全面认识和正确理解我国的燃油税费改革_史耀斌

「Tax Reform　　税制改革」

全面认识和正确理解我国的燃油税费改革

◆　史耀斌＊

内容提要：为了更好地理解和支持燃油税费改革，本文就以下问题做了探讨和诠释：为什么历经十余年“择机”的燃油税选择在２００９年１月１日推出？如何认识当前我国燃油税费改革的重大意义？燃油消费税为什么采取从量定额而不是从价定率的征收方式？为何选择在生产环节而不是在批发环节或零售环节征收？实施燃油税费改革之后我国汽柴油的税负水平是高还是低等等。关键词：燃油税费改革　　征税方式　　征税环节　　税负

一、准确把握燃油税费改革的历史机遇早在１９９４年我国就提出了开征燃油税的动议。１９９８年６月，根据国务院领导指示，正式启动燃油税改革。当时的出发点就是把开征燃油税当作交通和车辆税费改革的突破口，将具有税收特征的收费分两步实行“费改税”。第一步，先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费；第二步，根据国际原油市场价格变动，择机出台燃油税，取代交通维护和建设方面的公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费（以下简称“六费”），以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费。为此，１９９９年１０月３１日专门修订了《中华人民共和国公路法》第三十六条“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”从而使燃油税的出台具备了法律基础。由于当时国际原油期货价格居高不下等原因，国务院决定，燃油税暂不出台。

近年来，随着我国宏观经济形势的发展变化，能源和环境问题凸显，节能减排工作面临艰巨任务，社会各界要求运用税收手段抑制燃油不合理消费的呼声日益高涨。但是，自研究燃油税费改革以来，国际油价一直居高不下，在此情况下，实施燃油税费改革虽然总体不增加社会负担，但也要通过提高成品油价格来实现，容易产生社会震动，因此搁浅。但有关部门

＊

一直在认真研究完善燃油税改革方案，并为其适时出台做了大量的改革准备工作。

自２００８年７月中旬以来，肇始于美国的金融危机导致世界经济疲软，致使国际市场原油期货价格持续下跌，纽约市场基准原油期货价格在２００８年７月１１日创下每桶１４７．２７美元的历史最高纪录后，在２００８年１２月５日跌破每桶４１美元，创下４年来油价新低，已累计下跌了７２．１６％。而伦敦布伦特原油期货价格则已经跌破每桶４０美元关口。国际油价不仅连日探低，更创下了高达２５％的周跌幅，这是自１９９１年海湾战争以来国际油价最大单周跌幅。据权威人士测算，油价在５０美元以下，是燃油税费改革推出的稳妥时机，炼油企业可保不亏并有盈利。在炼油企业有盈利的情况下，再理顺我国成品油定价机制，形成以市场调节为主，政府必要的指导、干预为辅的机制。这种市场自动定价机制，是燃油税费改革的基础。国际油价持续下跌，国内成品油价格出现了较大的降价空间，这为我国推出成品油价税费改革提供了一次千载难逢的有利时机。

二、全面认识燃油税费改革的重大意义燃油税费改革既完善了成品油价格机制，又通过取消养路费等围绕公路使用环节的收费项目进一步规范了政府收入行为。同时，还在不提高油价的情况下，通过提高成品油消费税单位税额，实现节能减排的政策目标。可谓“一举三得”，意义重大深远。

史耀斌，财政部税政司司长，财政部财政科学研究所教授、博士生导师。

首先，燃油税费改革既具经济意义更具政治意义。当代政府治理理论认为：良好的政府治理应当具备透明性和回应性。透明性要求政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督；而回应性是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。燃油税费改革涉及社会公众利益，要考虑很多问题。公开征求意见的方式，无疑能让公众更多了解政策，发表有益的意见和建议，这将使国家税法更加深入人心，也体现了政府决策的科学性和民主性。

其次，燃油税费改革的战略目标重于现实目标。党的十七大报告指出：“环保上相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地球家园。”《京都议定书》于１９９７年在日本京都问世以来，受到世界各国的普遍关注。它不但促使发达国家进一步重视成品油的清洁消费和更广泛地利用清洁能源，而且也推动了发展中国家考虑更清洁地消费成品油、节约成品油，并开发清洁能源。其中，成品油消费税收政策对推动成品油的清洁使用和清洁能源的利用起着非常重要的作用。目前，世界许多国家都已经成功地采用了成品油消费税政策。但因各国的政策目标不同，有的侧重于调节油品结构，有的注重节能，有的则侧重于环保，其成品油消费税收政策之间也存在较大的差别，但大都采用价税分离、税收单列、从量计征的方法。我国这次成品油价税费改革通过建立三个长效机制对真正确保国家能源安全，具有战略和现实双重意义。一是建立一个规范的税费体制。燃油税费改革通过取消养路费等六费、提高成品油消费税税额的方式进一步规范了燃油税费制度，增强了国家运用财税手段调控燃油消费的力度，是对燃油税费制度的一次重大制度性调整，有利于进一步理顺税费关系，公平社会负担。二是通过提高成品油消费税单位税额，建立和完善既反映国际市场石油价格变化和企业生产成本，又考虑国内市场供求关系；既反映石油资源稀缺程度，又兼顾社会各方面承受能力的成品油价格形成机制，有利于发挥税收杠杆促进节能减排、环境保护和优化经济结构，以及促进经济发展方式转变的积极作用，同时也是我国为改善区域及全球环境质量而履行《京都议定书》国际环境公约义务，激励全社会清洁消费和节约石油并开发清洁能源的重要举措。三是建立一个有

