关于中国农村经济体制改革与农业发展问题

作者：陈耀邦

中国软科学 1997年03期

　　从现在到本世纪末，是我国国民经济和社会发展全面实现现代化建设第二步战略目标，全国人民生活由温饱向小康迈进的关键时期，这个时期农村经济的进一步发展，农业综合生产能力的进一步提高，农村市场的进一步拓宽，农产品及其加工制成品出口量进一步增加，将是整个国民经济持续、快速、健康发展的前提条件和基本保证。

　　一、农村经济发展的成就、经验和教训

　　（一）农村经济发展的主要成就

　　据世界粮农组织估计，在1982年到1995年的13年中（以1979—1981年为100，中国以1980年为100），全世界平均的农业生产指数为129.3%，而同期中国为190%，是增长最快的国家。在同期世界谷物、棉花、肉类、水产品增产总量中，我国分别占62%、27%、54%和81%。中国农业对世界农业发展作出了贡献。我国农产品的有效供给大幅度增加；农村经济全面发展、经济结构不断调整；农民收入增加，贫困面在缩小；农产品出口创汇进一步增加；我国的粮食、棉花、油菜籽、烟叶、肉类、蛋类、水产品产量已居世界首位。

　　（二）农业改革与发展的主要经验

　　回顾历史，总结我国近十多年来农业迅速发展的经验，主要有以下几点：

　　1.从农村开始的经济改革，促进农村经济全面发展。

　　一是调整了农业生产关系，使其适应了农村生产力的发展。现在，在稳定完善以家庭联产承包为主的责任制基础上，正在积极探索建立合理的土地流转机制的改革，土地适度规模经营有了一定的发展。目前以明晰乡镇企业产权制度改革为重点的经营制度创新进展顺利。农业产供销、贸工农结合的产业化有了较大发展。农村供销社和信用社改革已开始进步。为农业服务、为农民服务的社会化服务体系得到重视和加强。

　　二是逐步取消了国家长期实行的农产品统购统销政策，除粮食实行部分定购，棉花统一由供销社经营和烤烟等少数农产品仍实行专营，蚕茧、糖料由国家定价外，大多数农产品价格和市场经营已经放开，其中肉类、水产品、水果、蔬菜生产已完全由市场进行调节。

　　三是纠正了过去长期以来的“以粮为纲”的片面做法，发展了农村非农产业，扶持乡办、村办工业，发展多种经济成份的乡镇企业（主要是农村工业），鼓励农民进入流通领域，发展以社会化服务为主的农村第三产业。1995年乡镇企业增加值占全国国民生产总值的25.48%。从而带动了农村小城镇的迅速发展，扩大了农村市场消费，进而改善了农民的生活环境，缩小了城乡差距，促进了农村社会的进步。

　　四是在农业生产上既发挥市场价值规律的调节作用，又应用了宏观上的调控措施，并实行产业保护政策。

　　2.依靠科技进步促进农村经济的发展。“八五”期间，遗传基因抗虫棉培育成功并在生产上应用，增产效果显著的两系法杂交水稻开始推广，以及水稻旱育稀植和抛秧技术、北方和高寒山区杂交玉米地膜覆盖栽培技术、小麦精量播种技术、测土配方施肥和化肥深施技术、节水灌溉等技术的推广，为我国农业的增产作出了重要贡献。

　　3.国家和各地从资金和物资上不断增加对农业的投入。“八五”时期，党中央、国务院先后出台了一系列加强农业、发展农村经济的政策措施，国家财政农业基本建设支出逐步增加。1995年，中央计划内基建投资中，农业占5.75%，中央预算内基建投资中，农业占17.27%，是80年代以来的最高水平。国家集中投资进行了一批商品粮生产基地、林果菜基地、猪牛羊生产基地、水产品生产基地建设，还加强了农业科研教育院校基础设施、农业技术推广等服务设施建设。在农村市场基础设施建设、农产品贮存、流通设施建设上也取得了新的进展。

　　4.农村经济运行宏观环境不断改善。“八五”期间，“菜篮子”市长负责制，“米袋子”省长负责制，以及一系列农产品价格、购销等方面的政策先后出台，《农业法》、《农民承担费用和劳务管理条例》、《基本农田保护条例》等重要农业法规付诸实施，为农业发展创造了条件。

