深化城镇企业职工养老保险制度改革

作者：刘志峰

中国工业经济 1995年08期

　　党的十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立多层次的社会保障体系放到了突出重要的地位，指出这是构筑社会主义市场经济体制的五个主要环节之一，是一件关系到深化改革、促进发展、保持稳定的大事。《决定》明确了深化社会保障制度改革的方向、目标和原则，是社会保障制度改革的指导思想和依据。

　　今年改革的重点是国有企业改革。十几年的改革实践证明，现代企业制度不建立，资产增值、企业增效、职工增收的目标就难以实现，财政、金融体制等宏观管理体制改革也难以巩固和完善。但企业改革这个重点必须有社会保障制度的支持，没有这个制度，劳动力无法合理流动，企业组织结构无法调整，企业办社会负担无法减轻，现代企业制度也建不起来。因此，今年经济体制改革在明确以国有企业改革为重点的同时，把推进社会保障体制改革摆到了重要议事日程，要求各地以高度的责任感和紧迫感，尽快地行动起来，投入这项工作。把社会保障制度改革搞好了，对于转换企业经营机制，调整经济结构，培育劳动力市场，维护职工合法权益，缓解和避免可能出现的社会震荡，保持社会稳定，顺利渡过人口老龄化高峰，促进国民经济持续、快速、健康发展都具有重要作用。

　　社会保障体系的内容十分广泛，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等方面的内容。社会保险又包括城镇职工的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和女工生育保险。其中养老保险是整个社会保障体系中一个重要内容，养老保险改革成功与否，对于能否顺利建立有中国特色的社会保障制度具有举足轻重的意义。

　　一、城镇企业职工养老保险制度改革的进展和问题

　　城镇企业职工养老保险制度是50年代初期建立的，主要在全民所有制和部分集体所有制单位中实行。“文革”前，企业职工的劳动保险金一部分由企业直接拨付，一部分（按工资总额的3%）由全国总工会统筹。“文革”前积累近4亿元。“文革”中，工会被迫停止活动，1969年起，社会保险变成了“企业保险”。应该说，几十年来，企业职工养老保险制度对保障企业离退休人员基本生活，维护社会稳定和促进经济发展发挥了积极作用。但“企业保险”的办法，存在新老企业之间、不同行业企业之间负担畸轻畸重的问题。随着经济体制改革的深入，企业经营机制要转换，要减轻负担，平等地参与市场竞争，原来的“企业保险”办法就不能适应现实情况和企业改革的要求了，“企业保险”实难维持下去了。

　　1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，推动了养老保险制度的改革。一是推进了企业职工养老金社会统筹。目前国有企业已在全国市县实行统筹，大部分地区对集体企业实行社会统筹，非公有制企业也开始纳入社会统筹的范围。从企业保险走向社会统筹，对均衡企业养老负担，维护社会稳定发挥了积极作用。二是扩大了养老保险范围。一些地区建立了适用于城镇各类企业所有人员的统一的基本养老保险制度，有利于劳动力的合理流动。三是普遍实行了职工个人缴纳部分基本养老保险费用制度，增强了职工的自我保障意识和责任。四是一些城市从实际出发，大胆探索，进行了基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的改革，取得了宝贵的经验。

　　几年来，我国养老保险制度改革有了一定的进展。但从全国范围看，这些改革还属于试点的性质，处于探索阶段，与建立社会主义市场经济体制的目标，与深化企业改革、建立现代企业制度的要求相比，还存在不少矛盾和问题。一是国家和企业包揽过多，个人的权利与义务相脱节。我国原有的社会养老保险费用，全部由国家和企业包下来，近几年来，尽管实行了个人缴费制度，但比例较低，职工本人自我保障的意识和责任还不强。二是覆盖面不够大，实施范围不够宽，不适应公有制为主体的多种经济成份共同发展的格局。部分企业，特别是部分非公有制企业职工还没有参加社会养老保险，这部分职工的合法权益得不到保障。三是单一的社会统筹制存在激励机制不强，平均主义成份较大，个人和企业缴费积极性不高的问题，加上一些企业经济效益不好，一些企业和职工社会保险意识还比较淡薄，使养老保险基金收缴难的矛盾较为突出。四是管理服务的社会化程度低，离退休职工的各项管理和服务工作基本上还是由企业承担。五是管理体制不顺，一些地方在基金管理和经营方面政事不分，缺乏监督，挪用、滥用社会保险金的问题时有发生。

