公共产品含义新探_朱鸿伟

探索与争鸣

公共产品含义新探

朱鸿伟

[摘　要]迄今为止公共产品的界定还处在聚讼不已的状况中。公共产品首先是公共需求决定的产品,而这只有在

充分发挥市场的作用后才可以清晰地显示出来。一般认为的非竞争性、非排他性、非分割性都不是公共产品的本质属性,因为一些私人产品的消费也具有这些属性;公共产品没有纯与准之分。公共产品只能从需求的角度来界定,它不等于政府供给的产品、免费产品、公益产品、外部正收益产品。公共产品是消费产权无法界定的产品,这使得分割收费不可能,因而导致市场失灵。

[关键词]公共产品;消费产权;市场失灵[中图分类号]D035　　[文献标识码]A　　[文章编号]1006-0863(2011)08-0036-04

　　公共产品是公共管理、公共经济学的核心概念,公共产品又是市场失灵存在的根据之一,而市场失灵的存在则是政府确定其职能的必要条件,没有公共产品,也就没有相应的市场失灵,自然也就没有有关的政府职能

[1]

对一个人以上的不可分割的外部消费效果。公共物品常常要求集体行动,而私有物品则可以通过市场被有效率地提供出来。”在这里他突出的是公共物品在消费上的不可分割性,而且也指出公共物品的非排他性,也就是外部消费效果。在第16版中,他们进一步指出:公共物品是指那种不论个人是否愿意购买,都能使整个社会每一成员获益的物品。这同样通过与私人物品的特征进行对比进一步说明了公共物品难以排他,也就是不论是否付费都可以消费的特征。在第18版中他们则认为:“公共品是指能将效用扩展于他人的成本为零,并且无法排除他人参与共享的一种商品。”总之,在最初强调非竞争性之后,萨缪尔森又指出了消费上的非排他性是判断公共物品的主要标准。

上述萨缪尔森的界定首先是非排他性与非竞争性,而到了其经典教科书的第18版,基本上已不再谈非排他性与非竞争性,着重说的是不可分割性(non-divisibility),即不能分割开来去消费,而只能整体性地消费。

此后的一些学者基本上都沿用了萨缪尔森的公共产品的界定,虽然在公共产品的分类与供给方式(AnthonyB.Atkinson,Joseph.E.stiglitz,1980;Buchanan,1965)上,不少学者做出了深入的研究,但在对公共产品的本质属性的界定方面,都不出萨缪尔森左右。在笔者对相关国内外代表性经济学教材、专著、论文进行统计之后显示:在对公共物品内涵的研究上,79名作者中有72%直接将同时具有“非竞争性、非排他性”作为公

。

所以公共产品、市场失灵与政府职能是逻辑上密切相关的三个方面。但是,现有的公共产品理论及其实践是极其混乱和模糊的,其经典的公共产品两重性:非竞争性与非排他性,都是不成立的,都不是公共产品的本质属性,由此导出的市场失灵也是混乱的、不合理的;即使在公共产品的供给上存在市场失灵,那也只是发挥政府职能的必要条件,并不是充分条件,这些在目前的国内外学术界都没有给予很好的阐述,本文主要对公共产品给出了新的界定,并兼及分析其与市场失灵、政府职能的关系。

一、公共产品含义的经典阐释

在萨缪尔森之前,从休谟到庇古之间的学者始终都没有对公共物品的概念加以界定。虽然1919年Lindahl在其博士论文《公平税收》中正式使用了公共物品一词,但真正将私人物品与公共物品两个概念分开使用并明确给出定义的是萨缪尔森。1954年萨缪尔森首次提出公共物品是这样一种物品:“每个人对这种物品的消费都不会导致其他人对该物品消费的减少。”同时他还以精确的数学表达式来界定了这一概念。随后他在不断再版的《经济学》教科书中对公共物品的定义又做出了修正和完善。在第12版中,他们认为:“来自公共物品的效益涉及到

