城市化与城市公共安全管理

作者：赵秀玲

南阳师范学院学报：社科版 2005年09期

　　一、城市化与城市化进程中的公共安全管理

　　（一）城市公共安全管理是构建和谐社会的需要

　　中共十六届四中全会提出了构建和谐社会的目标。要构建和谐社会，稳定是硬任务。城市公共安全管理目的是为社区中的公民和财产提供安全、可靠的环境，控制火灾及危情的发生量与严重性，提供生命、福利、财产及生存环境的保护，遏制重大生产安全事故发生、遏制重大刑事案件发生、遏制群众性事件发生等。城市公共安全状况的好坏，不仅是一个重大的社会问题，也是一个重大的政治问题，是城市的经济与社会发展的最基础性工作。在农业社会，人们过着自给自足的封闭生活，由于居住分散，相互联系不多，因而，即便一个村庄的安全受到威胁，一般情况下其波及范围也十分有限。但在现代社会，城市是一定区域的政治、经济和文化中心，它不仅领导着农村，而且在对外开放的环境里，它还是一定区域的窗口形象。倘若一个国家的城市公共安全无法保证，就会动摇其国民对整个国家的信心，更会影响到城市的对外窗口形象，从而对城市化产生负面作用。城市化与城市公共安全的关系就是这样的两难：一方面，我们要加快城市化进程，另一方面，城市化的加速又会给城市公共安全带来很多隐患。目前我国正处于城市化加速时期，城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性风险。因此，中国的城市化要顺利推进，需要建立健全城市公共安全管理制度，保障稳定的社会秩序，保护公民的人身财产免遭外来侵害，增加市民的安全感，推动城市社会的发展。

　　（二）城市公共安全管理是企业生存与发展的保障

　　企业的生存和发展与城市化息息相关。一个有着强劲发展势头的大型企业本身就是一座城市。城市需要优秀企业的支撑，企业的生存与发展又需要良好的城市公共安全环境。城市有效的卫生、交通、通讯和治安条件，是城市吸引企业驻足、落户的重要砝码。尤其是城市治安环境的好坏，直接影响着企业对城市的信心。城市公共安全管理制度为企业提供良好的环境，以保障企业的人身和财产安全。随着城市化的快速推进，企业对城市公共安全的依赖性将越来越大，不少城市投入大量人力、物力，通过公共安全制度的规范，有效地预防和减少违法犯罪活动，促进社会治安的稳定，保障了企业的安全，满足了企业生存和发展对安全的需要，也吸引了更多企业前来驻足。例如烟台市很早就提出建设全国最安全城市的口号，自1991年至今，该市连续三次被评为全国社会治安综合治理先进单位。如今，烟台市良好的公共安全环境，已成为烟台市最过硬的投资环境，最靓丽的城市名片[2]。

　　（三）城市公共安全管理是市民安居乐业的保证

　　城市公共安全与城市中的每一个市民息息相关，一个让所有市民都能安居乐业的城市才有活力，有生气，有吸引力，有集聚力。2003年杭州市政府对突发的SARS事件的处理，显示了杭州市公共安全系统的应急效力，不但深得杭州市民的称颂，而且也在全国人民心目中留下了务实、为民、高效的政府形象。因此，城市公共安全管理必须正视由于城市化的快速发展，带给城市公共安全管理的新问题，并力求解决之，以便化消极因素为积极因素，为市民的安居乐业提供安全保证。

　　二、城市化进程中公共安全管理面临的问题及其原因

　　有专家列举了城市化过程中最突出的六大社会安全问题：贫富分化加剧，众多人口的生命安全和社会尊严安全受到威胁；社会治安状况恶化；食品质量降低，众多人口的健康安全和心理安全受到威胁；SARS、艾滋病、性病等高强度传染病暴发和流行；生态恶化及灾害应对机制落后；危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机等。在这六大问题中，危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机，成为国人最焦心的问题。究其原因，突出表现在：