　　（三）农业发展过程中的一些教训

　　1.中国农业发展上盲目乐观是不可取的。在农业形势分析上，我们要始终保持清醒头脑。去年全国又是粮、棉、油、糖、肉、水产品全面丰收，在这种情况下，我们更要清醒地看到，我国农业基础仍然是脆弱的，农产品人均占有量并不多，对农业始终不能掉以轻心。

　　2.近几年有些地方的领导同志放松了农业生产的领导，热衷于搞工业项目、搞房地产开发，结果导致了农业减产，市场供应不足。为此我们应清醒地认识到，我国主要农产品必须立足国内解决，中国不能成为粮食进口大国，农业上出了问题，不是单纯的经济问题，而是社会问题、政治问题。

　　3.农业是弱质产业，自然风险、市场风险都比较大，经济比较效益不高，而社会效益高。因此，世界各国对农业生产都有保护政策。这几年化肥等农业生产资料的价格涨幅太大，粮食定购价格调价幅度较小，影响了农民的积极性。由于农产品生产弹性大，年度间产量波动起伏较大，而消费需求弹性却较小，年度之间消费量不可能出现大的波动，在这种情况下“买难”和“卖难”会交替出现，需要各级政府加强宏观调控，采取保护措施，主要是搞好丰欠年间的吞吐调节，搞好产销之间的协调。

　　二、当前农业和农村经济发展中存在的突出问题

　　过去十多年里，农业和农村经济的全面发展，为我国国民经济的持续、快速、健康发展和人民生活水平的提高及社会的稳定提供了有力的保证。但农村改革还需要深化。目前，农村家庭联产承包的小规模生产如何和国内外的大市场联接起来，有许多问题还要逐步解决；另外，农业发展滞后，与快速发展的国民经济对农业这个基础产业提出的要求不相适应，需要切实加强农业基础。农业上的主要问题，表现在以下几个方面：

　　一是进入90年代，我国工农业两大部类发展比例出现失调。从农业和工业增加值增长速度比上看，以农业为1，1991年工业增长速度为6；1992年至1994年这个速度比虽有所降低，但仍在4以上，高于正常比例关系。1995年农业形势好转，农业增加值比上年增长5%，工业增加值增长14.3%，工农业增长速度比下降为2.86∶1。纵观“八五”期间工农业两大比例关系，表明目前我国农业产出水平还不适应工业快速发展的需要，总的说来，农业发展是滞后的。

　　二是农业基础脆弱，抗御自然灾害能力不强。“八五”期间，共有四年出现了较大范围的洪涝、干旱，严重影响了农业增产和农民增收。现在不仅受灾面积大，而且成灾率较高。据统计，“八五”期间年均成灾面积2824.4万公顷（4.24亿亩），成灾率为50.77%，比“七五”时期成灾率提高了1.88个百分点。

　　三是农业资源的减少和浪费。“八五”初期的开发区热和房地产热，使大量的优良耕地被转为非农用地。沿海一些发达地区又出现了严重的耕地撂荒现象。据统计，“八五”期间全国净减少耕地1053万公顷，人均占有耕地面积已由“七五”末期的1.3亩下降到1.2亩。由于耕地被占和撂荒，南方水稻面积减少了266.6万公顷，产量减少约150亿公斤，直接影响到市场粮价的稳定。此外，环境污染问题也十分突出，不少河流和农田已遭到严重污染。这些都制约着我国农业的可持续发展。

　　四是农业生产波动较大，粮棉等主要农产品供应一度供应偏紧，不得不动用库存和增加进口来维持供求平衡。从1991年到1994年的四年中，有两年粮食减产，1994年减产114亿公斤，而社会消费量却增加了267亿公斤，加上区域性和品种结构失衡，一度造成粮食供应偏紧。棉花生产，“八五”期间两年出现减产，1994年市场需求缺口达到320万担以上，一定程度上影响了部分棉纺企业的正常生产。1995年到现在，由于粮食增产，加上增加了粮食进口和减少了出口，粮食供求矛盾缓和，但是国家储备仍未达到历史最高水平；棉花由于1995年增产，而又遇到棉纺行业不景气，棉花出现部分积压，但这是暂时现象。