20118期　314期

探索与争鸣

共物品的充分必要条件;有16%将“非竞争性、非排他性、不可分割性”选择为公共物品的充分必要条件;而认为公共物品的特性中同时包含有“非竞争性、非排他性”的占97%。仅有少数几名学者摈弃了这一传统观念。奥斯特罗姆、撒瓦斯等认为“消费的个人、共同性以及排他性”可以作为定义公共物品的特性,许彬则认为单独以“非排他性”就可以对公共物品进行准确的定义。

就目前的研究状况来说,基本上都是对萨缪尔森对公共产品界定的直接运用,些微的改变并不具有创新意义。

二、公共产品含义新探

根据前述的文献及本人的研究,笔者认为公共产品有如下特点:

公共产品首先是公共消费的产品,是反映了公共偏好、效用的产品,这是公共产品成立的首先的、必要的条件,但公共消费的产品并不一定就是公共产品。萨缪尔森用严格的数学证明了公共产品的最优供给量的数学模型,但实际的操作却是十分困难的,其反映出的公共产品是无数个人偏好、效用的加总的思想却是非常值得肯定的。

非排他性并不是公共产品的本质属性,或者说并不是与私人产品区分开来的本质属性,共同消费、非排他消费也是很多私人产品的基本特征,例如共同消费体育节目、文艺节目等私人产品。

非竞争性也不是公共产品的本质属性,或者说也不是与私人产品区分开来的本质属性。所有的产品的经济属性都是建立在资源的稀缺性基础上的,因而所有的产品消费都有竞争性,公共产品、私人产品都不能例外,否则,就是对经济活动基本事实、经济学的基本假设的否定,这与经济学的公理是不符的,也是不符合资源稀缺的现实的。任何的非竞争性都是在一定范围、一定条件下,才成立的,公私产品都不例外。增加消费的边际成本不变化,从而不影响其他人消费的边际收益,这在某些私人产品的消费中也是常见的。

非分割性也同样不是公共产品的本质属性,多人共同消费同一个不能分割的私人产品也是常见的,公共产品是具有这样的属性,这只是其成立的必要条件,并不是充分条件。

公共产品的真正本质属性是消费品产权难以界定性,即究竟一个人消费了多少、什么时间消费、如何消费等,是难以界定的,或技术上难以实现,或技术上可以实现,但界定成本极高,使得界定失去经济意义。正是由于这一点,才使得分割收费不可能,

“搭便车”成为必然发生

“搭便车”的普遍存

的结果;而消费的产权无法界定,

[1]

大化的私人难以供给、不愿供给,即所谓的市场失灵。换句话说,凡是可以分割收费、收费的收益大于成本的产品则都是私人产品,否则则是公共产品。也正是由于消费产权的难以界定性,才有了非排他性、非竞争性、非分割性,是先有前者,才有后者,相反的逻辑是难以自圆其说的。

公共产品是从消费的角度来演绎的,不能从供给的主体来区分,也就是说,政府、第三部门供给的产品不等于公共产品,公共产品也不等于政府供给的产品,一些公共产品也可以通过政府购买间接由私人来供给。同样,私人产品也不等于私人供给的产品。

公共产品不等于免费产品。从根本上来说,没有免费产品,只存在谁付费的产品,对一些人的免费,必然存在对另一些人的收费或不免费。这也不是区分公私产品的本质属性。公共产品收费方式只是不同于可以分割收费的私人产品罢了,它不可能也永远不是免费产品。

公益产品不等于公共产品,很多私人产品也有公益性,绝对没有公益性的私人产品是不存在的,区别只在于公益的大小;具有外部经济性或正收益性的产品也不等于公共产品,收益外溢同样也是许多私人产品的属性。

公共产品不等于公共资源,公共资源常常具有自然属性,而公共产品是“生产”出来的,并不具有自然属性。公共资源在产权未界定时具有非排他性、非竞争性,一旦其产权边界予以澄清,就立刻转化为排他竞争的私人产品。公共资源的产权界定并不总是可行的,原因在于交易成本的高昂和技术上的不可行。公共资源的产权界定偏于所有和归属问题,公共产品的产权界定偏于使用、处置问题,即前者更多的从生产角度出发,后者更多从消费角度出发。