利于公路发展的资金筹措机制。在不提高成品油价格的前提下实施这项改革，既不会增加用油者原有负担，又能依法筹集交通基础设施养护、建设资金。

第三，燃油税费改革的整体收益大于个体收益。实施燃油税费改革后，在不提高成品油价格的情况下，取消了养路费等“六费”和逐步有序取消的政府还贷二级公路收费，这等同于降低了成品油的价格，大幅减轻了消费者的负担。据测算，此项改革为消费者总体上至少减轻１６３２亿元的负担，比以往改革的减负力度都要大。如此大规模的减负可以有效刺激消费需求的增长，发挥扩大内需的政策功效。

三、燃油消费税实施从量定额计征的主要依据

燃油税的税率是采用从价税还是从量税，需根据两种税率形式的特点和开征燃油税的目的来决定。从价税的特点是：税收能跟着价格的变化同方向按比例变化，在没有减免税等特殊政策情况下，名义税率一般就是实际税负率，比较稳定；对于价格波动大的商品，税收收入不稳定；价格被操控时，税收容易被侵蚀，因而不适用于价格容易被操控的商品；用百分比表示，便于不同商品间的税负比较。从量税的特点是：税收与数量挂钩，便于计算；税收不能随价格的变化而变化，相对稳定；只适用于方便计量的商品。

据了解，对燃油征税的国家普遍采用从量税的方式，除了考虑从量税的特点外，还由于从量税可以通过调整每升汽、柴油中税收的多少来调节油价的高低，在高油价时降低税额避免油价过高影响社会稳定，在低油价时提高税额避免油价过低造成资源浪费。鉴于汽、柴油便于计量，调整税额可基本解决税负不稳问题的情况，为保证改革后各地原有的“六费”收入的既得利益，便于通过税收调节油价，避免企业操控价格侵蚀税基，采取从量税的方式开征燃油税是较好的选择。

这次对成品油消费税采取从量定额方式征收，主要有以下几个原因：一是成品油自身特点决定其适于采取从量定额方式征收。消费税征收方式具有灵活性，依据课税对象的不同特点，既可以按照消费品的销售数量实行从量定额征收，也可以按照消费品的价格实行从价定率征收。一般来讲，对于供求状况不稳定、同质产品价格差异较大、计量单位不规范的消费品按从价定率方式征收。对于供求基本平衡、同质产

「Tax Reform　　税制改革」

品价格差异不大、计量单位规范的消费品一般按从量定额方式征收。成品油符合第二种情况，因此，比较适合从量定额征收。二是从量征收便于税收征管。现行成品油消费税是在生产环节征收的，成品油生产和销售企业大多为关联企业，如果采取从价税，成品油生产企业可能会通过压低成品油出厂价格的方式，偷逃消费税，而采取从量税可以有效防范上述问题。为确保燃油税费改革的推行，从便于征管等因素考虑，此次改革，提高税额部分的征收环节仍将与改革前一样，暂放在生产环节，继续实行从量定额征收。三是可以熨平成品油价格的波动风险。如果采取从价征收，即税率与油价挂钩，在油价大幅上涨的时候，征收的税额也会相应大幅提高，税收就可能会对油价上涨推波助澜。四是保证国家税收及时、足额入库。新增的成品油消费税继续采取从量征收方式，这样就可以利用现有的税收征管手段，实现燃油税费改革相关征管工作的有效衔接。同时，采取从量定额的方式，可以确保新增成品油消费税的收入不会因油价的变动而发生变化。五是与节能减排的宏观调控目标更为契合。此次燃油税费改革的基本原则就是“多用油多负担”，采取从量征收的方式，能够更好地体现上述原则，用油量越大，负担的税额越高，这样可以有效抑制燃油消费量的增长。

制。成品油消费税是从原属于地方收入的养路费等转化而来的，改革后先作为中央税，再通过财政转移支付将收入分配给地方，有利于进一步规范政府收入行为，加强监管，保证成品油消费税收入专款专用。

