西方政府规制经济学研究范式述评

2009年3月

第10卷第2期

中图分类号：F06上海行政学院学报Journal of Shanghai Administration Institute 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2009）02-100-（7）Mar. , 2009Vol. 10, No2

学术述评

西方政府规制经济学研究范式述评

吴盛光

（厦门大学，福建厦门361005）

20世纪70年代以后，在西方经济学中逐渐发展起来了一门新兴学科———政府规制经济学，它主要是研究在市场经济体制下如何依据一定的规则对市场微观经济行为进行制约、干预和管理。以1971年乔治·施蒂格勒发表《经济规制论》一文为发端，政府规制经济学围绕规制代表谁的利益、为何发生规制、如何规制三个核心主题，形成了传统规制理论“二分法”研究范式和比较制度分析整合研究范式两大理论体系。政府规制经济学研究范式转变遵循的市场失灵———政府规制———规制失灵———放松规制———激励规制的演进路径和治理工具，对于分析我国现行行政审批制度及其绩效，探讨行政审批制度的改革与完善，建立适应市场经济体制发展的行政审批治理模式，具有重要的现实意义。

一、传统规制理论“二分法”研究范式

在传统规制理论争论的背后隐含了这样一个事实：人们一直把市场的作用和政府的作用对立起来，认为市场和政府的作用是一种相互替代的关系。争论的一方强调“看不见的手”的作用和政府干预对效率的扭曲，而另一方则强调市场失灵和政府的仁慈、公正。基于这种非此即彼的政府和市场之间对立的“二分法”，传统规制理论形成了公共利益研究范式和部门利益研究范式。

1. 公共利益研究范式：现实的市场+理想的政府

公共利益研究范式建立在三个潜在的前提基础之上：规制机构（作为政府的代表）拥有完全信息（Complete Information ），规制中不存在信息不对称；规制机构是仁慈的（Benevolent ），能够为社会谋福利而没有自己的私利；规制机构有完全的承诺能力（Perfect Commitment Capacity ）。可见，在公共利益研究范式看来，政府是理想状态的政府，政府的目标是通过规制提高资源配置效率，以增进收稿日期：2008-11-28

作者简介：吴盛光男（1979—）厦门大学2006级公共管理专业博士研究生

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吴盛光：西方政府规制经济学研究范式述评社会福利，而规制者会专一地追求这一目标，并假定在这一过程中，规制者可以代表社会公众对市场做出理性的计算，使得规制结果符合帕累托最优原则。同时，公共利益研究范式还包含着另一前提，即市场是脆弱的，如果放任自流就会导致不公正或低效率，而规制是政府对社会公正和效率需求所做出的无代价、有效和仁慈的反应。故此，可以把公共利益研究范式的主要思想归结为现实的市场和理想的政府，其理论体系包括：市场失灵理论、自然垄断理论和外部性理论。

市场失灵理论

在公共利益研究范式看来，政府规制起源于市场失灵，它是用来修正市场制度的种种缺陷，以避免市场经济运行可能给社会带来的弊端。所谓市场失灵“是指缘于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最优的状态”。①用萨缪尔森的话说就是：市场机制不是万能的，有许多事情它做不好，更有一些事情它做不了，市场机制事实上无法单独发挥全部的经济职能。市场失灵主要表现为：外在性与外部性问题显现的市场无力；市场不完全和信息不对称导致效率损失；“灯塔现象”或因市场不能提供公共产品而凸显的市场失灵；市场条件下的垄断导致的低效率和无序状态；收入分配不公以及宏观经济问题，包括商业周期（高通货膨胀和失业）、低经济增长等。

市场失灵理论是政府规制的核心理论，并且也是以下解释和主张建立政府规制制度理论的元理论（即以下理论所揭示的问题均可以视为市场失灵的表现）。

自然垄断理论

所谓自然垄断是指由于存在着资源稀缺性和规模、范围经济性及成本劣加性，使提供单一物品和

②服务的企业或联合起来提供多种物品和服务的企业形成一家公司或极少数公司的概率很高。自然垄

断的存在以及它所导致的社会福利损失，一直被公共利益研究范式作为是政府规制的首要原因。

自然垄断理论认为，自然垄断产业主要是那些具有显著规模经济的产业，而自然垄断领域的竞争是不稳定的、破坏性的、因而不适宜竞争。这是因为，市场竞争将导致低效率，甚至带来“毁灭性竞争”，损害公众利益和降低社会福利。因此，需要政府对具有自然垄断特征的行业在市场准入方面进行规制，只允许一家企业在市场上拥有“特权”从事生产经营活动。

