制度约束下县级政府财政收入能力分析

2009年1月河北经贸大学学报（双月刊）第30卷第1期

河北经贸大学学报

JournalofHebeiUniversityofEconomicsandTrade

Jan.2009年第1期Vol.30No.1

●财政与金融

制度约束下县级政府财政收入能力分析

马海涛，殷瑞锋

（中央财经大学财政学院，北京100081）

摘要：除经济发展水平、社会环境等因素外，财政体制和财政制度也会对某一地区的财政收入能力产生影响。对地区内税收多级管辖权和政府间转移支付制度。由于我于县（区）级政府来说，这种制度约束主要包括税收征收权、国实行全国范围内统一的税制，对县级政府财政收入能力的制度影响主要体现在后两个方面。关键词：受约束财政收入能力；税收多级管辖权中图分类号：F812.7

文献标识码：A

文章编号：1007－2101（2009）01－0052－09

一、引言

财政能力（FiscalCapacity）是指一级政府为提供公共物品从辖区内获得公共收入的能力。除受到经济发展、地区居民收入、社会状况等客观因素影响外，某一地区的财政能力还受财政结构（Fiscal）和财政制度的约束。我们将受经济、社会Structure

等环境因素影响的财政收入能力称为无（制度）约），束的财政收入能力（UnrestrictedFiscalCapacity把除此之外还受征税权、多重税收管辖权和转移支付制度影响的财政收入能力称为受（制度）约束的财政收入能力（RestrictedFiscalCapacity）（Ladd&1989）。Yinger，

地区经济和社会发展水平决定了居民购买和消费公共物品的能力或潜力，同时也决定了辖区内政府可以获得的公共资源的规模，但地方政府对这一能力或潜力的利用程度却受财政制度的影响。举例来说，两个经济发展水平和居民收入水平相同的地区，其无约束的财政能力是相同的，如果其中一地区与另一个地区比较，政府能够征收的税种少，税率低，并且取得的收入还要同其他级别的政府分享的话，就不能够充分利用其辖区内的财政能力，或者说，它的无约束财政能力被削弱了。如果这两个地区的公共职责或提供公共服务的成本相同，这种差异就会影响到地区公共服务的质量和水平。

收稿日期：2008-11-12

我国各地区县级政府的财政能力也不同程度地受到这种制度约束的影响。1994年分税制改革规定各省级政府决定省以下地方政府财政体制。省级以下地方政府的税收收入主要包括“下管一级”和“省直管县”两种不同的划分和管理模式。“下管一的财政管理体制形式包括省对市、市对县（市）、级”

县（市）对乡的财政管理体制。严格的“下管一级”做法的特点是，由上一级政府确定和下达其与下一级“省直管县”是由省同政府之间的分税制财政体制。

时直接管理其与市、地、县（市）的财政关系。不论是哪一种财政管理体制，县级政府的财政收入能力都受到至少一级政府规定的制度的约束。研究受约束的财政收入能力，不仅有助于把握和体察县（区）政府收入能力和各项财政制度之间的关联，也可以考察县（区）政府在多大程度上利用了由经济和社会等环境因素决定的财政能力。

本文的内容和结构安排如下，第二部分解释财政收入能力的含义和估计方法；第三部分估计七个省份受制度约束的财政收入能力；第四部分专门分析转移支付制度对财政收入能力的影响；第五部分是本文的结论。

二、财政收入能力的含义和估计方法

“制度约束下财政能力”最初应用于对美国城市财政能力的衡量和比较研究（Yinger&Ladd，

作者简介：马海涛（1966－），男，山东威海人，中央财经大学财政学院院长、教授、博士生导师，研究方向为财政理论与政策；殷瑞锋

（1983－），女，宁夏中宁人，中央财经大学财政学院在读博士研究生，研究方向为公共财政管理。

·52·

财政与金融1989；Ferguson&Ladd，1986），研究者考察了州以下地方政府收入权划分、多级政府（OverlyingJurisdictions）收入管辖权、公共职能范围等财政制度对地方政府财政能力的影响。无约束财政能力和制度约束下财政能力存在一定的联系，首先，无约束财政能力是受约束财政能力的基础和参照，决定前者的因素也必定决定后者；其次，影响二者的因素都处于被考察政府的控制范围之外，被考察政府本身并不能通过改革和调整制度来左右它本身能够获得的财政资源的规模。

由于这种联系，对制度约束下财政收入能力的估计也往往以无约束财政能力为基础。通常也将无约束财政能力称为标准财政收入能力（StandardizedFiscalCapacity），原因就在于这种财政能力是考察在统一的标准条件下，政府能够获得的收入规模。依据不同的标准衍生出不同的衡量方法，ACIR在1962年提出的代表税制系统（RepresentativeTaxSystem，RTS）衡量在税种、税率或税制结构相同时各地区的税收收入水平。等税负累计收入（IncomewithExport，

IWE）方法则衡量税收负担相同时各地区的税收收入水平，一般运用全国平均负担率作为税负标准。由于我国在地区之间实行统一的税制结构，各个地区实际税收收入本身就体现了地区间税基的差异，所以用RTS方法衡量地区税收收入能力的意义不大；相比较而言，若假定各地区实行统一的税收负担率，则更能反映地区经济和居民收入差异对公共服务水平的影响，同时也有利于地区间的横向比较和同一地区的跨时期比较。因此本文假定各地区税收负担率相同，并运用IWE方法衡量无约束财政收入能力，进而作为衡量制度约束下财政收入能力的基础。

