建档立卡交流材料

全国两项制度有效衔接工作现场会

交

流

材

料

国务院扶贫办

二○一一年八月 陕西〃商洛

目 录

1、提高认识，加强领导，扎实推进两项制度有效衔接试点工作

…………………………………………………吉林省扶贫开发办（1）

2、全面部署，精心组织，让政策在阳光下运行

………………………………………………江西省扶贫和移民办（9）

3、科学运筹，稳妥推进，两项制度有效衔接扩大试点工作成效显著

………………………………………………………河南省扶贫办（16）

4、“瞄准”与“衔接”，比资金更迫切的扶贫基础工程

……………………………………………………………湖北省扶贫办（23）

5、加大工作力度，构建长效机制，扎实推进两项制度有效衔接

………………………………………………………湖南省扶贫办（29）

6、全力以赴抓好扶贫开发“双到”工作，扎实推进两项制度 有效衔接

………………………………………………………广东省扶贫办（36）

7、规范程序，大胆创新，六大举措惠及贫困农民

………………………………………………………重庆市扶贫办（44）

8、加强领导，严格程序，扎实推进两项制度有效衔接工作

………………………………………………………陕西省扶贫办（51）

9、认真开展两项制度有效衔接扩大试点工作，科学识别扶贫工作 瞄准对象

………………………………………………………甘肃省扶贫办（59）

10、强化领导抓协调，积极探索求实效，全力推进两项制度有效衔接 扩大试点工作

…………………………………………………青海省扶贫开发局（66）

11、瞄准贫困农户，加快减贫步伐

………………………………………………中共商洛市委市政府（73）

提高认识 加强领导

扎实推进两项制度有效衔接试点工作

吉林省扶贫开发办

去年2月国务院扶贫办两项制度有效衔接试点工作总结会后，我省对扩大试点工作高度重视、高位推进，在全省所有国家扶贫开发工作重点县（以下简称重点县）开展了试点。8个重点县的86个乡镇、950个村全部开展了试点工作，扶贫对象信息录入低收入农户管理系统并上传了数据。目前，已录入贫困农户12.9万户、32.6万人，识别出纯扶贫对象22.9万人，无劳动能力的低保人口7.6万人，扶贫和低保交叉对象1.99万人，五保户1747人。组织协调各方资源，已对部分扶贫对象落实了帮扶措施。

一、统一思想，提高认识，增强做好两项制度有效衔接试点工作的责任感和紧迫感

实施两项制度有效衔接，是党中央、国务院有关扶贫工作的重大决策部署，是确保实现党的十七大提出的“到2020年绝对贫困现象基本消除”奋斗目标的重大举措。为把这一战略部署组织落实好，我们多次召开专题会议，深刻领会文件精神，研究讨论有关政策，学习借鉴兄弟省市的试点经验。

（一）两项制度有效衔接是提高我省扶贫开发工作成效的重要保证

目前，我省建档立卡贫困人口110.6万人，占全省农村人口的8.6%，扶贫开发任务仍然艰巨。农村扶贫工作的重点转向提高贫困户的自我发展能力，贫困人口识别问题更加突出。只有全面、客观、真实地掌握贫困群众的基本情况，才能有针对性地落实帮扶措施，提高扶贫工作成效。

（二）两项制度有效衔接是制定和实施我省新一轮扶贫规划的基础性工作

两项制度衔接工作，是建立起与新阶段扶贫开发相匹配的战略体系和政策体系的平台，是提高扶贫开发水平和质量的保障，是完成党的十七大提出的“到2020年基本消除绝对贫困现象”的奋斗目标的基础，必须抓好落实。

（三）两项制度有效衔接是构建我省大扶贫格局加快实施富民工程的关键所在

2010年，吉林省委九届十次全会通过《中共吉林省委、吉林省人民政府关于实施“富民工程”的若干意见》，明确提出要促进中低收入群众收入增长幅度高于全社会收入增长幅度，到2015年实现现有110万农村贫困人口基本脱贫。实施两项制度有效衔接，完善农村贫困人口识别机制，建立贫困人口资源共享的管理系统，是搭建“大扶贫”工作平台的有效途径，对稳定解决农村贫困人口的生存和发展问题、加快富民工程实施具

有重要意义。

二、加强领导，建立机制，合力推进两项制度有效衔接试点工作

两项制度有效衔接试点，是扶贫开发的一项全新的、重要的工作。领导重视、部门支持、高位推进，是搞好试点工作的根本保证。

（一）各级领导高度重视，工作机构成立到村

国办„2010‟31号文下发后，王儒林省长作出了批示，省发改委（扶贫办）牵头制定了国办发„2010‟31号贯彻意见和两项制度有效衔接试点实施方案。成立了吉林省两项制度衔接试点工作领导小组，省政府领导担任组长，省发改、民政、财政、统计、残联等部门分管领导为成员。领导小组办公室设在省发改委，从省发改委、民政厅、财政厅、统计局、残联和国家统计局吉林调查总队等部门分别抽调工作人员组建工作小组，具体负责工作指导和实施。各试点县高度重视这项工作，成立了县工作领导小组、乡镇监督小组、村实施小组。