　　二、充分认识基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的重要意义

　　党的十四届三中全会《决定》指出“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合”，这是党中央对养老保险制度改革的重大决策，是养老保险制度改革的新的重要发展。因此，实行这项改革具有十分重要的意义。

　　第一，有利于建立起调动职工个人缴费积极性和促进职工勤奋工作的内在激励机制。目前各地普遍感到头疼的问题是养老保险基金收缴难，基金入不敷出，积累越来越少。一些地方因为保险金收缴率低，不得不提高养老保险统筹比例，进一步加重了企业负担。建立个人帐户后，职工在观念上从原来为其他职工缴费转变为为自己存钱养老，缴费与否，缴多缴少，都与个人今后的养老金待遇直接相关。个人缴费积累的资金所有权属于职工本人，数量直观，在个人帐户上一目了然，透明度很高，并可以按规定转移和部分继承，这就有利于增强职工的自我保障意识，调动个人缴费积极性，减轻国家和企业的负担，促进职工勤奋工作，争取高收入。

　　第二，有利于建立起职工督促企业缴费和职工、企业督促保险机构加强基金管理的内在约束机制。因现行养老保险制度上的局限性和缺乏法治，目前养老保险费收缴困难，企业不缴、少缴，瞒报、少报工资基数的事无法解决，职工个人也不关心企业是否按规定缴费。实行社会统筹和个人帐户相结合后，不仅有利于调动企业、职工缴费的积极性，还有利于职工督促企业缴费。由于养老金这种“养命钱”直接记在个人户头上，职工和企业更加关心养老保险基金的使用，有利于防止基金的挪用和滥用，促使社会保险机构加强对基金的管理和实现保值增值。

　　第三，可以较好地照顾工资较高的职工、企业、行业和地方的利益，有利于解决养老保险中受益企业积极性高，上交企业怕“吃亏”，千方百计减缓交养老保险费的问题，行业统筹等矛盾会淡化。实行个人帐户后，工资较高的企业、行业和地方的职工，记入个人帐户的养老金也多，这样就可以调动他们参加当地统一的养老保险的积极性，扩大养老保险覆盖面。

　　第四，有利于企业经营机制转换和劳动力的合理流动。实行个人帐户后，职工工作调动、就业间断或工资改变，其在不同时期、不同单位储存的养老保险基金，都可以在个人帐户上累计相加，并随工作单位变动而转移养老保险帐户，这就为企业搞活用工制度和分配制度创造了条件，也有利于形成用人单位和劳动者双向选择、人员合理流动的就业机制，培育劳动力市场。目前农村养老保险推行的是个人帐户模式，城镇实行个人帐户模式有利于城乡之间的人才交流和经济合作，也有利于今后城乡养老保险制度的接轨。

　　第五，目前国务院已经批准的城镇职工医疗制度改革试点意见规定，职工医疗保险实行社会统筹和个人帐户相结合，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》规定建立住房公积金制度这也是一种个人帐户制，如职工养老保险也实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，有利于对负担能力、保障水平的综合规划，有利于基金的统一管理和调剂使用。

　　第六，社会统筹和个人帐户相结合，既发挥了社会统筹共济性强的优点，寿命长短和收入高低之间都有互济，又发挥了个人帐户激励作用强的优点。而且在个人帐户的设计上也体现了统筹互济、保障公平的功能，如规定缴费的上限和下限；个人帐户一部分以本地月平均工资收入为基数记入；个人帐户储存额在早退休与晚退休、上代人与下代人之间仍可调剂使用等等，把公平与效率很好地结合起来。社会统筹和个人帐户相结合能适应我国不同地区之间、不同部门和不同所有制单位之间、城乡之间差别很大的情况，把基本模式的统一性与保障水平的差别性融为一体，是适合我国国情，扩大养老保险覆盖面的有效途径。

　　三、城镇企业职工养老保险制度改革的主要内容

　　以社会统筹和个人帐户相结合为核心，深化城镇企业职工养老保险改革主要有以下几个方面的内容：

　　1.企业职工养老保险制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹和个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。