外部性理论

外部性(Externality)是由英国福利经济学家庇古首先提出，并由美国新制度经济学家科斯加以丰富和完善的一个重要经济学概念。它是指私人边际成本和社会边际成本之间或私人边际效益和社会边际效益之间的非一致性，即某些个人或企业的经济行为影响了其他个人或企业，但都没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。外部效应可分为外部正效应和外部负效应两种，正效应典型的例子是教育，而负效应典型的例子是污染。

在公共利益研究范式看来，无论是正外部性还是负外部性，都会导致资源配置不当。因为，在正外部性的条件下，经济主体的私人收益小于社会收益，但社会从私人经济活动中所得到的额外利益，并未通过一定的手段或途径转移到该经济主体，这使该经济主体不会增加生产或消费。在此情况下，从社会福利的角度看，该经济主体对资源的使用不足。同样，在负外部性的条件下，经济主体的私人成本小于社会成本，该经济主体也并不承担超过私人成本的那部分成本，因而该经济主体的生产量或消费量就超过了社会所能接受的最佳数量。此时，从社会福利的角度看，该企业对该社会资源的使用就过量了。总之，外部性的存在，使得社会资源使用不当：正外部性时，资源使用不足；负外部性时，资源使用过量，这就使资源的配置达不到帕累托最优，影响了社会的福利水平。因此，公共利益研究范式认为，应进行政府规制，以便实现资源的最佳配置。

由于公共利益研究范式存在以下内在根本缺陷：规制公共利益理论并未说明对社会净福利的潜在追求如何进行，对规制发生的论断也未进行实证检验，仅是一种假定；规制并不必然与外部经

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济或外部不经济的出现相关，也不必然与垄断市场结构相关；公共利益理论仅以市场失灵和福利经济为基础并不够，况且公共利益理论中“公共利益”术语本身就是模糊的。③同时又无法合理解释实践中的一些反常现象，从而导致公共利益研究范式的没落和部门利益研究范式的勃兴。

2. 部门利益研究范式：理想的市场+现实的政府

与公共利益研究范式不同，部门利益研究范式视角中的规制者已经不再是大公无私和公正的

这实际上意味着政府不再是理想状态的政府，而是现实的政府，现化身，而是有着自己私利的集团。

实的政府总是难以避免寻租和腐败。因此，在部门利益研究范式看来，政府的规制只能导致市场效率的扭曲，而不具有任何增进效率的含义。政府规制并不能在市场过程之外添加任何积极的效果，既不能解决公正问题，也不能带来效率增进，公平和效率最终都是由市场过程所决定的，市场是完美的、理想的市场。因此，可以把部门利益研究范式概括为理想的市场和现实的政府，其理论体系包括规制俘虏理论、规制失灵理论和规制放松理论。

规制俘虏理论

政府规制俘虏理论最早由获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家乔治·施蒂格勒在其发表的《经济规制理论》中首次用经济学分析政府规制时提出的，1976年另一位芝加哥学派的经济学家佩尔兹曼进一步发展了这一理论。政府规制俘虏理论认为，政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的（即立法者被产业所俘虏），而规制机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘虏）。④

政府规制俘虏主要有三种类型：一是立法俘虏。企业通过向政府官员提供非法的个人所得来使政府制定有利于自身的法律、政策和规章；二是行政执法俘虏。企业向行政执法人员进行一些小额贿赂使政府规制在实施现有的法律、政策时变通执行；三是权势集团俘虏。一些特别有权势的企业集团凭借自身与政府规制机构、官员的特殊关系和市场垄断地位的影响力迫使政府规制机构在制定、执行相关的政策、法律、法规时不得不考虑这些集团的利益。因此，与其说政府规制是为了社会公共利益的目的，毋宁说是特殊的利益集团“寻租”的结果。

规制失灵理论

政府规制失灵是政府失灵在微观规制领域中的表现，是指政府规制未能达到提高市场活力和维护社会公正的预期目的，或造成了负面效应，引致经济绩效和社会福利的净损失。从质的规定性上看，指的是政府在推行规制政策时，经济效率不能改善或规制实施后的效率低于实施前的效率等现象，从量上看，规制失灵意味着规制成本超出了规制收益。