　　（一）转型期的中国社会面临诸多安全隐患，但确保社会安全的准备并不充分，从而加大了风险威胁

　　我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转轨的时期，过去那种非常严密的控制体系已经失灵，而新办法还没有出现，从而出现危机预警和监控机制欠缺以及行政执法监控的漏洞。发生在2003年的SARS事件证明，中国城市社会还没有有效的应对办法，这就是中国城市在应对公共安全方面存在的根本问题。2004年暑期北京强降雨导致交通瘫痪也证明了这一点。一个明显的缺陷，就是合理的危机监控和处理机制尚未建立起来，即使建立起来了，其知识储备也严重不足，由此而加大了风险的危胁。

　　（二）负责危机处理的机构分割严重，配合生疏，很难协同作战，信息共享，更增添了应对城市公共安全问题上的难度

　　危机处理需要各部门以大局为重，协同一致，信息共享，全力以赴应对危机。但在我国目前社会转型期，负责危机处理部门各自为战现象严重，一些易燃易爆的高危行业，几乎所有的审批环节都有单位管理，但到了火灾预防阶段却没有部门落实；发生在开县的井喷事故也是这样，这个建在村庄周边的气井，并没有制订出现事故时如何应对、如何组织群众撤离的预案。上述例子都说明，转型期中国的社会公共安全，目前处在一个十分尴尬的局面：面临重重危机，但危机对应策略的生产仍旧处在跟不上危机发展脚步的态势之中。

　　（三）“不负责任”的心理和城市建设的急功近利心态，是城市风险防范失灵的根本原因

　　城市越大越脆弱。随着城市化进程的加快，从公共安全的角度讲，在对城市要求越来越高的高效率、高精确率情况下，一个小螺丝可以导致整个体系崩溃。一方面，城市扩张得很快，大规模的人口集聚，在开发物业的同时，基础设施尚未跟随上；另一方面，即使配备了基础设施，还需要考虑其负荷能力。房子盖多了，积水往地下渗透的能力就会减少，这样就会出现安全问题。在中国有些地方甚至出现很大一片住宅小区没有排水系统的现象，开发商只管盖房子，不管配套设施，这是不合理的；但是，仅有城市基础设施还不行，城市在行政管理上存在的问题也不容忽视。在发达国家，公共管理制度文化十分健全。例如芬兰的紧急响应机制，可以在半个小时内让全国的人钻入地下。与发达国家相比，我国不但公共安全预警机制还相当落后，而且政府的协调能力也不尽如人意。“不负责任”的心理和城市建设的急功近利心态，是城市风险防范失灵的根本原因。

　　上述问题如果不能得到有效遏制，必然要使中国城市化付出比其他国家更大的成本，包括社会资本、社会正义和社会进步方面的巨大损失。因此，城市化进程中，只有加快健全各种公共安全应急机制，并形成一种制度文化，才能为经济建设和群众生活提供良好的环境。

　　三、城市化进程中公共安全管理对策

　　必须认识到，城市社会安全问题虽然具有突发性特点，不容易预测，却容易引起伤害。但只要做好公共安全应急机制，城市的安全风险是可以降低的。为此应该采取相应的对策：

　　（一）在城市功能分区的设计规划时，一定要充分考虑安全因素

　　为了减少城市流量、降低城市社会风险，可以把人们的居住、购物、就业等尽量放在一个区域。从这个意义上讲，那种简单地在城市里划分商业区、生活区、生产区的做法，未必就是好的做法。即便确有必要进行城市区域功能划分，也要在关键节点上增加安全系数。2003年11月3日、2004年4月13日，湖南省衡阳市发生衡州大厦特大火灾坍塌事故、衡州大市场失火。市规划局对建筑消防通道安全隐患进行了地毯式清查，共查出301处隐患，需要开通消防通道而拆除的建筑7.1万多平方米，围墙3029米。这说明，消除安全隐患，确保道路畅通是何等重要。如果多花钱能确保整个系统的安全，就不能吝惜金钱的投入。