考虑到提高成品油消费税单位税额后，成品油消费税仍属于中央税，继续由国家税务局统一征收（进口环节继续委托海关代征），纳税人为在我国境内生产、委托加工和进口成品油的单位和个人。所以，没有必要“另起炉灶”，而是将提高成品油消费税单位税额的纳税环节依然锁定在生产环节（包括委托加工和进口环节），这样不仅在操作上简便可行，有利于节约改革成本，而且还会防止税收征管中的“跑冒滴漏”，妥善解决通过混淆税目逃避税收的问题。否则，如果选择在零售环节或批发环节征税，这就容易造成同样一个税种却在两个环节征收，无形之中会加大税收征收成本，浪费征管资源，降低征税效率，最终会增大这次燃油税费改革的成本。

五、燃油消费税取之于油、用之于路，取之于民、用之于民

所谓取之于油、用之于路，就是指汽、柴油消费税以成品油为课税对象，在规范政府收费行为，取消公路养路费等收费的基础上，采用依法征税的办法筹集交通基础设施养护、建设资金。这就使得汽、柴油消费税与公路养路费有着本质的区别。公路养路费是以车为稽征

四、燃油消费税选择在生产环节征收的理由这次燃油税费改革在现行税制框架内，提高成品油消费税的单位税额，不改变目前成品油消费税的征收范围和征收方式。那么，征税环节的选择就要与现行消费税的征税环节相衔接。由于我国现行消费税的征税环节选择在生产环节（包括委托加工和进口环节），而在生产环节征收则征管风险较小，征收成本低，便于及时足额征收。目前我国９０％以上的成品油是由中国石油天然气集团公司和中国石油化工股份有限公司生产的，纳税人和税源相对集中，可以降低征纳成本。如果在批发和零售环节征收，核算比较复杂，同时容易造成税收大量流失。目前全国拥有１０万余座加油站，而上述两大集团直接管理的数量占总数约５０％，即使对零售加油站安装税控装置，剩余接近５０％社会油站由于较为分散且成分复杂，管理水平参差不齐，税收征管难度比较大。在生产环节征收成品油消费税，还可以促进中央与地方政府理顺分配机

对象，遵循“取之于车、用之于路”的原则。人们只要买了车，不管开与不开，也不管行驶里程长短，都得缴纳相同金额的养路费，难以体现“多用路、多交钱”的公平原则。而汽、柴油消费税其课税对象是汽、柴油等成品油，车用油就缴税，多用油多缴税、少用油少缴税、不用油不缴税，充分体现了税收的公平原则，也有利于降低油耗、节约能源。用之于路，就是指提高汽、柴油消费税单位税额形成的税收收入一律专款专用，主要用于替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地逐步取消的已审批的政府还贷二级公路收费。

所谓取之于民、用之于民，是指政府通过征收燃油消费税筹集的资金用于为纳税人提供相应的公共产品上。这次成品油价税费改革不提高现行汽、柴油价格，并且在现行成品油价格水平上，继续执行和完善国家对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予的油价补贴政策。主要是：当年成品油价格变动引起的农民种粮增支，继续纳入农资综合直补政策统筹安排，

燃油税费改革是促　　　

内容提要：本文利用税收政策的限制与激励机理，分析了燃油税费改革对促进节能减排、开发新兴能源、优化汽车产品结构的积极效应，同时阐述了燃油税费改革进程中确保利益主体协同共享的制度基础。

关键词：燃油税　　节能减排　　科学发展

一、燃油税费改革方案的基本精神解读由国家发展改革委、财政部、交通运输部和国家税务总局联合拟定的《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》，核心内容包括：取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费和水运客货运附加费，逐步、有序地取消已审批的政府还贷二级公路收费；在不提高现行成品油价格的前提下，将汽油消费税单位税额由每升０．２元提高到１元、柴油由每升０．１元提高到０．８元、其他成品油单位税额相应提高；实施从量征收，价内征收；同时，调整税额形成的税收收入一律专款专用，主要用于替代取消公路养路费等六项收费后的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。

审视这个改革方案，立法者的意图与宗旨清晰可见，通过“价、税、费”的联动式改革，在当前国际油价大幅度下降为燃油税出台提供相应空间的机遇下，使得应该降的油价与增加的税负基本抵消，而增加的税收取代先前的养路费，从而形成“价、税、费”联动改革措施，基本不增加消费者经济负担。这一“价、税、费”的配套改革方案的一个基本价值取向，就是通过成品油价格形成机制的完善，逐步引导原油在市场经济环境下和开放环境下与国际市场直接接轨，而成品油价格与国际市场价格间接接轨，有