市场失灵尽管为政府的规制干预提供了种种理由，但这并不表明规制一定是有效率的。“没有理由认为由市场和企业不能很好的解决问题，政府规制就是必要的”。⑤如同市场本身是有缺陷的、市场会失灵一样，政府本身的行为也有其内在局限性，政府同样会失灵；市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好，而且政府失灵将给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。正如布坎南所论述的，“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件，政府的缺陷至少和市场一样严重”。⑥一是政府规制职能缺位，即指在需要行使规制职能的地方出现了政府缺位，市场失灵现象得不到抑制，社会福利水平下降。二是政府规制能力不足，是指政府虽履行了规制职能，但其能力落后于或无法满足市场经济提出的要求，从而大大降低了生产效率，使消费者利益受到严重损害。三是政府规制过度或越位，即政府规制超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围，抑制了市场经济的内在活力和正常发展，造成了资源配置的扭曲，并为“寻租”活动的产生提供了土壤。

规制放松理论

进入20世纪70年代以后，西方发达国家又反“规制”其道而行之，出现了“规制放松”或“规制缓的浪潮，开始对规制行为进行重新思考，“市场和竞争就是最主要的规制”成了西方政府改革中和”

最流行的话语。规制放松理论及其运动的勃兴：一是经济发展的困境。从1973年开始，几乎所有发达102

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资本主义国家都陷入了“滞涨”的危机。二是政府管理的危机。当代西方政府普遍陷入了财政危机、管理危机和信任危机的泥潭之中。三是科学技术的发展。由于技术经济条件的变化，政府进行规制的理论依据逐渐消失。四思想潮流的转变。尤其是新自由主义的崛起，要求放松规制，呼吁回归市场，让市场机制发挥更大的作用。

放松规制改革的主要内容是把政府原有的部分职能转归市场，在市场机制可以发挥作用的行业或领域完全或部分取消对价格和市场主体进入的规制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权，维护市场自由竞争，利用市场机制来提高企业效率，提高政府保证国民经济效率以及其适应变化的能力，并切实提高政府实现公共政策目标的能力。

可以看出，在公共利益研究范式和部门利益研究范式之间存在着根本的分歧，其中一方强调“看不见的手”的作用和政府干预对效率的扭曲，而另一方则强调市场失灵和政府的仁慈、公正，这种逻辑起点的差异也就导致了两种研究范式在理论基础、政策建议和治理工具等方面的根本不同（如图1）。

图1传统规制理论的“二分法”研究范式比较

二、比较制度分析整合研究范式

伴随着市场经济制度的发展，人们对于市场和政府之间关系的认识不断深化，开始用比较制度分析的视角来更加全面地看待政府规制。比较制度分析是一种识别替代性制度安排对各种利益变量的影响，并对这些制度安排进行相互比较的分析方法。比较制度分析仅仅在现实的制度之间进行比较，而摒弃了“社会最优”的概念，只将现实状态与其他现实状态进行比较，而不是与理论上最优的结论相比较。运用比较制度分析的视角分析规制制度，就是放弃传统理论中把市场和政府对立起来的“二分法”，而是把市场和政府整合起来分析各种现实的制度安排之间相互作用的过程和结果，强调

有着较好社会经济绩效的规制目标的实现，需要一系列的制度安排相互补充、相互牵一个合意的、

制，从而能够有效地控制经济活动参与各方的行为，以最小的社会成本实现最佳的社会经济绩效

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在比较制度分析的整合研究范式中包含的是现实的市场和现实的政府，并且，在现实的市场和现实的政府之间不再是对立、替代的关系，而是共存的、互补的关系，它们是不同形式的契约、治理结构和执法手段，都是界定产权、维护秩序和使个体保持良好行为的社会策略之一。因此，比较制度分析的整合研究范式和传统规制理论的“二分法”研究范式在逻辑起点、基本假设、分析方法、治理工具等方面存在巨大的差别（如图2）。

图2：传统规制理论“二分法”研究范式和比较制度分析整合研究范式比较

可见，比较制度分析整合研究范式在扬弃公共利益研究范式和部门利益研究范式的基础上，正确理解与明确了市场机制和政府干预各自作用的合理边界，并把两者有效地组合起来，使两者有效组合的成本最小化，从而提高了政府干预、政府规制的有效性。比较制度分析整合研究范式理论体系具体包括激励性规制理论和规制框架下竞争理论。

