林业政策与法规概述

研究生课程作业

课程名称： 森林经理学研究进展

作业名称： 林业政策与法规概述

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林业政策与法规概述

引言：

林业资源是人类重要的生存资源，可持续利用和发展成为当今林业资源的主要议题。建国以来,中国的林政法规建设已经经历了60多年的发展,其发展历程跌宕起伏,充满艰辛。虽然在制度的制定上取得了巨大成就,但仍然存在许多问题,尤其是不同地区间的政策法规的执行与落实。而通过林政法规的宣传与教育, 提高政策法规实施的有效性,为林业资源的开发与利用提供牢固保障。本文概述了建国以来60多年的林政法规的变化规律,目的是找出其在制定和执行上的问题与对策。

1、国内外林政史研究概况

1.1 国内概况

凌抚元 1932 年撰文论述中国古代林政史（凌抚元，1932）。陈嵘于 1934 年就收集并初步整理了我国林政方面的史料（陈嵘，1934）。张钧成 1992年著《中国林业传统引论》，其中论述了我国林政传统。80 年代编纂的《中国大百科全书·农业卷》和《中国农业百科全书· 林业卷》中，含有关于林政史的内容（主要由张钧成、熊大桐撰写）；1995 年张钧成编著《中国古代林业史· 先秦篇》，对先秦的林政作了详细的论述。王长富对我国林业经济史、东北林业史有精深的研究（王长富，1986；1990；1991）。韩麟凤 1982 年著《东北的林业》。熊大桐 1989 年著《中国近代林业史》，对近代中国的林政有深入论

述。新中国成立以来的林政，主要见于：1985 年董智勇、李霆等人主编的《当代中国的林业》；1987 年辛业江主编的《中国业概况》；1987 年以来出版《中国林业年鉴》；1989 年林业部教育宣传司编《中国林业四十年（1949--1989）》；1999 年国家林业局编纂《中国林业五十年（1949—1999）》等著作之中。此外，还包括于一些林学家、林业部门领导的文集、回忆录、专著之中。如《梁希文集》、《我对林业建设的回忆》、《吴中伦文集》、《林业分工论》等。但是，总的来看，我国专门对林业政策、法律、制度的历史进行的研究，尚处于初级阶段，尚无系统论述中国林政发展史的专著[1]。

1.2 国外概况

在英国，既有全国性的也有地方性的林业法律法规。全国性法律法规在国家层面上对涉及林业发展的事项内容在法律上进行规范，由国家部委制定；地方性法律法规则以法律形式促进地方林业政策的实施，由各地方政府制定。全国性林业法规注重国家整体的林业发展，地方性林业法规则细化和区分地方性林业发展差异，共同构成完善的林业法规体系，为区域林业可持续发展营造了良好的法律环境和制度保障

[2]。日本的林业政策建立在市场经济与稳定的所有制结构基础上。这保证了日本森林资源长期稳定的增长和生态保护目标的实现；日本严格而有效的采用森林资源管理计划体系、稳定的林地林木权属、强大而活跃的林业非政府组织、形式多样的政策扶持手段实施林业管理，即将国有林作为企业对待,要求其自负盈亏,即使它能提供巨大的生态环境效益,国家也仍按企业对待它,以遵循市场经济的法则[3]。美国、

德国、的林业法规的建设有较长的时间,而且法规具有延续性和稳定性,如德国的《巴登森林法》、《符腾堡森林法》和《普鲁士森林法》就沿袭了一百多年,直到1976年公布《巴登-符腾堡新森林法》为止。美国的《保留林组织条例》从1897年一直用到1976年颁布《国有林经营管理条例》为止。森林法的长期性适应了林木生长的长期性,也保证了林权的继承性,有利于林业的持续经营[4]。

2 林业政策法律法规体系在执法中存在的突出问题

1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过,于1985年1月1日起施行的《中华人民共和国森林法》，并在1998年4月29日全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《森林法》修正案。这快速的推进了我国林政法规的制定和完善。但是，在肯定成绩的同时,我们也存在不少困难和问题,尤其在林业政策法律法规层面上的问题,具有全局性和宏观性的特点[5]。如不能有效解决,将严重影响今后我省的生态建设大局。这些问题主要表现在以下几方面。

2.1制度不健全，管理操作比较难实施

分工协作机制运行不顺畅，整体功能没有得到充分发挥[6]。在实际工作中，常常会因为分工不明确，使得管理养护责任不清，出现问题时，大家相互推卸责任。个别部门和单位的执法人员不能认真执行，个别案件处罚标准不统一，执法不规范，办案透明度不高。林政执法部门没有强制执行的权力。目前林政执法与司法衔接不够，致使部分林政处罚，特别是林地案件的处罚，执行不彻底，不能及时停止违法