　　2.深化企业职工养老保险制度改革的原则是：保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应；社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合；政策要统一，管理法制化；行政管理与保险基金管理要分开。

　　3.扩大职工基本养老保险的范围。要从目前仅限于国有企业职工、部分集体企业职工逐步扩大到城镇全体职工，包括国有企业职工、城镇集体企业职工、股份制企业职工、外商投资企业中方职工、私营企业员工、城镇个体工商户帮工，城镇个体工商户本人、私营企业主、自由职业者也应参加政府统一组织的养老保险。

　　4.职工基本养老保险费用由单位和个人共同负担。随着经济发展，在理顺分配关系，加快个人收入工资化、工资货币化进程基础上，逐步提高个人缴费比例。在当前个人缴费为本人工资2～3%的基础上，可考虑每两年增加一个百分点，最终达到基本养老保险费用由企业和个人各负担一半左右。随着个人缴费比例的提高，逐步降低企业缴纳统筹费的比例，以减轻企业的负担。

　　5.合理确定职工基本养老保障水平、筹资水平和积累率。根据测算，随着经济的发展、职工收入的增加，随着补充养老保险和个人储蓄性保险的发展，基本养老金替代率（即养老金相当于工资水平的比例）的中长期目标，从目前的83%逐步调整到60%左右比较合适。尽管养老金替代率是下降的，但养老金数额肯定是增长的。

　　根据测算，一个职工每月由单位和个人按本人工资的16%缴纳养老保险费，35年工作期储存的本金和利息可以为退休后支付18年养老金，养老金替代率为60%左右，能够保障退休职工的基本生活。

　　为渡过人口老龄化高峰，各地应按照部分积累制的筹资模式，测定长期的统筹费率。目前可先按当地现行的统筹费率缴纳养老保险费，通过提高收缴率和扩大覆盖面等措施，力求使统筹费率达到测定的标准，以逐步减轻企业负担。

　　6.职工基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合。参加基本养老保险的职工都要建立个人帐户。职工个人缴纳的养老保险费记入个人帐户；单位缴费的一部分也记入个人帐户。其余部分作为社会统筹基金。主要用于支付原已离退休职工的养老金、改革时已有一定工龄的职工退休后的部分养老金、寿命长的和收入低的职工的部分养老金，以及根据在职职工工资增长调整养老金水平所需资金。

　　职工基本养老金的计发办法是，以个人帐户中累计储存额（包括保险金本金和利息），依退休后的预期平均余命按月计发。鉴于现有离退休职工和在职职工以前没有实行个人缴费，有些职工因年龄关系，实行个人缴费后不久即将退休，因此要实行“新人”新办法、“中人”中办法、“老人”老办法，搞好新老养老保险制度的衔接和平稳过渡。

　　7.建立退休人员基本养老金的正常调整机制。为抵消通货膨胀的影响，保证退休人员的基本生活，促进社会稳定，基本养老金可按照当地上一年职工平均工资增长率的一定比例调整。

　　8.实行多层次的职工养老保险。建立职工基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度。职工基本养老保险由国家立法强制实施；补充养老保险由企业在国家政策指导下，根据自身经济效益为本单位职工建立，主要体现不同单位的效益差别，企业可自主选择保险机构；个人储蓄性养老保险，由职工个人根据经济能力和不同需求，自愿参加。积极发展商业保险作为社会保险的补充，大力提倡社会互助。

　　9.提高养老保险管理服务的社会化程度。要强化社会保险经办机构的服务功能，由社会保险基金经办机构委托银行代发养老金，建立以社会化管理服务为主要形式的退休人员管理服务体系，增强社区服务功能，逐步实现离退休人员与原工作单位分离。目前，破产企业的离退休人员要先实现社会化管理服务。

　　10.要实行社会保险行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制。社会保险行政管理部门的主要任务是制订政策、规划、加强监督、指导。管理社会保险基金一律由社会保险经办机构负责。各地区和有关部门要设立由政府代表、企业代表、工会代表和离退休人员代表组成的社会保险监督委员会，加强对社会保险政策、法规执行情况和基金管理工作的监督。

作者介绍：刘志峰 国家体改委副主任