国家公务员制度

国家公务员制度

[1**********] 赵轩 050101

一．中国国家公务员制度的实施范围有哪些？请列举你认为具有公务员身份的岗位。

答：国家公务员制度因其符合现代政府管理的特点和要求，而为现代各国普遍采用。但是各国公务员制度中关于公务员的涵义，公务员所包括的范围等并不完全相同。 以英国为代表的小范围类型 英国公务员界定在政府系统内常务次官以下所有工作人员，一般叫常任文官。为清晰起见，对英国文官的范围可作以下几个方面的排除：1.文官相对武官而言，故不包括军官；2.文官作为事务官是相对政务官而言的，因而又不包括政务官；

3.法官不在文官之列，不受文官法调整；4.由于英国搞地方自治，文官只限于中央政府的官员，不包括地方政府官员；5.不包括国有企业中的文职人员；6.从1969年起又不包括邮局职员。与英国公务员范围相类似的还有澳大利亚，新西兰，印度，巴基斯坦，缅甸，马来西亚，加纳，阿尔及利亚，肯尼亚，南非等英联邦国家。

以美国为代表的中等范围类型 在美国，公务员称为政府雇员，也即受雇于政府的人员，政府与公务员之间的关系是雇主与雇员的关系。美国的政府雇员由三类人员组成：一类是职类人员，包括参加公开竞争考试而被录用的人员和不参加公开竞争考试的人员。另一类是非职类人员，包括政治任命官员和例外人员。还有一类是军事人员。所以美国的公务员一般是指行政部门的官员，包括部长，副部长，部长助理，独立机构的长官等政治任命的官员和行政部门的其他文职人员。受美国的影响，泰国，菲律宾，韩国，加拿大等国家的公务员范围基本属于这一类。

以法国，日本为代表的大范围类型 法国公务员广义上包括国家，大区，省，市镇及其公务法人的行政组织中的文职人员，议会工作人员和司法部门的法官，军事人员以及工商业性的国家管理部门，公用事业和公立公益机构的人员。与法国相似的还有日本。原法属殖民地如几内亚，摩洛哥，尼日利亚，突尼斯，乍得，黎巴嫩等国家，由于受法国的影响，在独立后所建立的公务员制度中，其范围与法国基本相同。

除以上三种类型外，还有一种介于中等范围和最大范围之间的中间类型。这一类型的国家将公务员的范围扩大到一部分事业单位的文职人员，但不包括政府各部门所属法定机构和公司的人员，也不包括各部部长，副部长，独立机构的正副首长，公共服务委员会的委员等。 我国公务员的涵义与范围 我国正式使用“公务员”名称是在1987年党的十三大报告中。十三大报告对我国公务员下了一个明确的定义，即国家公务员就是在“政府中行使国家行政权力，执行国家公务的人员”。1993年的《国家公务员暂行条例》第三条规定：“本条例适用于各级国家机关中除工勤人员以外的工作人员。”第四条规定：“国家公务员依法执行职务，受法律保护。”从这两条规定可见，我国国家公务员是指国家依法定方式和程序任用，在各级国家机关中工作，依法行使国家行政权，执行国家公务的人员。这一规定同时也明确了我国公务员的范围：首先，我国公务员的范围只限定在各级国家机关中。由于我国公务员制度是按照党政分开，政企分开和对干部实行分类管理的原则建立起来的，其目的就是要对党，政，企，事，群各类人员按各自特点进行分类管理，改变以前按国家干部一种模式管理的方式，所以我国国家公务员不包括行政机关以外的其他单位的工作人员。其次，我国国家公务员包括各级国家行政机关中的工作人员。由于我国不实行某些西方国家的地方自治制度，而实行中央统一领导的行政体制，所以我国公务员包括从中央到地方的各级行政机关中的工