在此，无约束的财政收入能力用公式可以表示为：

RRCi=KY（i1＋e）i

（1）

其中K表示标准税收负担率，根据考察范围不同，可以采用不同的参照标准，运用全国平均税负比率，结果就代表在全国平均税负水平下地区i的财政能力。Yi表示地区居民累计收入①的平均数，e是税负转移系数，表示在统一的税负条件下，一地区获自辖区外居民的财政收入占获自辖区居民的财政收入的比率。

制度约束下财政能力则表示为：RRRCi=（KC）iY（i1+ei′

）+AID*（2）

马海涛，殷瑞锋制度约束下县级政府财政收入能力分析

（KC）i=K*

j省内“县（区）”本级税收收入合计（3）其中K*表示标准税收负担率；

C表示县级政府税收占所有地方政府税收的比重；（KC）i表示j省内第i个县的税收负担率。

ei′表示在财政制度约束下税负转移系数，表示县（区）政府获得的标准转移支付收入。各个变量代表的影响财政收入的财政制度及其类型在本文第三部分具体分析。

从公式（2）中可以看出，地区居民收入始终是一级政府从本辖区内获得财政收入的基础。多重税收管辖权（即一级以上的政府对辖区内的公共资源具有的要求权）和不同地区财政收入结构的差异会对标准财政收入能力产生制度性约束。

需要指出的是，政府获得财政能力的基本目标是提供公共物品和服务，财政能力的估计和衡量就必须同时体现收入能力和支出需求两个方面，将财政能力和公共职责范围结合起来是研究财政能力的科学趋势。本文由于数据的限制，仅研究政府财政收入能力，假定地区间财政责任和提供公共产品的成本相同或处于平均水平。从实践中看，所考察的七个省份都无一例外地将县级政府的职能规定为

“承担县政权机关运转经费、本辖区经济和社会事业发展支出”②

。尽管其中对“经济发展”

没有量化规定，“社会事业发展”也是一个笼统的概念，但这并不影响下文对财政能力的估计和以人均财政收入能力进行地区间比较所说明的实际问题。

由此，下文中如不特别指出，财政能力就代表财政收入能力（RevenueRaisingCapacity），相应地，无约束财政能力就是指无约束财政收入能力UnrestrictedRevenueRaisingCapacity），制度约束下财政能力就是指受（制度）约束的财政收入能力RestrictedRevenueRaisingCapacity

）。对七省范围内各地方政府和县（区）政府财政能力的衡量仅指一般预算总收入中包括的税收收入，非税收入不在本文考察的范围之内，因此财政收入能力也可以称之为税收能力（TaxCapacity）。

三、县（区）政府受约束财政收入能力的估计

（一）影响县（区）政府财政收入能力的三类制度因素

县级政府是一级基层政府，处于政府行政体制

·53·

（（

河北经贸大学学报（双月刊）的末端，政府间财政体制和财政收入制度都会影响到县级政府的财政收入能力。如分税制财政体制改革和农业税制度改革等。根据影响机制不同，本文将这种制度分为三类：一是县级政府的征税权；二是省以下地方政府税收多重管辖权；三是中央和地方政府的转移支付制度。本部分首先分析这三类制度因素对财政收入能力的影响机制，然后以山西、黑龙江、江苏、浙江、山东、湖南、四川七省范围内800多个县（区）政府为例，分析各省地方政府收入划分制度对县（市）财政收入能力的影响。转移支付制度对七省县（区）政府财政收入能力的影响将在第四部分专门讨论。

县级政府的征税权，直接决定它通过什么方式将辖区内多大比例的经济资源转化为税收收入。税制结构既影响县级政府财政收入的大小，也影响它向辖区外转移税负的能力。经济发展水平一定时，税收多样化会增加地区政府获得财政收入的渠道，从而增加县（区）政府的财政收入，所以县级政府一般会运用所有财政制度框架内允许或不加反对的税种。税收制度之所以会影响县级政府的收入能力，是因为根据税制结构获得的税收收入是县级政府获得本级收入和转移支付收入的基础。由于我国在全国范围内实行统一的税收制度，各省内县（区）政府对各个税种的利用程度相同③，各级政府间财政收入划分实际上又普遍采用分税种分享税收的模式④，

所以税收制度并不影响县（区）之间无约束财政收入能力的相对状况。可以说，统一的税制使县（区）政府通过税收多样化增强其财政能力的意图受到了限制⑤。就本文中对七省县（区）财政收入能力的分析来讲，将县级政府征税权的影响纳入考虑得到的受约束的财政能力的结果与估计无约束财政收入能力的结果并无二致。

多重税收管辖权（OverlyingJurisdictions）代表财政结构（FiscalStructure）对县（区）政府财政收入能力的影响，多重税收管辖权是指两级或多级政府对一定地域的经济资源同时具有要求权。在现行收入划分体制下，增值税、消费税、所得税在中央和地方各级政府之间普遍采用的“先征后返”的按税种分享收入的模式表明，中央、省、地（市）和县级政府对县域经济所创造的财政收入能力都具有要求权，县（区）内财政能力受到多级政府的分割。多重税收管辖权对县（区）政府财政收入能力的影响体现在即使各县都具有统一的税制结构，县级政府获得的54·