公共产品可以按空间、实物、服务、制度等予以分类,但并没有纯和准之分,即公共产品就是公共产品,没有所谓的纯和准的区别。现在的所有对准公共产品的界说都难以与私人产品区分开来,一些公共产品在一定条件下也都有“拥挤”性、排他性、竞争性。

公共产品在实践中的界定是极为复杂的,私人产品可以通过自负其责的私人选择来判定,公共产品则是一个公共选择的结果,这里,政治与行政的分权、制衡、监督、执行、相关程序、选择机制等就显得至关重要了。公共产品必须是公共必须的产品,何为必须、必须什么、必须多少、如何供给、什么时间供给等,在一个非政治民主的选择机制中,公私产品的划界永远都是混乱的,实践中的政府越位、空位、缺位就是难以避免的。

公共产品是公共必须、公共选择、公共消费的产品,这是从政治上的界定;公共产品是消费产权难以界定、分割收费不可能、“搭便车”普遍存在的产品,这是从经

[2]

在,不缴费的难以被排除在消费之外,导致追求利润最

8　37

探索与争鸣

济上的界定。两者缺一不可,只有前者,难以与私人产品划分开来,只有后者,难以说明其公共性;前者说明公共产品是必须要供给或满足的,这是公共产品成立的必要条件,后者说明单靠市场不能供给、不能满足,即市场是失败的、失灵的,这是公共产品成立的充分条件,二者合一,是公共产品成立的充分必要条件。公共产品导致的市场失灵是发挥政府职能的必要条件,但不是充分条件。

[3]

都还没有很好地发育起来。此外,制度经济学意义下的各种非正式制度更是非一朝一夕就能促成的。目前中国的政府实际上控制着所有的资源、所有的生产要素,致使中国经济打上了深深的政府主导的烙印,即使是私有组织中的资源,也是可以在某种旗号下轻易地予以控制和利用的。但无论如何,中国的经济体制已经不可能再倒退回计划经济,不管是“内生变量”,还是“外生变量”,都已经使得中国经济只能沿着市场经济的路径不断探索和迈进,与此同时,公权也在民权、产权不断强大和完善中得到规制和导引。

公共产品引致的市场失灵只是确定政府职能的必要条件,而不是充分条件,其充分条件一是直接矫正市场失灵的非政府组织也失灵,而此时政府替代市场要比市场、比非政府组织做得更好,即不存在政府失灵的情况。人类社会常常面临许多市场失灵与政府失灵并存的情形,即人类并不能立刻很好地解决所有的问题。在市场失灵、非政府组织失灵与政府失灵并存的情况下,唯一可选择的应对策略就是放手让市场、让无数“经济人”去试错,去摸着石头过河,在无数次的付出成本的情况下,探索出一个次优的解决方案来。例如在中国很多城市中,物业定价在供需双方的博弈中,迄今没有找到一个很好的定价机制,而政府的定价又导致了一个更劣的局面,那就不如放手让供需双方自由平等地谈判、讨价还价,不断地试错以找出对双方都是剩余最大的均衡结果来。

公共产品引致的市场失灵去确定政府职能,首要的是要有一个民主的、具有无缝隙监督制衡的、程序合理的、依法进行的公共选择机制或制度安排,否则,必然导致需要的公共产品没有供给,不需要的公共产品被供给出来;需要的公共产品被过度地供给出来,需要的公共产品被高成本地供给出来,未来的公共产品被提前供给出来,供给出来的公共产品仅仅满足了少数享有特权人的需要,私人产品被当作公共产品供给出来等等的情况。

[5][6]