1. 激励性规制理论

激励性规制理论是运用博弈论、委托代理理论以及信息经济学的相关方法来解决信息不对称条件下“效率”与“信息租金”的两难选择问题，是指在保持原有规制结构的条件下，激励受规制企业提高内部效率，即给予受规制企业以竞争压力和提高生产或经营效率的正面诱因。⑦关注的焦点是要在信息不对称条件下，设计一种既能够给予企业在降低成本、改善服务质量方面以足够的激励，同时又能有效防止企业滥用自由选择权的激励性框架。

激励性规制理论将政府规制研究的重心从为什么规制扭转到怎样规制的轨道上来，它侧重于研究如何设计激励机制和手段，从而实现以最小成本获得规制信息和激励企业提高效率。核心理论为激励性规制合同设计理论和受规制产业激励指数理论。激励规制合同包括强激励型和弱激励型两种，激励规制合同的设计，关键在于针对企业的类型空间，设计出在企业类型给定的情况下每一个参与者都是最优策略诚实执行者的机制，也叫做“诱使其说真话”的机制。受规制产业激励指数主要是指诱导自然垄断行业中的企业采取最优行为，即单位成本最小化或生产效率最大化行为的一系列量化指标，包括受规制产业的产出价格指数和产出数量指数。激励指数分为静态和动态两种，104

吴盛光：西方政府规制经济学研究范式述评分别用于衡量受规制企业的静态和动态绩效，充分体现了激励性规制的目标和特点。激励性规制治理工具包括价格上限规制、延期偿付率规制、利润分享规制、联合回报率规制以及菜单规制等。

2. 规制框架下竞争理论

规制框架下竞争理论的产生与“检验规制政策的效果，并试图回答政府干预是否有效”主题密切相关，如前所述，这一主题起因于人们对传统规制信念的质疑，自20世纪50年代末和60年代初以来，它逐渐成为规制理论研究相对活跃的一个领域，经济学家们纷纷证明实践中规制无效率，并带来不合意的间接效应。在此背景下，规制框架下竞争理论得到勃兴。按照引入规制领域或产生的时间来说，规制框架下竞争理论主要包括特许经营权竞标理论、可竞争市场理论、标尺竞争理论和直接竞争理论等。

特许经营权竞标理论由德姆塞茨于1968年在总结前人理论的基础上提出，是指在一定的质量要求下，通过拍卖的形式，让多家企业竞争在某产业或业务领域中的独家经营权，从而在投标阶段对服务质量及最佳服务价格形成比较充分的竞争，最后报价最低的企业将取得特许经营权。可竞争市场理论形成于20世纪70年代末80年代初，由鲍莫尔、潘泽和威利格加以系统化和正式化。该理论认为只要取消人为的进入和退出壁垒，同时依靠科技进步和技术发展尽量消除沉淀成本，就可以在自然垄断行业形成可竞争市场，因此，只要市场是竞争的，政府规制机构就无需对自然垄断领域的在位企业进行规制。标尺竞争理论是由施利弗1985年引入规制领域，后经拉丰与蒂若尔、波特斯等人加以发展，该理论主张在存在多家同类企业的自然垄断产业中，以“影子企业”（以其他同类企业的成本和降低成本的支出的均值所形成的虚拟企业）的经营成本为衡量标准，促使被规制企业为降低成本，增加利润同“影子企业”进行竞争。

三、政府规制经济学研究范式转变对行政审批制度改革的启示

从2001年国务院部署全面推行行政审批制度改革工作以来，我国的行政审批制度虽然经过了多轮改革，却仍然存在着诸多问题，“最主要的是目前的改革大多是应急型、浅层型和减量型的”。⑧西方政府规制经济学研究范式变迁表明，放松规制与激励规制是当今政府规制改革发展的主流和趋势，故此，深化行政审批制度改革不仅仅是单纯审批项目的减少，而应是制度激励和体制创新，建立与市场经济体制发展相适应的行政审批治理模式。

1. 建立以市场为导向的审批治理模式

长期以来，中国的行政审批是以政府为主导的，但政府不免带有主观性。为了使审批更具客观性，政府应更多依靠市场机制，要减少不必要的控制，要更多地依靠市场刺激来达到行政审批的目的。第一，政府必须减少指令性控制，而代之市场调控机制。要追求自由市场原则，不可随意干预市场竞争，要降低和解除对企业和个人从事经营活动不必要的行政审批，让市场原则对资源配置发挥决定性作用。第二，在审批的内容与方式上，把该管的管住、管好，不该管的放开、搞活。政府不再扮演那种全知全能、无所不管的角色。政府“大保姆“的做法看似仁慈友爱、魔力无边，但事实上却无法做到公正、廉洁，而且由于管事太多，其行为也不可能做到高效和规范。第三，政府必须实现由神明的全能政府向务实的有限政府的转变，以充分发挥市场的作用。