2009年第1期

本级收入的规模还要取决于收入在各级政府之间的划分，特别是在地方各级政府（省、市、县）之间的划分情况⑥。

一级政府的转移支付收入通常并不包含在政府自有收入能力之中。对县级政府来说，政府间转移支付制度和地方政府的收入划分制度对县（区）政府财政收入能力的影响是同一个问题的两个方面。通常情况下，

省级政府对辖区内县区政府公共职责的履行负有更大的责任，如果县级政府收入不能满足其支出，就需要通过地方政府间的转移支付制度来弥补。假设两个省的财政负担率完全相同，一个省份采取地方财政收入向省、

地（市）级政府集中，同时增加省和市对县（区）政府的转移支付来增加县级政府财力；另一个省份基层政府的本级预算收入较多，获得的转移支付收入就要少些⑦。也就是说，由多级政府税收收入管辖权确定的县级政府收入较多，则对县级政府的转移支付就要少些；县级政府本级收入若较少，则获得的转移支付就相应地多。可以说，

地方政府收入划分制度和转移支付制度是影响县（区）政府财政收入能力一个制度组合institutionpackage），只有同时考虑才能够看到县级政府受制度约束下财政收入能力的全貌。实践中，地方上级政府可以通过划分收入和进行转移支付两种办法保证县级政府的职能支出。但是本级收入和转移支付收入各自在县级政府财政支出中所占的比重不同，代表的意义也不同：理论上，这两种方式的选择构成两个极端，一极是县级政府拥有完全的征税自主权，不受多级税收管辖权的约束，同时上级政府对它的转移支付为零，这种情况下的县级政府就是

“完全责任政府”；另一极是县级政府没有任何征税权，支出完全依赖上级政府的转移支付，这种情况下县级政府就是“上级政府代理人”，严格地说不是一级政府。选择哪一种财政结构FiscalStructure），对政府行为的激励效应有很大差别。实际中通常是两种方式都有运用，或者是倚重其中的一种，或者是两种方式地位相同。县（区）政府获得的转移支付包括中央政府和地方政府的转移支付，这两种转移支付对县级政府的财政收入能力影响也有差异。

（二）衡量七省内县（区）政府受约束的财政收入能力

1.计算K*。前文（2）式中的K*表示标准负担率，为了更贴近实际和进行各省间对比，我们选择七省

·（（

财政与金融地市县标准负担率作为税负标准，表1中列出了各省在2001-2005年各自的地市县预算内收入负担表。我们选择在七省排序中处于75%部分的负担率作为标准税率K*，因此7省中只有25%的省份，也就是两个省的税收负担率大于标准负担率，这样就避免了税收负担率的随机选取。

表1

七省地市县政府预算内总收入负担（K*）表

[***********]05山西0.08380.11640.11640.12980.1376黑龙江0.08900.08850.08460.09080.0662江苏0.10510.10080.09920.10660.1134浙江0.10580.10000.11360.10160.1228山东0.08810.08290.08080.07660.0811湖南0.04780.07870.08530.09000.0871四川

0.0766

0.0726

0.0729

0.0708

0.0790

依据以上选择标准，各年份的标准负担率为2001年0.089，2002年0.1000，2003年0.0992，2004年0.1016，2005年0.1134。七省中税收负担率较高的省份是山西、浙江、江苏，然后是山东、湖南、四川。

2.计算（KC）i。如果说，式（3）中K*表示税制结构，也就是县（区）政府征税权对财政收入能力的制度约束，那么C就代表省以下地方政府税收划分制度，即多重税收管辖权对县（区）政府财政收入能力的制度约束。

C=j省内

“县（区）”本级税收收入合计（4

）式（4

）中分子是按照j省省以下政府财政体制规定属于县（区）政府本级收入的税收，分母j是省地市县预算内总收入。

C代表j省居民承担的县级政府的税收负担率。根据分税制和各省内税收划分制度等规定，地市县辖区内的预算内总收入（包括上缴中央的增值税75%部分和全部消费税）需要在中央、省、地（市）、县四级财政之间划分，所以县（区）政府获得的税收收入占比不大。C的计算结果如表2所示。

表2七省县（区）本级税收收入占地市县税收收入的比重（C）表

2001

[**************]5山西0.18570.14260.13530.12790.1215黑龙江0.08330.09700.09070.05870.0935江苏0.10320.12480.13930.14270.1451浙江0.21770.22700.22860.24660.2270山东0.18170.19620.20490.18990.2048湖南0.15640.17970.17230.14940.1508四川

0.1446

0.1558

0.1521

0.1366

0.1328

马海涛，殷瑞锋制度约束下县级政府财政收入能力分析

其他条件相同，县级政府收入占地市县收入的比重越大，财政收入能力越强。从表2中可以看出，C在时期上较连续，但在各省间表现出较大的差异。原因有两个：一是各省县级政府所承担的财政职能和支出责任不同，税收收入的规模就不同；二是各省省以下财政分配体制的集中程度不同。我国各省对县级政府财政职能的规定已经基本否定了第一个原因，所以C在七省之间的差异主要源自财政收入划分制度的差异。比较突出的是浙江省县级政府占地方政府预算内收入的比重较高，从2001年开始一直保持在20%以上，且有逐年稳定上升的趋势，这与浙江省一直实行