三、公共产品新探的实践意义

对于公共产品给予重新解释,一方面是理清其逻辑混乱,使其更加符合实际的经济活动和关系,另一方面是给予公共管理的实践以更为合理或科学的指导。前面给出的公共产品的本质属性可以推导出市场的不能一面,这并不是市场的缺陷,而只是市场做不到罢了,不为是因为为不了,不等于为的错误或失败,明知为不了而硬为之并导致恶果才是失败,把做不到就说成是市场失败、市场缺陷,这显失公允。直接供给公共产品本身就是市场机制为不了的,仅仅从这一点来说,才存在市场失灵。

目前市场经济在中国还远远没有充分发挥其作用,还有很多本是市场可为的还由政府在为。例如在医疗卫生服务、住房、教育等方面还远远没有充分发挥市场的作用,这些公共物品在现实中供给不足,消费过度拥挤,优质资源稀缺。于是人们的一个思路就是简单地将其归于公共产品,以强调政府的作用,强调政府的更多的财政投入,强调更多的由政府来进行全部供给,以解决在这些领域改革效果长期不明显,甚至是失败的窘况。但其实这些领域的产品或服务只有极少部分是公共产品,绝大部分则是不折不扣的私人产品,这些领域出现的问题恰恰是没有认识清楚这些产品或服务的性质,仅仅是简单地将其视作公共产品,因而视作政府的职能予以大包大揽,其结果使得一轮又一轮的这些领域的改革都难以取得明显的成效。

根据本文的界定,现实中的公共产品是极少的,在这些公共产品中,实物性的公共产品更少,更多的是服务性的、秩序性的(社会安全秩序)公共产品,因此,政府应当更多地转变职能,更多地提供服务、秩序类的公共产品,即建立服务型政府,而不是直接生产、提供实物性的公共产品。

就政府的经济职能来说,区分公域与私域的界限是按照公共产品和私人产品的划界确定的,在市场经济自然演进的国家里,公域是在私域的基础上逐步发生和完善的。但就中国来说,市场经济仅仅是个开始,公共产品的“买方市场”远没有形成,行政权力配置资源的能力远大于市场的力量,而且,市场经济健康运行的一系列与之配套的政治、法律、教育、文化、社会管理等制度

[4]

在一个公

众的利益、需要、意愿、偏好、效用常常“被代表”的情况下,在一个政务信息公开透明程度较低,或抽象笼统公开的情况下,在一个公共产品需求信息难以完全、适时、准确地传递到公共产品供给方的情况下,在一个层层政府都是预算软约束的情况下,上述公共产品被错误扭曲地供给,要么短缺要么过剩就是难免的,甚至是必然的。缺乏公共产品需求对于公共产品供给的决定机制和真正有效的信息互动反馈机制,公共产品供给的政治市场是完全垄断的,这是政府在公共产品问题上失灵的一个重要根源。

[7]

一些具有很强正外部收益或收益溢出很大的产品常常被认为是公共产品、准公共产品,例如教育、医疗卫生服务等,这些产品的共同特点是一方面自己受益的同时,也给他人、社会带来长远的巨大利益,因而,人人均等地享

20118期　314期

探索与争鸣

有它们的呼声很高,人们或有意或无意地将它们视为公共产品,要求政府担负起供给它们的职能。但这些产品的消费产权可以低成本地非常容易地予以界定,从而实现排他性消费。卫生防疫、传染病的防治可以说是公共产品,但个体差异极大的医疗服务无论从什么角度来说都不是公共产品。教育也同样,界定消费产权从而排他性教育不仅是可能的,也是非常经济的。但各国政府之所以要向全体民众提供基本的、均等的服务,其理论依据不是公共产品,而是从人权出发的基本的社会保障、缩小竞争起点的不公平从而达到消弭收入结果的悬殊,实现社会的稳定和谐以及长期的经济增长。

[8][9]

ple'sPress,2010.

[4][美]斯蒂格里茨.公共部门经济学[M].郭庆旺等译.北京:中国人民大学出版社,2005.