　　由于农产品供求不平衡，前两三年食品类农产品价格涨幅逐步攀升。据统计，前两年食品类价格上涨大体占物价上涨的60%左右。可以说，农副产品价格对物价总水平的影响是具有决定性作用的。

　　五是农业投入严重不足。据统计，全社会固定资产投资总额中，用于农业建设的比重1982年前为10%以上，1984年以后呈明显下降趋势，“七五”期间在4%左右，“八五”初期曾回升到5%左右，1993年降到3.5%左右，1995年下降到2%；在国有单位基建投资中，国有单位农业基建投资的比重也明显下降，“二五”至“五五”时期该比例大约在10%左右，“六五”时期下降为6.3%，“七五”时期下降为3.6%，“八五”期间进一步下降为3%；国有单位农用工业基建投资占全国基建投资总额的比例，已由“五五”时期的4.6%降为“七五”时期的1.1%，“八五”期间，国有单位化肥工业和农机工业基本建设投资301.58亿元（其中，化肥工业基建投资298亿元），仅占全国基建投资总额的1.28%。目前国内化肥生产量只能满足需求量的85%，而且在化肥、农药的品种结构上还存在较大问题。在农业科技上，由于前几年投入较少，新的科技贮备不足，尤其是缺少既能大幅增加产量，又有较好产品品质的良种和新技术。

　　六是农产品价格体系不顺，农业生产效益比较低，农民收入增长较慢。从1990年到1994年全国粮食混合平均价提高了56%，而同期农用生产资料价格上涨了61%。1995年，食品类零售价格比上年上升24.7%，而农用生产资料零售价格上涨了27.4%；商品零售价格比上年上涨幅度，农村比城市高2.8个百分点。目前，农资价格不断上涨，农民积极性自然会受到影响。与80年代相比，农民收入增幅仍较低，特别是东西部地区的差距继续扩大，1995年东西部地区农民收入差距又扩大了6.4%。

　　三、“九五”时期农村经济的发展目标和主要措施

　　进入“九五”计划时期，农业和农村经济将进入一个以增加粮、棉等主要农产品产量和较快增加农民收入为目标，以加强农业基础设施、改善农业生产条件为重点，以生产经营制度创新和转变增长方式为动力，加快农村经济结构调整，实行农村经济、社会协调发展、全面进步的历史新时期。这一时期要努力实现党的十四届五中全会通过的《建议》和八届人大四次会议通过的《纲要》提出的“九五”期间农业和农村经济发展的两大任务：一是保证粮棉油等主要农产品稳定增长，粮食生产能力达到一个新水平。2000年预计粮食产量达到4.9－5亿吨。二是保证农民收入有较快的增加，农民生活达到小康水平，包括基本解决目前仍处于贫困状态的6500万人口的温饱问题。“九五”期间，农民人均纯收入实际年均增长4%。为了在“九五”期间实现上述农村经济发展任务，要重点解决以下几个方面的问题。

　　（1）要用五中全会精神统一对农业、农村工作的思想认识

　　上述农业和农村经济“九五”发展目标，是一个从国民经济和社会发展全局要求实现的目标，任务艰巨，但又是一个必须达到的目标。实现上述目标是可能的，潜力完全有，问题在工作，而关键首先是要统一思想认识。

　　自改革开放以来，我国农村经济不断发展，主要农产品生产总体来说也在不断增长，但确实存在阶段性的徘徊甚至下降，粮食生产表现得最明显。究其原因，首先是在认识上出现的偏差，丰收时，认为农业过了关，不再重视；或是从局部利益出发，只考虑什么赚钱搞什么，放松了农业，特别是粮食生产；或是急功近利，热衷于搞城建，甚至搞“泡沫经济”，领导的主要精力用于“跑项目”，使土地、资金从农业流失，从而削弱了农业。