作人员。第三，我国国家公务员包括各级国家行机关中所有执行国家公务的人员。由于我国不实行多党制，因而不存在“多党竞争”条件下的“内阁交替”，而且政府组成人员与一般工作人员存在着密切的联系和广泛的交流。因此，我国国家公务员包括政府组成人员和一般工作人员，也即包括行政机关中所有执行国家公务的人员。第四，我国国家公务员不包括行政机关中的工勤人员。将工勤人员排除在公务员范围之外主要是因为工勤人员的工作纯属后勤服务性质，不直接行使国家行政权力，执行国家公务。而且过去对工勤人员也是按劳动法规进行管理，不属于机关干部范畴。再者，从社会发展趋势看，机关后勤工作的社会化是不可避免的趋势。因此，工勤人员不适宜于按公务员制度进行管理。总之我国国家公务员的涵义及其范围，既借鉴了国外，特别是西方发达国家国家公务员制度的先进经验，同时又立足于我国自身国情，符合我国实际。

省长，副省长，市长，副市长，厅长，副厅长，县长，副县长，处长，副处长，镇长，副镇长，科长，副科长，局长，副局长，部长，副部长等都是公务员。

二．中国国家公务员实行什么样的分类制度？与西方国家公务员有何差别？

答：公务员分类制度即以公务员职位结构为基础，通过横向的职位区别与纵向的职业划分构建起一定的人事分类框架，从而为公务员管理诸环节提供良好的基础和条件。分类制度是公务员制度中一项重要的制度。它是公务员管理的前提和基础，没有科学的分类，就谈不上科学的管理，它通过横向的职位性质区别与纵向的职位等级划分体现了分工原则和等级原则，而分工原则和等级原则正是任何一个社会组织维持自身结构稳定和发展的基础，所以科学的分类为公务员系统提供了一个资源合理配置，信息通畅传递，人员流动科学，功能运作高效的基本模式，从而有利于公务员系统的稳定和发展。

我国公务员职务分类制度主要包括以下几方面内容：

职位设置。《国家公务员职位分类工作实施办法》对职位设置的要求作了具体的规定：

1.确定职位职责，职位设置必须在政府批准的职能范围内，在职能分解的基础上进行。2.确定职位的设置层次。职位的设置必须与机构规格相符，不得超过其机构规格设置职位或变相升格。3.确定职位设置的数量。4.确定职位名称，职位名称必须简明，规范，能体现出该职位的特点和所处层次。

国家公务员的职务序列。职位设置与职务序列密切相关。我国公务员的职务设置分为领导职务和非领导职务，领导职务是指在各级行政机关中，具有组织，管理，决策，指挥职能的职务。非领导职务是指在各级行政机关中，不具有组织，管理，决策，指挥职能的职务。

制定职位说明书。职位说明书的内容主要包括三个部分：1.自然情况，包括规范化的职位名称和所属单位。2.工作任务和职责，包括工作项目，工作概述和工作标准。3.资格条件，包括文化程度，知识结构，能力结构，经验资历和特殊品质。

确定级别。在职位分类的基础上对公务员进行分级,这是我国公务员制度的一个特色。我国公务员的分级制度借鉴了国外职位分类的经验，又吸收了品位分类的长处，又考虑到我国的国庆，因而具有自身特征。

职位分类是公务员管理的基础环节。目前我国公务员制度已基本形成，但是仍有待于进一步完善，包括在具体制度上以及制定相应的法律规范等方面。分部，即国家干部的归口管理，即按不同部门或行业划分管辖范围，如工业，交通，政法，文教等，分别管理本部门或本系统所属的干部。分级，即指上级单位对下级单位干部管理的权限幅度，如下管二级或下管一级。

英国将所有非工业部门的文官分为十大类，具体包括：综合类；科学类；专业技术类；

秘书类；社会安全类；培训类；法律类；警察类；研究类；资料处理类。其中每一大类又分为若干职系。每一职组及职系中的职务再依职责及资格区分等级。

法国公务员的分类包括水平分类和垂直分类两种：水平分类按职位高低和文化程度把公务员分为四大集团，A，B，C，D四大部类。垂直分类将近两千个公务员职位进行分类，确定他们的级别。大致分为行政类，财会类，技术类，教育和科技类四大类别。