行为。

2.2管理制度不完善，缺乏规范性

制约激励机制不健全。林业单位没有将林政工作列入单位考核否决指标，没有真正把林政工作业绩作为提拔、使用干部的重要依据[7]。林政工作没有对领导们起到应有的约束作用和推动作用，林场领导只是盲目地将几乎全部的注意力都投向了木材生产上，而不去关注林政问题，工作缺少主动性，少数林场甚至通过裁剪林政人员的办法来节省开支，剥夺林政费用，这样会大大削弱基层管护力量，造成经费不足的局面。考核和奖励机制不完善，责任追究制度没有真正落实。现在的林业管理单位都拿不出一套行之有效的关于林政人员的奖惩考核细则，而他们在实际中作为的考核都没有业绩作为依据，重于形式却没有实质，助长了林政人员内得过且过的马虎风气，不利于提高林政执法人员的工作热情，使得他们在工作中出现不负责任、管护不到位的现象。

2.3林政执法团队建设较弱，人员素质有待提高

执法人员都是从事林业技术推广工作，对林业法律、法规系统学习时间较少，缺乏行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能[8]。在具体执法过程中存在着执法不严、执法不懂法甚至是执法违法的现象。许多执法人员对执法文件认识不足，执法力度不够。

3、对策

3.1健全林政执法制度，加强法律宣传

林业行政执法人员严格遵守《林业行政处罚程序规定》和《林业行

政执法监督办法》的各项规定，明确执法主体，落实执法责任，依法实施处罚，尤其注重执法程序，规范执法行为[9]。对于不依法履行职责，或履行职责时故意或过失造成执法过错的，要追究林业行政执法人员的责任。积极开展活动，利用广播、宣传点、宣传语等渠道大力宣传法律、法规和政策，不断提高执法队伍素质，进一步统一思想，为今后更好地做好林政工作打下坚实的思想基础。

3.2完善制度，明确职责权限

我国幅员广阔，各地气候环境差异较大，林业区域发展的共性和特点突出，既需要全国性林业法规的顶层设计，也需要各具特色和张显个性的地方性林业法规的引导与规范，形成系统全面的林业法规体系，进而推动和保障全国林业的可持续健康发展。林政人员是森林管护的主力军，林政人员自身的业务能力、职业操守以及综合办案水平将关系到管护工作的实际效果[10]。因而，制定并完善全林政管理的各项制度，加强林政人员的管理工作就是做好森林管护工作的基础。

3.3提高执法人员执法水平和职业素质

注重对林业执法人员的思想道德教育、政治思想教育、职业道德教育以及法律知识教育。定期组织学习培训，不断提高林业行政执法水平，稳定支付机构和执法人员队伍[11]。对即将担任执法人员的人实行凭证上岗，并且在任职期间，定期考核，组织学习，及时补充最新的理论、技术知识。通过业绩考核，选拔一些业务能力强、政治素质高的人员做领导，逐步构建“融管理于服务，在服务中管理”的林地管理、保护于一体的新机制。

4、展望

当前，我国正处在经济转型的高峰期，各方面的资源利用都在经历由粗放到集约的转变过程。因此，在大的背景下，我们林业部门也要依靠完善政策与法规，促进我国林业资源利用的转型。林业政策法规是解决我国林业问题有效且必要的方法。好的林业政策法规可以帮助森林资源获得跨越式发展,为国家经济发展和人民生活的提高提供更充足的动力。而偏离科学发展方向的政策法规不仅不会促进森林资源量和质的提升,还将给国家和民族带来负面影响。我国的林业政策法规需要朝着科学的道路发展。

5、参考文献

1、樊宝敏. 中国清代以来林政史研究：[D].北京：北京林业大学， 2002：06

2、李剑泉，田康. 英国林业法规政策体系及启示[J].世界林业研究.2014,27(02):70-75

3、张蕾，谢晨. 日本的主要林业政策与改革[J].世界林业研究.1999，12(06):48-54

4、王红英，李智勇. 中外林业政策之比较研究[J].江西农业大学学报.2003，25(01):73-79

5、普照，邓超. 贵州省社会林业工程政策法律法规创新体系的研究[J].贵州林业科技.2005，33(01):43-49

6、王韩民.政策是林业持久发展的不竭动力[J].中国林业.2001.（9）：06

7、李霆.当代中国的林业[M].北京：中国社会科学出版社.1985：519

8、陈幸良.新时期深化林业产权制度改革的研究[J].林业科技管理,2003(2):6-9.

9、马天乐.林业政策与林政管理[M].北京:中国林业出版社,1998

10、周光辉. 现代林业生态建设与林政资源管理[J].华东森林经理.2010，(01):47-53

11、金慎谦，程肇仁. 严格林业执法 强化林政管理[J].华东森林经理.1994，(04):13-16