（二）建立工作推进机制，部门协调配合紧密

我们建立了分工明确、定期协商、共同推进的部门协调工作机制。具体工作中，相关部门相互协调沟通，就试点工作的具体事宜反复协商，直到形成一致意见，确保试点工作顺利开展。

一是在人口规模上与省民政、统计部门反复研究，明确两

项制度有效衔接人口规模控制原则。二是在识别程序上与民政部门搞好衔接。三是在资金保障方面与财政部门协调。省财政将省级试点工作经费列入部门预算，并要求各试点县（市）财政将试点工作经费纳入年度财政预算。四是在贫困人口识别上与残联协调。省残联主动提出参与群众申请、入户调查、民主评议、公示监督、审核确认等工作。

（三）周密研究部署，加强对试点工作的统筹协调和指导 试点工作推进过程中，省扶贫办多次赴各试点县进行调研，解读政策，协调解决问题，加强调度检查，对具体试点工作给予经常性指导。领导小组成员单位按照各自的工作责任，加强本系统的工作落实和推动。各试点县（市）对这项工作高度重视，多次召开会议专门研究部署，明确领导责任和部门分工，制定了具体工作方案，组织精干队伍做好关键环节工作。

三、突出重点，强化措施，做好关键环节的各项工作

（一）强化培训，提高素质

我省先后组织8个试点县（市）有关人员参加了国务院扶贫办举办的两项制度有效衔接试点工作会、培训会和贫困农户信息管理系统使用培训班，特别对各项登记表的录入和指标解释进行了有针对性的培训。针对前期试点工作中存在的问题，下半年联合六个部门举办了全省两项制度有效衔接试点工作培训会。

我省的通榆、龙井、靖宇、大安等县（市）对从外部门抽

调的人员和“三支一扶”大学生进行了有针对性的短期强化培训，确保了参加两项制度有效衔接工作人员全面、准确掌握相关政策和方法。

（二）加强宣传，广泛动员

我们把宣传工作的主战场放在试点县的最基层。通过广播电视、宣传栏、印发政策宣传单、业务骨干培训等方式，强调开展两项制度有效衔接工作的重要性，解读有关政策。

我省的镇赉县在开展试点工作之前，印制了两项制度有效衔接试点工作宣传单5万份，发放到乡村贫困群众手中，下派干部面对面宣传达1200余人次。

安图县建立了试点工作QQ群，开通两项制度有效衔接业务咨询热线和投诉热线，及时在网上解答相关问题，把握关键环节，跟踪指导工作，接受群众投诉，充当基层政策解释和业务指导的后盾。

（三）科学识别，力求公正

2010年，我省低保人口开始进行重新确认，实行“两级管理、三级联审”的低保管理制度。与民政厅认真协商研究后，确定了我省的对象识别程序与低保人口的识别程序相一致的原则。各试点县（市）扶贫办与民政局密切协作，在认清各自工作对象的同时，弄清两类对象交叉部分的农户。主要包括6个方面的步骤：

贫困户申请。由贫困户本人直接向乡（镇）政府申请，一

改以往向村申请的程序，排除了村里大户的影响，实现了识别过程中的公平公正。

信息比对。试点县（市）扶贫、民政和残联对申请家庭的财产收入信息进行比对，初步判断其是否符合贫困和低保条件。

联合入户。对于经初步判断符合条件的申请家庭，扶贫和民政部门对乡镇和村联合初审家庭进行100%入户复查，并对初审结果进行确认，存在不实情况及时进行纠正。

资格评议。由试点县（市）扶贫和民政部门主持，入村召开公开评议会，成立“联合审查组”，通过无记名投票的方式，初步确定申请家庭是否符合条件。公开评议过程中适当征求参与旁听的村民意见。

资格公示。试点县（市）扶贫和民政部门委托行政村将资格评议结果和申请人信息张榜公示7天，公开征询群众意见。

资格审批。经公示无异议、符合帮扶条件的贫困人口，由试点县（市）扶贫办核发《扶贫证》，符合低保条件的贫困人口由试点县（市）民政部门核发《低保证》。

在试点中，各县（市）能够针对本县的情况灵活掌握方法步骤。我省的和龙市在农户申报过程中，严格按照个人向乡（镇）申请，并依据贫困农户申报条件进行筛选，确定了“一报二评三查四审五公示”的程序，坚持公开、公正、透明的原则，区分识别对象，将好事办好，确保稳定。汪清县严格操作程序，坚持以户为单位识别确定扶贫开发对象和农村低保对象，杜绝

部分农户将老年人分立户头进入的现象发生；坚持按照家庭收入标准，杜绝优亲厚友的现象发生；坚持以民主评议方式确定识别对象，充分体现公平、公正。

（四）瞄准对象，落实措施

对已确定为两项制度有效衔接试点的扶持对象，制定落实有针对性的帮扶措施。对农村低保对象，按照民政政策规定发放最低生活保障金,享受国家低保政策。对农村扶贫对象，通过资金扶持、技术培训、基础设施建设带动、惠农政策优先倾斜、社会扶持等方式实行差异化扶持，做到扶持规划到户、扶持项目实施到户、扶持资金落实兑现到户。安图县明确要求以工代赈项目50%以上资金要投入到贫困程度较深的边远地区，产业扶贫资金的60%要用于识别出的贫困对象上。2010年，试点对象的收入明显增加，在严重的洪涝灾害面前仍能保证生活水平不下降。