美国主要分为两类，一类是一般职位分类表（GS），共分18等，包括专门及科技类，次专门类，事物行政及财务类；一类是技艺保管登记表（CPC），分为10等，包括手艺，保管，灯塔，仓库等职务。

日本公务员作如下分类：1.国家公务员和地方公务员；2.一般职公务员和特殊公务员；

3.特例公务员。日本把职组中分为若干职系，职系中分为若干职等，职等中分为若干职级。

三.试论述中国国家公务员制度改革创新的方向。

答：随着国家改革的深入，公务员制度建设中的一些深层次问题也慢慢浮出水面，如机构膨胀，人浮于事，衙门作风，不负责任，腐败等。

从结构上看：1.我国现在公务员权利过于集中。这使得“家长式”任务层出不穷。个别行政组织被长官意志所左右，机构的设置，人员的任用，完全取决于领导的任意专断，而且现在不少领导喜欢“特立独行”，把自己看作是权利的完全拥护者，为所欲为。2.由于党政关系尚未根本理顺，政党政治侵夺行政，行使行政机关难以自主发展其自身的合理结构和管理能力。3.由此也造成了智能分化和分工不明确，结构和功能交叉重叠。而专业化分工的欠缺又造成了我国公务员系统普遍缺乏专业人才。

从管理上看：1.法制化严重不足。首先法律体系不完备，现行的《国家公务员条例》只是行政法规，立法层次较低，强制性权威性不强，而且《条例》本身规定过于简单化，原则化，可操作性不强，上缺乏一些单项配套法规出台，其次还存在“有法不依，执法不严，违法不究”的严重形象。2.制度本身不完善，规范化科学化程序不高。首先，公务员范围的界定既不科学也不合理。国家公务员仅限于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。但对于党的机关，权力机关，司法机关，检察机关的工作人员却又规定“参照式管理”的毛病。其次职位分类不科学。我国的职位分类仅是名义上的职位分类，并未按照职位的性质和特点分类，对公务员不做政务类和业务类的划分，之划分领导和非领导职务，实践上带来管理上的混乱，其次公务员运行机制不健全，缺乏有效的竞争激励机制和监督约束机制。如现行工资制度不能充分体现激励功能，考核制度流于形式，竞争上岗制度范围过小。3.行政组织行为的人格化倾向。尽管行政组织内部有各种各样的制度规则，但关系人情却却往往取代制度规则而成为行政人员处理行政事务的主要准则。以情代法，以人代法现象严重。

影响我国公务员制度发展的因素：1.中国社会残留着许多前现代化的社会因素：第一，法制根基浅薄，人治色彩浓厚。第二，身份取向远远高于成就取向。第三，浓厚的“官本位”传统。2.改革的进程和现状制约着公务员制度的成长。（1）经济体制改革进程的制约主要表现在劳动就业制度改革落后，尚未形成全社会人才自由分流机制，政企尚未彻底分开，社会保障制度改革滞后，成为关系全局的“瓶颈”。（2）政治体制改革进程的制约表现在政府职能转变一直不到位，政党关系尚未根本理顺，以党代政现象依然存在，民主参政议政制度不完善，民众缺乏有效监督制约政府及官员的权利保障。

我国的公务员制度应该是一种先进的制度，因此我国的公务员制度应该在完善和发展中形成人力资源管理的制度形式，使我国的公务员制度在与时俱进中保持先进性。以上谈论的我国国家公务员制度出现的各种问题，并非一开始就都有，有的是在这套制度实行过程中慢慢显现的，而我国公务员制度改革创新必须解决这些问题，这也是我国为来对公务员制度革新的大方向。