“省直管县”的地方财政体制有关，县级政府避免与地（市）级政府“分税”，能够集中较多的收入。其次是山东省、湖南省、四川省、山西省。其中黑龙江省C值最低，县级政府集中的税收收入一直在10%以下。总体来看，七省之间县级政府本级收入占其预算总收入的比重差距不大，都在10%到20%之间，说明各省尽管省以下财政分配体制不同，但中央、省，甚至地（市）级政府，都从县域经济发展中获得了大部分的财政收入。

3.制度约束下县（区）政府财政收入能力的衡量。本文对县级政府财政能力的估计遵循IWE方法的理论基础和逻辑假设，但限于计算各个县的税收转移系数非常复杂，对数据要求较高，对此进行研究的相关文献和结果难以获得，所以本文采用能够体现地区经济发展状况和税负转移情况的地区国内生产总值作为居民收入的替代指标。从收入结构来看，1999-2005年我国所有县（区）增值税占本级财政收入总额的比重平均为47.24%，

增值税的税负转移是地区税负转移的主要部分，而且增值税在生产的各个环节征收并作为产品的增加值计入地区GDP，因此以GDP指标衡量的财政能力能够较好地体现向辖区外转移税负的情况；此外，地区GDP能够更全面地代表居民收入指标未能充分反映的可供征税的地区经济活动水平，如未分配资本利润和财产增值等。所以，各县（区）地区GDP指标能够涵盖公式（2）中影响财政收入能力的两个因素：地区居民收入Yi和向辖区外转移税负的能力ei′，理论上可以作为衡量财政能力的基础指标。由此，我们在计算七省范围内各县（区）制度约束下财政收入能力时运用如下公式：

RRRCi=（KC）iGDPi+AID*

（5）

其中GDPi代表县（区）的地区国内生产总值。对

·55·

河北经贸大学学报（双月刊）于AID*表示的转移支付制度对财政收入能力的影响，我们在第四部分中专门讨论。表3中列出了2001年和2005年七省县（区）本级税收合计占地市县收入合计的比重和地区税收管辖权制度约束下的收入能力。

表3县（区）制度约束下财政收入能力

2001

2005

个数

CRRCa个数CRRCa平均数7630.15874.2367630.151144.333标准差7630.039136.0587630.044174.427最小值7630.0830.0037630.0935.856最大值7630.2181755.4177630.2271451.169人口（万）lessthan252420.14884.0822270.12899.91025-502440.16064.5382520.152162.55150-751480.16783.3981540.167180.89375-100760.16164.151770.166143.606morethan100530.16962.800530.172142.811人均地区国民生产总值（从低到高）

quintile11520.14915.6571520.12728.072quintile21520.14827.0811520.13550.138quintile31530.15641.8981520.13980.641quintile41530.15963.7081530.160145.761quintile51530.177222.1431530.192415.680城市化水平（从高到低）

quintile11450.14298.702740.154258.568quintile21450.15278.092740.156190.699quintile31450.16866.752740.153129.755quintile41450.17066.016740.14684.525quintile5

145

0.168

53.229

75

0.141

58.154

注：RRCa

表示多重税收管辖权约束下的财政收入能力。

从表3中可以看出，2001年到2005年，县（区）政府本级收入占各省地市县税收收入的比重变化不大，都在15%-16%；财政收入能力有所增强，从2001年的人均74.236元增加到2005年的144.333元，原因除标准税负增加（见表1）之外，就是地区经济发展促进了财政资源规模的扩大。人口规模与财政收入能力没有明显的关系，人口规模处于中间水平的县区）更有能力获得较多的财政收入，财政能力也有较大的增长潜力，而人口规模在25万人以下和75万人以上的县（区）财政收入能力的增长较缓慢。从政府收入的划分来看，人口较多的县（区）更有可能获得地方政府税收中的较大比例。

经济发达的县（区）在划分地方政府税收时更能够取得主动权，从而将更大比重的税收收入划分给县（区）政府。财政能力也与经济发展程度密切相56·

2009年第1期

关，经济发达的县收入能力较高。与此同时，地区差距并没有缩小，

2001年人均地区生产总值最高县（区）的收入能力是最低县区的14.8倍，到2005年，这一比例几乎没有变化。城市化水平对县（区）获得的收入比重没有明显的影响，但是与县（区）财政收入能力呈正相关。这种相关程度在2005年更显著，同时由城市化造成的地区间收入能力差距也更大。5

年间，两极之间的税收收入能力比例已经从1.86倍扩大到4.45倍。

四、转移支付制度对财政收入能力的影响

我国现阶段转移支付制度包含的内容较多，包括税收返还、原体制转移支付和一般性转移支付。县（区）政府获得的转移支付收入包括来自中央政府、省、市级政府的转移支付。不同项目和不同来源的转移支付对县级政府财政收入能力的影响机制和程度又各不相同，所以有必要专门逐个进行讨论和比较。

（一）税收返还制度

税收返还是AID*中重要而特殊的组成部分，重要”是因为它在政府收入中占较大比重。“特殊”是因为有些研究将它看做是政府间的收入转移，从财政体制的运作程序上确实如此，中央政府从本级收入中向各省划拨75%的增值税和全部消费税和2002年划归中央的40%的企业所得税和个人所得税等，并采用“基数+增量”的模式。另外一些研究将税收返还制度排除在转移支付制度之外，原因是理论上将这种“先征后返”的制度界定为严格意义上的转移支付显得牵强，实际核算中各省份也将“两税（增值税和消费税）返还、所得税基数返还”等包括在