　　中央领导人在五中全会的讲话，都讲了加强农业的问题。姜春云副总理在今年中央农村工作会议上，把五中全会和中央经济工作会议上关于加强农业的基本指导思想归纳为十个方面：“必须高度重视和下大力气解决农业基础薄弱这个关系全局的重大问题；真正把加强农业放在发展国民经济的首要位置；把实现‘九五’和2010年农业和农村经济的发展目标，作为整个现代化进程中最艰巨的任务；在制订经济计划时首先要把农业和支农产业安排好，集中资金重点加强农业和水利建设；要充分认识粮食问题的特殊重要性，确保粮食稳定增产；要引导二、三产业加强对农业的支持，形成以工补农、以工建农、以工带农的机制，各行各业都要为农业发展做贡献；必须稳定党在农村的基本政策，深化农村改革，充分调动广大农民、农业科技工作者和农村干部的积极性；要积极探索促进农业发展的新思路、新办法，大力发展贸、工、农一体化经营；供销社和农村信用社要真正办成农民的合作经济组织，充分发挥他们为农服务的作用；各级党委和政府要切实加强对农业的领导，党政一把手要亲自抓农业和农村工作。”现在需要强调，各级和各行各业的领导和工作人员都要很好地学习和领会中央关于加强农业的一系列指示精神，统一认识，真正树立优先发展农业，强化农业的思想，形成全党抓农业，全社会支持农业的新局面。

　　（2）要深化改革，积极推进两个根本性转变

　　五中全会《建议》和八届人大四次会议通过的《纲要》都明确提出：实现“九五”和2010年的奋斗目标，关键是实行两个具有全局意义的根本性转变。

　　关于农村改革问题。江泽民今年6月，在河南考察农业和农村工作时曾明确指出“按照建立社会主义市场经济体制的要求深化农村改革，还是一个艰巨复杂的任务。”“在农村经营体制、农村市场体系、国家对农业的支持和保护体系这几个层次上，都需要进一步深化改革。”我认为上述三个方面就是当前农村改革的重点。

　　关于农村经营体制问题。由于各地经济基础不同，工作情况不同，在统分结合的双层经营体制上，统一服务层次强弱差别很大，相当多的农村，统一经营层次甚弱，统一服务很不健全。同时影响科技推广，也妨碍了农业生产与市场的联系。因此，在建立和完善统分结合经营层次上还要做大量工作。首先是生产上的统一经营与服务，都需要加强组织。其次是生产资料供应和农产品加工、销售上，也要尽可能提供社会化服务。这是当前农民最迫切的要求。

　　其次是在自愿的基础上，通过土地使用权的依法转让，逐步形成适度规模经营。这在经济发达地区、农业二、三产业比重大、劳力转移有出路的地方，已经提到议事日程。也就是小平同志曾指出的农村“两个飞跃”的第二个飞跃的思想。现在，一些经济发达地区已经走上了规模经营的道路。农业规模化经营，提高土地的产出率、商品率和农民的经济收入，调动了农民务农的积极性，从而也提高了农民学科学、用科学和增加农业投入的积极性。但是，在引导规模经营时，一定要注意条件，特别是种植业，一般说来，至少有4个方面：一是当地二、三产业发达，劳动力转移有出路；二是集体经济力量雄厚，可以支持农田基本建设和建立一定的服务性设施；三是统一服务组织健全，特别是机耕；四是领导力量强，群众思想认识比较统一，有搞规模经营的要求。

　　关于农村市场体系改革问题。农村实行家庭联产承包为主的责任制后，一个突出问题是如何使众多的小生产单元和国内外大市场联系起来。江泽民指出：“目前农村的市场体系还不健全，农产品和农业生产资料产销之间的联系不够通畅，流通环节多，中间流失大，生产者和消费者得到的好处少，市场调节能力差，时常出现某些农产品积压和短缺并存的现象。”并指出：“需要进一步改革农产品和农业生产资料的流通体制，加快市场体系的建设，加快供销社体制改革。同时，要大力发展农业的社会化服务体系，发展贸、工、农一体化的产业化经营方式，引导农民发展各种新的联合与合作，逐步建立和发展联接农户与市场的各种必要的中介组织。”从目前农村经济发展看，很重要的一个问题是加快实现产供销、贸工农一体化，即产业化问题。目前，建立这种一体化组织比较多的方式是“公司+农户”。公司（经济实体）可以由多种经济成份以不同形式组建。如集体的、国有企业的，由国家或集体的服务单位组建的、或者是私人资本的、或者是外资、或者是中外合资的、或股份制的，这些公司一般都发挥着龙头作用，联系千家万户发展农业商品生产。例如，肉鸡公司，公司本身有种鸡场、饲料厂、屠宰厂，他向有合同关系的农民发放或卖出雏鸡、饲料、防疫药品，按技术要求饲养一定时间后，负责收购，然后屠宰加工，销往国内外市场；在上海，还有大规模的蔬菜产销一条龙的组织形式。他们从1994年开始，市农业系统组成了新的蔬菜批发公司，把全市19个农办蔬菜批发市场组织起来，依靠农民组建了100多家蔬菜运销公司，推进“直供、直批、直挂、直销”的经营方式。在粮食生产上，由于仍然实行国家定购、实行产供销一体化有困难，但在上海由于近年实行“放开收购、竟价销售、定向补贴”的粮食购销体制“三环套”配套改革，粮食收购实行价格并轨，统一按市场价收购，同时政府积极支持国有粮食企业、国有农垦企业、乡镇农业企业多渠道销售，在农村也发展了粮食生产的“公司+农户”的方式。