JosephStigliz.EconomicsofPublicSector.Trans.ByGuoQingwangetal..Beijing:ChinaRenminUniversityPress,2005.

[5][英]拉本德拉·贾.现代公共经济学[M].王浦劬,方敏译.北京:中国青年出版社,2004.

RaghbendraJha.ModernPublicEconomics.Trans.ByWangPuqu,FangMin.Beijing:ChineseYouthPress,2004.[6][美]阿兰·J·奥尔巴克等.公共经济学手册(第1卷)

[M].匡小平等译.北京:经济科学出版社,2005.AlanJ.Auerbachetal..HandbookofPublicEconomics,Vol.1.Trans.ByKuangXiaopingetal..Beijing:EconomicSciencePress,2005.

[7]董建新.政府是否是经济人[J].中国行政管理,2005

(3).

DongJianxin.WeatherorNottheGovernmentisEconomicMan.ChinesePublicAdministration,2005(3)

[8]吴伟.公共物品有效提供的经济学分析[M].北京:经济科学出版社,2008.

WuWei.EconomicAnalysisontheEffectiveSupplyofPublicGoods.Beijing:EconomicSciencePress,2008.

[9][美]詹姆斯·M·布坎南.公共物品的需求与供给

[M].马珺译.上海:上海人民出版社,2009.

JamesM.Buchanan.TheDemandandSupplyofPublicGoods.Trans.ByMaJun.Shanghai:ShanghaiPeople'sPress,2009.

(作者单位:暨南大学经济学院副教授,广州　510632)

(责任编辑　祥　临)

从这种观点出发,政府可以将供

给这些产品作为自己的职能,但没有任何理由限制、排斥私人进入这些领域最大化地生产和供给它们,而如果没有私人在这些领域的巨大发展,政府垄断、包揽全部这些产品的供给,而不是“拾遗补缺”市场失灵,其结果有可能是宏观调控演变成越来越多的微观干预,经济手段蜕化为直接的、越来越多的行政指令,这会使得问题越积越多,导致缘木求鱼的结果　。行[参考文献][References]

[1][美]库尔特·勒布,托马斯·盖尔·穆尔.斯蒂格勒论文精粹[C].吴珠华译.北京:商务印书馆,2010.GeorgeJ.Stigler.EditedbyKurtR.Leube,ThomasGaleMoore.TheEssenceofStigler.Trans.byWuZhuhua.Bei-jing:TheCommercialPress,2010.

[2]许小年.自由与市场经济[M].上海:上海三联书店,2009.

XuXiaonian.FreedomandMarketEconomy.Shanghai:TheSDXJointPublishCompany,2009.

[3]张维迎.市场的逻辑[M].上海:上海人民出版社,2010.

ZhangWeiying.LogicofMrket.Shanghai:ShanghaiPeo-

NewInterpretationofPublicGoods

ZhuHongwei

[Abstract]Tothisday,themeaningofpublicgoodsisstillinthecontroversy.Publicgoodsfirstlydependonpublicdemand,anditonly

worksintheconditionthatfullyexertstheroleofmarket.Itisgenerallyacknowledgedthatnon-rivalry,non-excludability

andnon-divisibilityaretheessentialpropertiesofpublicgoods,butitisnotrightbecausesomeprivategoodsalsopossesssuchproperties.Wecanonlygiveadefinitionofapublicgoodfromtheperspectiveofdemand,butitisnotequaltoagoodwhichprovidesbythegovernment,chargesnofees,belongstopublicwelfareorexhibitspositiveexternalities.Wecannotdefineeachcustomer'spropertyrighttothepublicgood,whichmakesitimpossibletochargeseparatelyandleadstomarketfailure.Theexistenceofamarketfailureisoftenusedasajustificationforthegovernmentsupplyofpublicgoods,butitis

notasufficientcondition.

[Keywords]publicgoods,marketfailure,governmentfunction

[Author]ZhuHongweiisAssociateProfessoratEconomicSchoolofJinanUniversity.Guangzhou510632

8　39