“转移支付前财力”中⑧。本文衡量各县（区）所在省份税收收入负担率和无约束县（区）政府的财政收入能力时运用的县级政府预算总收入指标中均包含划归中央政府并获得返还的税收收入。需要特别指出的是，这种做法并不表示对税收返还的定位有任何倾向，本文开篇对财政收入能力的定义决定了这部分划归中央政府的收入仍属于县（区）政府辖区内财政收入能力。只是在估计制度约束下财政收入能力时需要根据其制度影响机制进行分别处理。

中央政府对各省进行税收返还以后，七省中除了浙江实行省返还到县的制度外，其他各省均实行省返还市，然后市返还县的模式。例如山西省省级

“（·

河北经贸大学学报（双月刊）于AID*表示的转移支付制度对财政收入能力的影响，我们在第四部分中专门讨论。表3中列出了2001年和2005年七省县（区）本级税收合计占地市县收入合计的比重和地区税收管辖权制度约束下的收入能力。

表3县（区）制度约束下财政收入能力

2001

2005

个数

CRRCa个数CRRCa平均数7630.15874.2367630.151144.333标准差7630.039136.0587630.044174.427最小值7630.0830.0037630.0935.856最大值7630.2181755.4177630.2271451.169人口（万）lessthan252420.14884.0822270.12899.91025-502440.16064.5382520.152162.55150-751480.16783.3981540.167180.89375-100760.16164.151770.166143.606morethan100530.16962.800530.172142.811人均地区国民生产总值（从低到高）

quintile11520.14915.6571520.12728.072quintile21520.14827.0811520.13550.138quintile31530.15641.8981520.13980.641quintile41530.15963.7081530.160145.761quintile51530.177222.1431530.192415.680城市化水平（从高到低）

quintile11450.14298.702740.154258.568quintile21450.15278.092740.156190.699quintile31450.16866.752740.153129.755quintile41450.17066.016740.14684.525quintile5

145

0.168

53.229

75

0.141

58.154

注：RRCa

表示多重税收管辖权约束下的财政收入能力。

从表3中可以看出，2001年到2005年，县（区）政府本级收入占各省地市县税收收入的比重变化不大，都在15%-16%；财政收入能力有所增强，从2001年的人均74.236元增加到2005年的144.333元，原因除标准税负增加（见表1）之外，就是地区经济发展促进了财政资源规模的扩大。人口规模与财政收入能力没有明显的关系，人口规模处于中间水平的县区）更有能力获得较多的财政收入，财政能力也有较大的增长潜力，而人口规模在25万人以下和75万人以上的县（区）财政收入能力的增长较缓慢。从政府收入的划分来看，人口较多的县（区）更有可能获得地方政府税收中的较大比例。

经济发达的县（区）在划分地方政府税收时更能够取得主动权，从而将更大比重的税收收入划分给县（区）政府。财政能力也与经济发展程度密切相56·

2009年第1期

关，经济发达的县收入能力较高。与此同时，地区差距并没有缩小，

2001年人均地区生产总值最高县（区）的收入能力是最低县区的14.8倍，到2005年，这一比例几乎没有变化。城市化水平对县（区）获得的收入比重没有明显的影响，但是与县（区）财政收入能力呈正相关。这种相关程度在2005年更显著，同时由城市化造成的地区间收入能力差距也更大。5

年间，两极之间的税收收入能力比例已经从1.86倍扩大到4.45倍。

四、转移支付制度对财政收入能力的影响

我国现阶段转移支付制度包含的内容较多，包括税收返还、原体制转移支付和一般性转移支付。县（区）政府获得的转移支付收入包括来自中央政府、省、市级政府的转移支付。不同项目和不同来源的转移支付对县级政府财政收入能力的影响机制和程度又各不相同，所以有必要专门逐个进行讨论和比较。

（一）税收返还制度

税收返还是AID*中重要而特殊的组成部分，重要”是因为它在政府收入中占较大比重。“特殊”是因为有些研究将它看做是政府间的收入转移，从财政体制的运作程序上确实如此，中央政府从本级收入中向各省划拨75%的增值税和全部消费税和2002年划归中央的40%的企业所得税和个人所得税等，并采用“基数+增量”的模式。另外一些研究将税收返还制度排除在转移支付制度之外，原因是理论上将这种“先征后返”的制度界定为严格意义上的转移支付显得牵强，实际核算中各省份也将“两税（增值税和消费税）返还、所得税基数返还”等包括在

“转移支付前财力”中⑧。本文衡量各县（区）所在省份税收收入负担率和无约束县（区）政府的财政收入能力时运用的县级政府预算总收入指标中均包含划归中央政府并获得返还的税收收入。需要特别指出的是，这种做法并不表示对税收返还的定位有任何倾向，本文开篇对财政收入能力的定义决定了这部分划归中央政府的收入仍属于县（区）政府辖区内财政收入能力。只是在估计制度约束下财政收入能力时需要根据其制度影响机制进行分别处理。