　　农业的产业化，确实能够做到以公司为龙头，联系千家万户，发展农业支柱产业的目的。它把农户和市场联系起来了，而且较好地解决了提供市场信息，开展科技服务，包括提供物化的科学技术（如良种、生产资料），解决加工、贮运的困难，筹集发展规模化生产的资金，推进了农业现代化。但是，公司+农户的方式，现在绝大多数公司与农户仍然是买卖的关系，其中农民仍有不少利益流失。因此，随着农村经济的发展，还应引导农民发展自己的产供销一体化的组织。目前，除了一些集体经济实力较强的乡村外，在经济作物，如果品、茶叶等已有一些农民自己组织的产供销一体化的专业协会。今后还应该引导农民组织产供销一体化的合作组织，如西方国家的合作社那样（当然，西方国家的农业生产合作社是由私有制的农户组织的，这和我国情况不同，但组建产供销一体化的合作组织的经验是值得借鉴的）。这样，加工和流通领域里的利益可以返还给农民，从而促进农业的发展。

　　此外，对于某些工业原料作物，如甘蔗、甜菜、烤烟、蚕茧等，还可以推行工厂与农民签订农产品收购合同，并将部分利益返还给农民，使农产品有固定的销售渠道，工厂也有稳定的原料来源。

　　关于建立对农业的支持和保护体系，这是稳定农业生产所必需的。主要农产品，特别是粮食，它除了有自然风险外，还有很大的市场风险。粮食需求对价格反应不敏感，但价格对粮食的供求关系反应很敏感。因此，一定时间内的社会粮食消费量变化不大，但是当粮食丰收时，价格很容易大幅度下降；欠收时，又会大幅度上涨。为了稳定农产品价格，稳定农业生产，保护生产者和消费者利益，必须建立和完善国家对农业的支持和保护体系。目前，已经开始建立了粮食收购最低保护价、专项储备和风险基金制度，棉花、食油、食糖也有储备调节的办法，但其它农产品保护调节的手段比较少，今后需要考虑对主要农畜产品都把支持保护体系建立起来；已经建立的一些农产品支持保护体系也要不断加以完善，以保障农业的持续稳定发展。

　　关于农业生产增长方式的转变，从粗放型转向集约型，关键是科技水平的提高，中心是提高农业资源的利用率。要把高产、优质、高效作为目标。我国传统农业在许多地方号称“精耕细作”，但实际上在许多地方、许多方面也是很粗放的，根本问题是先进科学技术普及率不高，也有生产资料品种落后、不配套和生产装备落后等因素。所以在地域上，光温水土和生物等农业资源未能很好利用，在生产过程中，种子、水、化肥、农药的浪费也很严重，和发达国家以及先进地区比，差距很大。因此，发展农业，提高效益，必须从粗放型向集约型转变，要抓住几个重点：一是要优化产业结构，充分利用当地资源，在稳定发展粮食生产的基础上，大力发展以养殖业为重点的多种经营。二是要提高资源利用率，特别是挖掘土地潜力，推广间作套种，开发冬季农业，提高复种指数；开发“四荒”，把山地、滩涂、海洋等资源潜力充分挖掘出来。三是节本增效，推广精量播种，扩大节水灌溉，实行配方深施化肥，推广病虫害综合防治技术等。四是抓好转化加工增值。包括秸秆利用，农副产品加工等。不断延伸产业链，增加附加值。

作者介绍：陈耀邦 国家计委副主任