四.中西方国家公务员制度设计遵循的基本原则有哪些？有什么异同点？

答：西方国家公务员制度的基本原则有如下几个方面：1.两官分途原则 西方国家一般将公务员根据其性质，任务，责任的不同分为政务类公务员和业务类公务员两类。政务类公务员是指通过选举或特殊任命产生，负责制定政策，行使国家权力，实行任期制，是适用公务员法中的“高级”或“特别职”的公务员。业务类公务员是指通过公开考试择优录取，负责执行国家公务，无过错即长期任职，是适用公务员法中的“低级”或“一般职”的公务员。

2.民主平等原则 公务员制度中的民主原则主要体现在选民有权选举政务类公务员，对不称职的政务类公务员有权弹劾，罢免。政务类公务员的活动接受公民和议会的监督。平等原则主要体现在通过法律赋予公民平等地参与录用公务员的考试。所有公民都有权在平等地条件下进行竞争和被择优录取。3.公开原则 为了防止在用人问题上的营私舞弊，以确保公务人员的高素质，同时也为了建立起有效的社会监督，西方各国均确立了公务员制度中的公开原则，即在公务员的招考，考试，成绩，录用等环节上，一律公开。有的国家为了保证公开原则的贯彻实施，还规定了相应的保障措施。4.竞争原则 即通过公开考试，平等竞争，择优录用，把优秀人才吸收到公务员队伍中来，通过择优晋升激发在职公务员的积极性，创造性。

5.功绩原则 即在录用公务员时公开考试成绩，并以成绩作为录用与否的衡量标准，在提升公务员时以工作实绩作为晋升与否的衡量标准。6.内行领导原则 为了有利于提高领导水平和工作效率，西方各国公务员制度中普遍确立起内行领导原则，凡要求担任领导职务的公务员必须是他所领导专业的内行，而不是没有从事过这种专业或不懂该专业的外行。7.效能原则 现代政府管理在追求民主的同时，都追求高效能。政府管理中的效能原则是指行政主体及其公务员在行使行政管理职权时所显示的行为能力，运转状态，作用效果的总称。公务员制度中的效能原则是政府管理效能原则的重要体现，也是政府管理高效能的重要保障。 我国公务员制度的基本原则 我国《国家公务员暂行条例》第2条规定：“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线；坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准；贯彻公开，平等，竞争，择优的原则。”这一规定使我国公务员制度的基本原则既反映了公务员制度的一般要求，同时又具有中国特色。1.坚持党的以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。我国建立公务员制度的根本目的，就是为了从组织上保证党的十一届三中全会以来的路线，方针，政策得以贯彻执行，使政府人事管理工作更好的为经济建设服务。2.坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准。我国公务员制度是社会主义民主制度的重要组成部分，充分体现了社会主义民主原则。3.贯彻公开，平等，竞争，择优是现代公务员制度最本质的原则。在我国公务员制度中公开原则主要体现在公开考试，平等竞争；公开考核，民主评议；公开监督，发扬民主。平等原则主要体现在符合条件的公民有平等的权利参加选拔公务员的考试；在公务员的考核，奖惩，职务升降，培训，工资福利，退休退职等管理环节中，依法进行，平等对待；公务员在职期间，依法平等的享有各项权利。竞争，择优原则主要体现在公务员的录用，晋升等环节上根据德，能，勤，绩等综合能力平等竞争，择优录取或晋升。4.坚持党管干部原则 “拥护中国共产党的领导，热爱社会主义祖国”是公民报考根据公务员的基本条件之一，公民参加共产党或民主党派不影响其进入根据公务员队伍。5.不存在西方根据意义上的“政务官”和“事务官”的划分 西方国家的公务员制度有两官分途原则，而我国的公务员队伍不是一个封闭的系统，在政府组成人员与非政府组成人员之间，公务员与党的机关工作人员之间以及与其它国家机关工作人员之间，与企业，事业单位的工作人员之间，可以通过一定的程序相互交流，因此不存在西方国家意义上的“政务官”和“事务官”的划分。