中央政府对各省进行税收返还以后，七省中除了浙江实行省返还到县的制度外，其他各省均实行省返还市，然后市返还县的模式。例如山西省省级

“（·

财政与金融马海涛，殷瑞锋制度约束下县级政府财政收入能力分析

财政在对市和县进行税收返还时保留了税收返还作为对贫困县进行补助的资金来增量的0.105部分，

源。普遍的模式是上级政府对这部分返还进行小部分的集中后，全部返还给县（区）政府。估计税收返还制度对县级政府收入能力的影响需要计算标准税收返还收入，也就是如果各省实行统一的税收负

依照表1中各省预担率K*时能够获得的税收返还⑨。

算总收入负担率就可以推导出标准税收返还收入。举例来说，计算浙江省2005年各县（区）的标准税收返还收入就需要用各县实际获得的税收返还收入去乘当年七省标准税收负担率K*与浙江省当年税收负担率0.1228的比值。计算结果如表4。

表4县（区）政府标准税收返还收入

个

2001

平均数标准差最小值最大值人口数量（万）lessthan2525-5050-7575-100morethan100

[1**********]53

[1**********]53

62.627（235）53.211（234）52.990（145）39.230（75）39.816（53）106.470（226）98.196（248）102.959（152）78.79172.726151.386（236）67.986（239）40.795（146）38.137（76）30.065（53）

415.574（218）172.349（250）117.343117.807114.[**************]

数

[**************]3

人均标准税收返还

20012005

（756）

53.78071.988-10.9811374.593

97.865157.7660.8523738.449

人均标准地方政府转移支付

20012005（750）83.23296.6500.301816.118

（752）221.955246.642-755.6101888.332

人均地区国民生产总值（从低到高）quintile1quintile2quintile3quintile4quintile5

城市化水平（从高到低）quintile1quintile2quintile3quintile4quintile5

[**************]

7474747475

88.793（132）58.756（143）51.282（145）40.659（142）32.654（144）

138.882（73）134.173（73）92.891（71）58.996（73）45.98371.379（140）90.361（143）85.561（145）78.938（142）104.144（144）

181.632237.869262.577333.398339.[***********]

[**************]

23.313（150）34.331（149）45.539（148）54.458（151）113.399（144）

36.72048.40973.159113.818222.184（146）

121.211（152）84.922（151）73.267（153）78.032（151）57.229（143）

358.534（147）251.862190.168179.202（150）131.228（152）

注：表中括号内数字表示相对应的转移支付不为零的县（区），如第三行第三列表示2001年样本中有742个县（区）获得了税收返还。没有括号则表示所在类别中，所有县（区）都获得了相应的税收返还或转移支付。

2001-2005年，各县（区）人均标准税收返还额几乎增长了一倍，同时区域差距增大了。人口规模越大，税收返还对财政收入能力的影响越小；税收返还强化了经济发展对县（区）政府财政收入能力的影响，这与税收返还的“先征后返”的模式是相符合的，经济越发达，税收返还对财政收入能力的贡献越大；现阶段中央政府的税收返还主要集中在增值税、消费税和所得税等税种，所以城市化水平越高，税收返还对财政收入能力的促进作用越明显。

公式（2）中标准税收返还直接计入县级政府的

财政收入能力，表中的结果显示从中央到省，再从省到各市县的税收返还提高了县级政府的财政收入能力。可以说，税收返还制度具有使各级政府的收入都有随经济发展而增加的自动机制，这在一定程度上抵补了省以下事权划分改革缓慢的弊端和经济发展对基层政府财政支出的压力。

（二）获自地方政府的转移支付

县（区）政府的转移支付收入不论是来自中央政府，还是来自省或地（市）级政府，其结果都是增加了县级政府的财力，但是不同来源的转移支付对县级政府财政收入能力的影响机理并不相同。中央

·57·

河北经贸大学学报（双月刊）2009年第1期

政府除了针对县级政府进行一些专门或一般项目的补助外，并不参与省以下财政体制的决定。在实行“省直管县”省份通常由省级政府，实行“下管一级”的省份通常由省、市级政府联合通过划分收入和对县政府进行转移支付的制度组合来控制县级收入划分制度更具政府的财力规模。相比较而言，

有稳定性，而转移支付在年与年之间变动较大。

由于数据限制，我们在无法将一般性转移支付精确地划分为来自中央政府和其他地方政府的转移支付⑩，在估计中将县级政府获得的一般性转移支付连同专项转移支付、其他补助等都划归省和市级政府进行的转移支付。

省、市级政府进行转移支付的资金同样来自地区税收，其规模受到各地区财政负担率的制约。为了适于地区间比较，在计算中我们同样对县（区）政府获得的地方政府转移支付进行了标准化处理，标准的转移支付收入就是七省范围内采用标准税收负担率时的转移支付规模。

表4的结果表示，县（区）政府获自省和（或）市级政府的转移支付收入不会随人口规模增加而是

表5

个

2001

平均数标准差最小值最大值人口数量（万）lessthan2525-5050-7575-100morethan100

[1**********]53

[1**********]53

[1**********]3

数

[**************]3

相反，人口越少，获得的地方政府转移支付越多；地方上级政府的转移支付收入部分抵消了经济发展对县级政府财政收入能力的冲击，不发达县（区）获得的转移支付较多，并且这一趋势有所加强，2005年不发达地区与发达地区获得的人均标准转移支付比例从2001年的2.11∶1增加到2005年的2.73∶1。城市化水平越高的县（区）获得的转移支付越少。这与税收返还对财政收入能力的效应完全相反。证明地方政府的转移支付对缩小县（区）差距具有明显的作用。