　　（二）城市化的规模、速度要理性

　　人类社会必然走向城市化，但城市化却不能一蹴而就，城市化的进程必须与经济和社会的发展相适应。否则，就会埋下安全隐患。由于中国社会已进入城市化的快速发展阶段，随之而来的也是一个“高风险的社会”。城市越大，风险越大，同时，中国城市社会的风险还具有人为风险特征，很多城市安全事故的出现是与人的活动密切相关的。最根本的原因有两点：第一，城市作为人工环境，本身有很强的脆弱性和很大的安全隐患；第二，城市规模迅速扩大与基础设施建设、城市管理水平之间的差距很大。经济力量和行政力量共同推动了城市发展，但是，城市管理与规划部门对于城市化的快速推进准备不足。现在城市公共安全方面的很多问题都与城市发展速度太快有关。这样一遇紧急情况就会让城市政府措手不及。因此，在城市化进程中，要严防经济过热，必须坚持科学的发展观，以理性的态度进行城市建设。

　　（三）加强平时对安全系统的管理、维护和建设

　　在城市化进程中，投资者对于城市公共安全管理状况是非常看重的，如果城市生活和秩序舒适、安全，能够更快的进行人、财、物的流通，就会吸引更多的客户和商家的青睐。公共安全是城市各项管理工作的重中之重，是城市各项制度赖以存在的基础。在解决社会公共安全问题上，政府应该承担更大的责任。首先，要建构起覆盖面广阔的社会安全网；其次，要加强危机应对方面的立法建设（如食品安全问题和环境安全问题）。2003年，国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》是一个重要的条例，标志着我们国家把应对突发公共卫生事件进一步纳入了法制化轨道，也标志着我国处理突发公共卫生事件应急机制进一步完善；第三，政府的危机管理的主观愿望和客观能力都应该有较大提高；第四，要建立起各部门联动、信息和资源共享机制，重视专业知识在控制危机方面所起的重要作用。

　　（四）完善公共安全监督检查机制

　　安全无小事。对于城市公共安全监督检查工作，绝不能走走转转看看走过场，要坚持边检查边整改的原则，以检查促整改。要针对查处的问题，采取有效措施消除隐患，不能不了了之。对所有的涉及公共安全的事件，特别是重点部位，进行全面的、不间断的安全技术检查，坚决杜绝安全隐患事故的发生。安全部门要做好预防措施和加大打击力度，加强对社会的公共安全控制，严格查处危及城市安全的不安定因素，对公共安全事故多发点段和隐患点段进行专项治理，并检查验收。加强综合治理年度检验工作。遇有社会治安和公共安全事件的发生，要有警情预报，确保安全稳定的社会环境。

　　（五）营造人人有责的公共安全管理文化环境

　　城市公共安全事务绝不是政府单方面的事情，政府与民众都有责任。公共安全作为一项全民受益的事业，虽然是完全政府行为，但作为公共安全的承担者的政府要提供公共安全以保障全体社会成员的利益，必然通过社会成员支付税赋来实现筹资，而税赋又影响着人们对公共安全的期望程度。公民的公共安全期望值越高，政府投资越大，承担的税负就越重。这种由于政府完全独立承担公共安全保障任务的结果，最终必将导致全民对公共安全期望值降低。另外，政府独家承担责任，容易产生公共安全漏洞。虽然国家拥有强大的国家机器，但对于公共安全的某些领域却鞭长莫及。随着中国城市化步伐的加快，大量农民工进城，第三产业的兴起，社会治安问题也呈现复杂化、多样化趋势。因此，生活在充满风险的中国现代城市，普通市民应该强化风险意识，对自己的行为进行必要的约束，并积极参与和支持风险防范和管理工作，努力营造一个人人有责的公共安全管理文化环境。城市开发商应该分担基础设施建设，整个社会必须有一个很好的、畅通的网络。在危机预警发出后，市民一定要理性。要使相助与自助结合起来，比如，市民参加自助、他助、社区志愿者等等，只有渐渐形成一个有凝聚力的社会，大家才会觉得更加安全。

　　摘自《南阳师范学院学报》：社科版，2005.5.44～46

作者介绍：赵秀玲，南阳师范学院经济与管理系教授。（河南 南阳 473000）