，有利于政府领导广泛听取群众意见和建议，准确把握民意，做出符合大多数人利益的科学决策，有效消除或减弱政府行为与公民之间的矛盾，避免因政策不当而引起的社会不满。没有理性化的沟通系统，群众就没有机会发表自己的意见，积累到一定程度便可能引发突发性群体性事件。因此，理性化的沟通系统可以让群众充分表达自己的利益要求，政府可以根据群众的意见和要求，及时调整政策，等于在群众和政府之间安装了一个安全

有效、双向互动的“缓冲网”。要有效预防群体性突发事件的发生，仅依靠自上而下的行政控制，而不调动、吸纳与运用社会力量，建立社会自身的缓冲机制，难以维持长久的社会稳定。

二〇一一年八月四日