从表4和表3的对比来看，县级政府受地方政府收入划分制度约束下的财政收入能力与地方政府转移支付制度下增加的财政能力基本相平行，并且从2001年的“平分秋色”迅速发展成2005年转移支付对财政能力的影响接近“三分占二”。地方政府大量的转移支付是县级政府本级收入不能应付其支出的必然，省、地（市）级政府的财力向下转移。需要注意的是，虽然转移支付规模有所增加，但大部分“保吃饭、保运转”和激励县级转移支付的目的在于

政府“增收节支”和消除债务。县级政府的转移支付

七省县（区）得自中央政府的转移支付收入

人均中央政策性转移支付

20012005（756）59.697158.779-34.7193208.448

（751）127.641120.266-352.483800.097

人均中央体制性转移支付

20012005（214）22.08827.6140.152136.473

（224）21.05731.6220.085341.708

131.381（241）34.463（240）19.971（146）19.807（76）14.644（53）209.801（226）107.636（244）78.250（151）85.75970.96839.478（88）14.821（54）7.686（37）4.692（21）4.959（14）

37.309（84）14.689（69）9.706（38）6.852（16）5.345（17）

人均地区国民生产总值（从低到高）quintile1quintile2quintile3quintile4quintile5

城市化水平（从高到低）quintile1quintile2quintile3quintile4quintile5

[**************]

7474747475

75.822（144）60.281（144）46.403（145）39.761（142）75.898（144）

95.359（67）130.148（73）149.338（71）163.943（73）163.83127.299（21）25.519（27）27.012（42）15.081（48）21.428（75）

11.903（11）21.062（24）17.185（30）23.453（29）32.384（39）

[**************]

[**************]

87.428（152）60.049（152）42.403（153）42.801（153）66.291（146）

169.377133.394129.223124.44878.195（141）

30.323（83）24.609（47）9.508（38）12.490（36）24.235（10）

29.264（63）21.711（52）9.871（28）9.498（35）24.684（46）

·58·

财政与金融收入多用来支付随经济发展扩大的政府运转、教育、

治安等公共事业支出项目，用于地区发展的转移支付较少，缩小地区经济发展差距的效果有限。

（三）获自中央政府的转移支付

中央对县级政府的转移支付分为两类，一类是包干财政体制下的体制补助和体制上解，这类补助虽然和税收返还同具过渡性质，但是县级政府获得的原体制补助规模却并不与其税收收入挂钩，这一特征与税收返还不同；另一类是专项补助和政策性转移支付，政策性转移支付的具体项目包括调资转移支付、

农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税率财政减收转移支付、

缓解县乡财政困难补助、结算补助和其它补助。这类转移支付虽然大多被冠以“专项补助”的名目，事实上却是中央政府在为调整税制、执行政策造成的基层政府的收入骤减“买单”，通过这种补助形式抵消一部分基层政府面临的支出增长的冲击，同时减轻农业税取消等与基层政府收入密切相关的收入制度变动引发的对政府间收入分配制度改革的压力。

表5中列出了七省县（区）2001年和2005年得自中央政府的转移支付收入。结果显示，

5年间县级政府获的的体制性补助有所减少。经济发展水平处于两极的县（区）获得的体制性补助较多，是中间水平的2-3倍，但是城市化水平对此没有较明显的影响。与此相对比，专项补助和政策转移支付的平衡效应越来越明显，2005年针对不发达地区的转移支付数额大幅提高，补助最不发达县（区）的标准从2001年平均87.4元提高到2005年的169.4元，5年间增长了一倍。城市化水平低的地区也获得了更多来自中央政府的政策性转移支付。

（四）转移支付制度对县（区）财政收入能力的影响

表5包括了税收返还、中央政府和地方各级政府的转移支付制度对县（区）政府财政收入能力影响的总和。从结果来看，转移支付收入大大增加了县级政府的财政收入能力，2001年县级政府本级收入能力平均为人均73.24元，转移支付制度将收入能力扩大到原来的3.68倍，2005年更是扩大到原来的4.1倍。同时地区间收入能力的差距扩大了。人口数量对县级政府本级收入能力没有明显的影响，但是人口规模越大的县（区）获得的转移支付收入越多，这一趋势已经有所扭转，

2005年不同地区由于人口规模差异获得的转移支付差距已经减少。与2001年

马海涛，殷瑞锋制度约束下县级政府财政收入能力分析

相比，收入划分制度和转移制度制度影响下的县（区）财政能力均增加了一倍左右，各地区和各级政府之间普遍的税收分享模式使得经济发达地区县（区）政府的本级收入能力较高。转移支付增加了最不发达县（区）的财政收入能力，2001年最不发达县区的财政收入能力已经被提高到了平均水平，2005年这一趋势还在不断地加强，最不发达地区的财政收入能力已经大大增强。城市化对县本级收入能力的影响趋于明显，2005年，两极的差异从2001年的不到2倍扩大到4.46倍。2005年城市化水平低的地区获得了更多的转移支付，到2005年各种城市化水平的县（区）制度约束下的财政收入能力已经差距不大。