2. 明确审批边界，强化对审批者的规制

行政审批的存在理由之一就是遏制市场失灵，弥补市场功能缺陷，恢复市场的功能，以保证经济发展的外部条件。但由于行政审批也存在缺陷，会出现审批失灵。因此，针对市场经济的健康发展，有必要对行政审批给出一个明确的边界：行政审批应严格控制在市场失灵的范围内；行政审批

由于行政审批应限于能够修补市场缺陷的范围之内；行政审批应同样遵循成本与效益原则。同时，105

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是政府部门依法对微观经济活动进行直接规范和约束的行为，在这种行政规制活动中，政府集执行权、自由裁量权、准立法权和准司法权等于一身。因而伴随着审批过程可能出现大量的“寻租”行为，审批者也往往成为受规制者的俘虏，使行政审批偏离社会福利目标。因此，要防止审批失灵，必须确立和强化对审批者的规制，建立一套使审批以谋取社会福利最大化的规范体系。具体来说，就是要提高政府行政审批的透明度，强化社会各界对行政审批机构的监督，以防止和纠正行政审批机构不作为或乱作为现象的发生。

3. 放松经济性审批，强化社会性审批

从发达国家的情况来看，规制改革是经济性规制放松和社会性规制强化的统一。最近出现的“三聚氰胺”事件再次暴露了我国行政审批制度的问题，该放松的没有放松，该强化的没有强化。因此，在自然垄断产业和竞争性产业领域必须放松行政审批，引入竞争，实行民营化改革。这就要求行政审批制度改革首先要合理界定自然垄断性业务和竞争性业务之间的边界，在非垄断的环节和业务中引入竞争；其次要消除引入竞争和实行民营化的无形屏障，加快自然垄断产业的产权改革，引入新的投资者，吸引民间力量参与竞争。当然，放松规制并不等于全部取消规制，在社会性规制领域还得强化。社会性规制是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及环境保护和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准或禁止、限制特定行为的政府规制。改革开放以来，尤其是进入20世纪90年代，随着经济的快速发展、人们生活水平的不断提高，外部性、信息不对称及其他社会性问题也凸显出来：资源浪费、生态破坏的范围不断扩大；生态环境的急剧恶化，使得以城市为中心的环境污染迅速向农村蔓延；居民的安全和健康正受到日益下降的产品和服务质量的威胁；恶性及重大生产安全事故逐年递增等，因此，必须强化社会性审批，尤其是必须强化环境规制和消费者保护规制。

4. 健全中介组织，强化社会公众的参与

对政府和市场来说，中间组织是一种中介，可以说既是桥梁又是纽带，既是市场和政府相互传递信息的途径，也是市场关系的维护者。但由于我国遗留下来的行政化的力量无处不在和过于强大，致使现在我国民间性质的社会中介团体经济组织几乎没有机会得到像样的发展和生存空间，社会民众及团体的监督影响能力甚微。因此，应充分培育和发展中介组织，加强公民的知情权，提高行政审批的社会监督能力，在垄断性行业建立专业消费者、民间团体组织的监督。另一方面，行政审批的根据是公共利益，这在各国概莫能外。然而，如何确定公共利益，并非易事。传统的行政审批制度将公众视为单纯的被规制对象，而当代的规制理论则将公众的参与视为规制的重要组成部分，认为公众的表达有助于确定公共利益。因此，在审批制度改革程序上应鼓励公民参与，应建立健全行政审批调查制度、行政审批听证制度、行政审批专家咨询制度以及行政审批评估制度等，以保证行政审批制度改革符合民意，得到公民的理解和支持。

注释：

①伍柏麟：《社会主义经济学教程》，复旦大学出版社，1996年。

②［日］植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992年。

③Micase A.Crew, Paul R Kleindorfer. The Economics of Public Utility Regulation . The Maxmilian Press,1986：62.

④［美］吉帕·维斯库斯等：《反垄断与管制经济学》，机械工业出版社，2004年。

⑤［美］科斯. 财产权利与制度变迁［M ］. 上海：三联书店上海分店出版社，1994：22—23.

⑥［美］布坎南：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社，1998年。

⑦［日］植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992年。

⑧陈耀春，李国友：《行政审批制度改革初探》，中国行政管理，2001年第8期。

（责任编辑陈祥生）

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