美国环境政策型立法对我国的启示

美国环境政策型立法对我国的启示

环境政策型立法源于美国，是一种新型的法律形式，因其比较适应环境保护的特殊性而受到日本、欧盟各国和澳大利亚等发达国家的仿效。因此，剖析美国的经验或做法对我国的环境立法具有借鉴意义。

■文│陈廷辉

对比：中美两国环境政策型立法

1969年美国颁布的《国家环境政策法》1970年实行，是世界上一部最简短然而具有划时代意义的环境法律基本法。整部法律只有两节，包括第一节政策与目标，第二节环境质量委员会；全部条文加起来也只有26条。 正是这简简单单的26条，竟成为美国环境法律的里程碑，在世界环境法中处于领先位置。

法律文本的比较

首先是形式与功能的差异：美国的《国家环境政策法》，第一次用新型的政策型的法律形式，类似基本法的形式，规定了立法的目标、原则；规定联邦政府各机构环境的管理权限；包括机构、职能、经费和人员，以及联邦政府与各州政府在环境管理与保护上的分工。最为重要的是，这部法律确立其在环境法律体系中的最高位置。该法第二条规定：美国的各项政策、条例和公法的各种解释与执行，均应与本法规定的政策相一致。

反观我国效力最高的《环境保

护法》，虽然也带有纲领性的某些特征，但没有从宏观上来配置资源和调整各种利益关系，反而规定环境污染和破坏的相关领域的内容，与《环境保护法》颁布之前和以后的许多单行法重复，没有确立其基本法的地位。

其次是内容的差异：美国的各个领域的相关法律规定非常细致，而我国的单行法却不够细致，使法律在实行时缺乏可操作性。如《联邦水污染控制法》是世界公认的一部比较完善的水污染防治法，大约16万字，从字数上就相当于我国包括《环境保护法》在内的所有单行法的总字数。每条之下有许多款，款下面还分项，项之下还有细项等。我国的污染防治和自然保护方面的单行法却普遍存在着规定过于简单，缺乏操作性的特点，像《大气污染防治法》这样重要的法律，却只有8000字左右，这样的字数怎能把问题讲清楚（表1）。

从字数的比较当然不能反映所有的法律因素，然而，细致、周到的单行法律对我们这样具有大陆法风格的国家，应该更具适用性。

调整方式的比较

美国环境法最大的特点是重视经济手段的运用。在《清洁水法》中对各种技术为基础而制定的各种排放限额进行分类和优化，分出 “最佳可行技术”、“最佳污染控制技术”、“最佳可得技术”等。如在《清洁大气法》中，采用一种具有美国特色的“抵消政策”和“泡泡政策”。按照抵消政策的要求，在某一区域，新建企业意味着增加新的污染源，但必须以不增加该地区排污总量的限额为前提。“泡泡政策”就是把多个污染源的工厂看作一个大的污染源、一个大的整体，根据这个政策，如果某工厂在将从其所属的不同设施中排放的污染物的增量和减量抵消后，总的排污量并未增加，那么就不会产生任何附加的法律后果。同时，联邦环保局还允许将不使用的排污额，以“信用卡”的形式储存起来，并实行其所有权、使用权的市场自由交易。

我国基本上是以行政管理为主。只有“排污收费”制度涉及到经济手段，但收费仅限于超过某一规定水

表1 中美两国相关环境法律的字数比较（单位：万）

名称联邦水污环境保护法环境影响海洋环境防沙治沙法水污染防治法大气污染防噪声污染防固体废物污染

染控制法（中国）（美国）字数16

0.46

评价法0.54

保护法1.18

（中国）0.66

（中国）1.33

治法（中国）0.87

治法（中国）0.62

环境防治法（中国）1.21

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（中国）（中国）

国际瞭望平的排放，这种收费类似于对违法行为进行的罚款，对环境保护的作用不大。而排污交易等仅处于试验阶段。

法律实行效果的比较

评价美国环境政策法的效果，有不同的观点，但总体上是成功的。自该法颁布以来的几十年里，从美国联邦法院所产生的许多判例，以这些判例在环境保护中的推动作用来看，该法的影响相当大。虽然这也得力于美国独特的法院系统的作用，但法院的许多判例的依据都得来源于国家环境政策法。该法所确立的环境影响评价制度以及在环境与发展的问题上的综合决策机制，开了预防为主的环保理念之先，被世界各国所仿效。

我国的《环境保护法》的地位比较尴尬，如果作为基本法，不够全面，无法承担其作为指导性法律的功能；而作为单行法律来使用，却又不够具体和详细，缺乏操作性，许多规定难于落实到法律实务中。各个单行法或部门法之间又存在着各自为政、互不协调，甚至相互矛盾的地方。