五、结论

考察县（区）级政府受约束的财政收入能力的原因和意义在于县级政府的收入受到政府间财政体制和财政收入划分制度的约束。我国实行全国范围内统一的税制，县级政府出于财政收支平衡的压力，往往充分利用制度规定范围内的税种。结果各地区县级政府在征税项目上并没有明显的差异，征税权对财政收入能力的影响不大。1994年分税制改革规定各省级政府负责制定省以下地方政府财政体制，各省在改革省以下地方政府收入划分制度的同时，对支出责任和职能范围的调整较少。通过对七省范围内县（区）政府财政收入能力的分析可以看出，地方政府财政体制和收入划分制度对县（区）政府本级收入能力的影响很大。地方上级政府通过税收分享集中了县域经济发展过程中较大部分的财政能力，造成县（区）政府的收入能力依赖上级政府的转移支付。从表面上看，

转移支付制度仅仅会从数量上影响到县级政府的收入能力，但是如果一级政府的收入能力大部分要依赖于转移支付，容易产生本文开篇所提到的“上级政府代理人”效应。

注释：

①StephenM.Barro，“StateCapacityMeasures:AThe－oreticalCritique，”MeasuringFiscalCapacity，H.ClydeReeves，Ed（Boston:Oelgeschlager，Gunn&Hain，1986）.这里的累计收入除了包括个人收入外，它还包含很多未计入个人收入的部分，例如公司的未分配利润和资产所得，未实现的资本利得，超过真实经济折旧的部分和财产价值等。其中除去缴纳给中央政府的税收。

·59·

河北经贸大学学报（双月刊）2009年第1期

②参加财政部预算司编，《中国省以下财政体制2006》（北京，中国财政经济出版社）中对个各省县级政府职能的阐述。

③这里假设各地区的税收优惠为零，地区间统一的税制对市场资源配置不会产生额外的扭曲。

④前文曾指出，与分税制改革相伴随的中央对省级政府的税收返还制度，以及在各地方普遍存在的省对市、县的税收返还制度在未取消之前，都可以看做是各级政府对相关税收收入的分享。所不同的是在中央政府和省级政府之间体现对税收增量的比例分享，而在地方政府内部则由省级政府制定各自对相关税收的分享制度。

⑤这里仅指县（区）政府获得税收收入的能力，获得非税收入或制度性收入的能力超出了本文研究的范围。实际上，影响县（区）政府获得非税收入的能力的因素与影响其获得税收收入的因素、各县受到的对获得非税收入能力的制度约束可能不同甚至有很大的差异。

⑥1994年分税制改革规定，省以下分税制由各省自行决定，但大多数省份都采用了与中央和地方类似的分税种形式或收入分享形式。

⑦有些研究中将这种通过收入划分得到的本级预算收入的结果成为“初次分配”，而将获得转移支付后得到的财政总收入称为“再分配”收入。笔者认为这种称法似乎体现了“分配”分步进行和时间上的间断性，事实上对县级政府来说，所有的收入划分都是和转移支付制度共同组成的制度包），并且通常二者缺一不可。在进行地区间横向（rulepackage

比较时，这种称法无助于对县级政府财政收入能力全貌的把握。或许从县级政府自主收入能力和外来收入能力的角度研究会更好一些。

⑧参见《中国省以下财政体制》中国财政经济出版社。其中各个省份在核算中将税收返还收入等划归转移支付前财力项目中。

⑨这里不是使用各县的税收负担比率是因为各地实行统一的税制结构，各县（区）的税收负担率已经由决定。

⑩大部分情况下，除了2005年专门针对县的“缓解县乡基层政府困难补助”等名目的转移支付外，县级政府获自中央政府的一般性转移支付也是由上级地方政府转付的。地方政府进行一般转移支付时，有“从省到市，再从市到县”的模“核算到县，结算到市”的情况，实行“省直管县”的式，也有省地区则直接划拨到县。

参考文献：

［1］StephenM.Barro，“StateCapacityMeasures:ATheoret－

icalCritique，”MeasuringFiscalCapacity，H.ClydeReeves，Ed（Boston:Oelgeschlager，Gunn&Hain，1986）HelenF.LaddandJohnYinger，America’sAiling［2］

Cities:FiscalHealthandthedesignofUrbanPolicy（BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress，1989）

［3］RonaldF.FergusonandHelenLadd，“Measuringthe

FiscalCapacityofU.S.Cities，”MeasuringFiscalCa－pacity，H.ClydeReeves，EdGunn&Hain，1986）

（Boston:Oelgeschlager，

责任编辑：王岩云责任校对：艾

岚

OntheRestrictedFiscalCapacityofGovernmentsatCountyLevel

MaHaitao,YinRuifeng

Abstract：Fiscalsystemandinstitutionsaswellaseconomicandsocialenvironmentaffectthefiscalcapacityofadistrict.Asfarascountygovernmentsareconcerned,themajorfiscalrestrictionsaretaxingpower,overlyingjurisdictionsandtransferpaymentbetweendifferentlevelsofgovernment.ThelasttworestrictionsexertsthegreatestimpactonthefiscalcapacityofcountygovernmentssinceChinaimplementsauniformedtaxsystem.Keywords：restrictedfiscalcapability;overlyingtaxingjurisdiction

·60·