五．试论述中国国家公务员制度激励机制的现状及改进策略。

答：公务员激励机制是政府通过各种方式影响国家公务员的思想观念,努力使其行为方式符合政府和社会的行为期望,以实现国家行政目标的运行规则与工作方式的总和。公务员激励机制中的主要激励主体是各级人民政府,其激励的客体是国家及地方公务员,即公务员法中规定的“依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。国家公务员激励机制的主要内容包括公务员的职务任免，职务升降，奖励与惩罚，工资与福利，保险制度等。其主要的激励的手段包括:嘉奖，晋升，发放奖金，提高工资福利满足公务员需要等。在国家公务员系统中引入激励机制,其目的就在于通过激励,使公务员行为在某种内部或外部刺激的影响下,始终保持在一种兴奋的，积极状态，提高公务员的工作效率及行政有效度,最终达到国家的行政目标。

《国家公务员暂行条例》中的激励机制中的不足之处包括以下几个方面：1.职位分类不够科学。《暂行条例》第9条将公务员划分为领导职务和非领导职务两类,这种划分的方法并不是根据公务员的职位性质及工作特点进行划分的,实际上是以公务员是否承担领导职务为标准进行的分类,这使得公务员的职业发展阶梯过于单一,职业发展的空间太小。特别对于广大的基层公务员而言,由于基层级别低,领导职务有限,因此基层公务员难以依靠职务晋升来得到有效的激励,无形中抑制了公务员工作的积极性和创造性。2.考核结果层次较少。《暂行条例》第25条规定“年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。”同时《暂行条例》

第6条的规定“被确定为优秀等级的人数,一般掌握在本部门国家公务员总人数的百分之十以内,最多不超过百分之十五”,立法者的本意在于保证优秀者的质量,达到罚劣奖优的效果。但在具体实践中,很多单位为照顾到大小不同部门,于是按照各部门实际人数乘以15%的比例和四舍五入的方法,将名额分配下去,结果产生了两个问题:一是不管部门工作优劣,一律按人数分配指标,有指标就可评优；二是四舍五入的办法使人数少的部门获得的评优机会,反而会比人数多的部门要大。这将导致人数比较多的部门的某些德才表现和工作实绩优秀公务员评不上优秀,而某些部门比较差的公务员却能够评上,使得考核体现不出公平，公正,难以真正起到奖优罚劣的激励作用。3.缺乏充分的物质激励。《暂行条例》中“对国家公务员的奖励,坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的原则。”但实际执行物质激励的时候,缺乏更多的有效手段选择,其主要依靠工资再起到激励作用。同时《暂行条例》中规定公务员工资“主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成”。这对于一个具体的公务员而言,由于职务、级别、工龄确定,其工资不会因为其一段时间的努力工作而增加,因此也不存在着激励作用。4.职务的任免及晋升缺乏有效的民主监督。在《暂行条例》中有关对于国家公务员职务的任免及晋升,并没有明确的提出相应具体的公示制度，民主监督制度。考核制度的不完善,导致了公务员的任免及晋升缺乏了公平客观的参考基准,而且在现实的晋升工作中,资历主义泛滥,论资排辈之风盛行,导致政府机关在用人上的腐败,很大程度上打击了真正具有才能的公务员的积极性。5.负激励操作缺乏统一的标准。负激励就是政府对公务员不符合组织愿望的行为进行惩罚,以纠正公务员行为表现的管理过程。《暂行条例》第33条规定“行政处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”但由于缺乏具体的规定,在现实操作过程中,容易存在着标准不一致,操作不规范的问题。由于缺乏统一的标准,导致各个地方做法不一致。缺乏统一标准的负激励行为,容易使得各地方部门公务员容易产生不公平心理,降低其工作积极性。

2006年1月1日出台的《中华人民共和国公务员法》是以《暂行条例》为基础,同时又吸收了我国近年来干部人事制度改革中的经验修编而成的综合性法律。它较《暂行条例》有很大的优越性，但仍有不足，在以后的改革中，上述问题仍是我国激励机制需要解决和改进的课题，也是我国公务员制度未来改革的方向。