法统领其他单行法，指导其他环境领域的立法和执法。修改后的环境保护法就成为宏观的指导法。

确立单行法的可操作性

除了《国家环境政策法》，美国其他的单行法有一个普遍的特点就是规定得非常详细，像前面提到的《联邦水污染控制法》，洋洋洒洒16万字左右，涉及水污染的相关因素都考虑得十分周详。而我国的《水污染防治法》太过抽象和简单。法律规定详细对法律的适用非常重要，能避免法官过分的自由裁量，减少法律适用的差异。所以建议充实我国相关的环境保护单行法，这对我国尤其重要。我国属于大陆法系，法官的自由裁量度较小，法律规定的详细有利于法官充分、合理和准确的适用。

提升环境管制的水平

现阶段，我国政府在环境管理行政体制方面要配备像美国环保部门那样的权力是不可能的，但引进一些管制方法的运用还是有可能的。

首先，政府在进行成本效益分析时，在涉及环境因素的考量中，不能只考虑环境经济利益，还应该重视生态效益的因素。可以在地方政绩考评

我国虽然与美国处在不同的经济发展阶段上，但碰到的环境问题都差不多，只是我国的污染和破坏程度更大。在不能照搬美国的标准和制度的情势下，怎样因地制宜、汲取人家的先进经验，完善自身制度的不足，是我们必须考虑的问题。

重新定位我国的《环境保护法》参照美国的《国家环境政策法》，通过修改环境保护法，把我国的《环境保护法》修成我国环境保护基本法，主要规定立法的目的和原则，以及环境管理的体制、人员和资金；规定中央与地方在环境保护上的相互配合，以及中央涉及环保各机构的协调关系；规定一些促进环境保护的政策型措施，并确立司法审查的作用。把污染防治和环境破坏以及责任规定放到各个单行法中，以环境保护

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决的起来牵涉面广的特点，基本上采用综合决策机制，并取得不错的效果。美国法律实用主义的代表人物卡多佐表示，法律的逻辑推理固然重要，但影响判决结果最重要的依据应该是公共政策的考量，比较原告与被告的行为，分析整个案件社会观念与价值判断，得出合乎公平正义的结果。环境立法与政策同样是为了解决环境问题，其创制不能不考虑与环境有关的公共政策。随着法律经济学在西方的流行，结合公共政策分析的治理已经成为法律经济学发展的方向。在法治的复杂背景下，政府公共政策与法律之间的关系、法律与非正式规则之间的关系、公共政策与非正式规则的关系应该成为立法者必须考量的因素。

观念的更新

环境政策是环境法的渊源，这在国外已成为不争的事实，但在我国，可能是受民法帝国思想的影响，民法学界的许多学者经常对环境法是法律还是政策表示疑惑；也许是因为在我国历史上法律曾经遭受的尴尬地位，所以对政策特别不信任，好像政策之治就是滥用权力或者政策就一定比法律实行效果差。

如果客观地看看世界上法治比较发达的国家的新兴法律的类型就会发现，其实法律的形式并不是最重要的，重要的是其能否解决问题，合理分配利益，达到维持秩序的作用。如果说环境法的实行效果差是因为其法律形式不完善，或者缺乏操作性，那就更站不住脚了。我国环境法实行效果不尽人意的因素是多方面的，与法律形式基本无关。当前我国法律实行效果差是普遍的现象，原因是多方面的，这有待我们的努力。因此，要破除僵化的思想，应该多关注法律解决问题的能力，而不是其形式。

【基金项目：中国人民大学“研究生科学研究基金项目”资助（08XNH021）】

（作者单位：中国人民大学）

对我国的启示

上引入绿色GDP。考察干部的政绩不能单纯看其经济GDP，因为有些地方是以过度开发环境和自然资源来获得经济的发展，这样的GDP要扣除环境或生态成本，扣除后的GDP才是真正的、增量的GDP。考察领导干部的政绩应注意以绿色GDP为主。

其次，引入环境问责制。在领导干部的任内，由于人为的重大的环境污染或自然资源的破坏事故的发生，该任内的领导干部要负领导责任，如干部接受适当的处分等。这个政策的引入一来可以防止行政干部以杀鸡取卵的方式发展地方经济，二来能督促行政首长重视环保，增长环保意识，在决策时综合考虑各种与环境有关的因素，减少决策对环境的不利影响。

再次，重视政府公共选择的能力。美国为了应对环境的复杂性和解