四、认真总结，强化落实，不断深化两项制度有效衔接工作

（一）总结先期试点工作

按照我省两项制度有效衔接工作方案，去年上半年我们先在每个试点县选择了有代表性的3个村开展先期试点。9月份在通榆县召开了吉林省两项制度衔接试点工作总结暨现场会，省两项制度衔接试点工作领导小组成员单位及各试点县（市）民政、扶贫（发改）、财政、统计（统计调查总队）、残联和先期试点乡镇参加，总结交流了各县（市）试点经验，实地考察了

通榆县两项制度有效衔接试点工作，扶贫和民政部门对下一步扩大试点工作作了具体部署安排，提出了明确要求，试点工作转入全面展开阶段。

（二）研究政策落实

按照“低保维持生存、扶贫促进发展”的要求，对认定的低保对象、贫困户，坚持分类扶持，确定具体的、看得见的、摸得着的帮扶措施。省里已明确在连片开发、扶贫贴息贷款、产业化扶贫、劳动力转移培训、科技扶贫、互助资金等方面对扶贫对象优先扶持。对于既是农村最低生活保障对象，又是扶贫对象的农村贫困人口，可同时享受农村低保和扶贫开发扶持政策。

（三）深化试点工作

总的看，我省的两项制度有效衔接扩大试点工作进展顺利，但也存在一些问题:一是国家确定的我省贫困人口数与我省建档立卡的贫困人口数差距很大。二是扶贫开发政策与农村低保制度之间在政策力度和到户能力上都有一定差距。三是试点工作经费紧张。下一步，我们将加大工作组织推动力度，与民政、财政、统计、残联等部门协调联动，研究探索动态管理和扶贫瞄准机制，搞好政策衔接，促进各项扶贫政策更准确地覆盖贫困人口。

全面部署 精心组织 让政策在阳光下运行

江西省扶贫和移民办

根据国家统一部署和要求，去年4月，我省在6个区市的21个国家扶贫开发工作重点县（以下简称重点县）正式启动了农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作（以下简称两项制度试点工作），各级政府全面部署，精心组织，截至2010年11月底，全省21个重点县全面完成了试点各项工作，并将相关信息录入了全国贫困户信息管理系统。

一、基本做法

（一）领导重视，高位推动

一是成立各级试点工作领导小组。专门成立了由省委常委、分管副省长任组长，省扶贫和移民办、省民政厅、省财政厅、省统计局、江西省调查总队、省残联等单位为成员的工作协调领导小组。21个试点县也相应成立了试点工作领导小组，涉及的422个乡镇成立了由乡镇主要领导任组长的试点工作领导小组，村设立了试点工作办公室。

二是明确部门职责，协调推进工作开展。建立了部门联席会议制度。扶贫和移民部门具体负责扶贫对象、扶贫和低保交叉对象的识别和动态管理，制定落实贫困户扶持政策和措施；民政部门负责低保户的识别、动态管理和扶持，积极配合落实

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交叉对象的扶持政策和措施；财政部门提供扶持资金和试点工作经费的支持；统计（调查）部门负责提供贫困监测数据，参与制定贫困人口分解方案、扶持对象识别指标和方法；残联及时核对残疾人有关情况，对农村低保和扶贫对象中的残疾人提供重点帮扶。

三是签订基层党委、政府责任状。相关县市以签订责任状的形式，明确乡镇相关部门职责。如我省莲花县委、县政府与14个乡镇签订了责任状，合理分解乡镇贫困人口规模指标，并就两项制度衔接各环节工作做出明确要求。

四是实行“领导挂村负责制”，提高试点工作效率。各试点县对领导小组成员单位或扶贫部门班子成员进行了分工，实行每个领导分片挂村负责制，直接落实各项工作，强化县对村试点工作的督导。

五是建立“示范村培育机制”，总结推广试点工作经验。我省要求每个县至少抓5个不同类型的试点工作典型培育，试点县分别按不同地域、致贫原因、经济社会发展水平树典型。建立示范村，及时发现问题，积极总结经验。

（二）举措有力，部署清晰

1、制定试点工作方案，明确各阶段工作内容。去年4月19日召开了全省两项制度有效衔接试点工作会议，正式在我省6个设区市的21个重点县启动试点工作。同时，积极与省民政、财政、统计、调查总队及残联等部门制定相关实施意见。7月2日，省人民政府办公厅下发了《关于做好农村最低生活保障制— 10 —

度和扶贫开发政策有效衔接试点工作实施意见的通知》（赣府厅发„2010‟109号），对试点工作进行了具体部署，将试点的四个阶段工作进一步细化，规定了各阶段工作完成时间表，在工作原则、方法、步骤等方面提出了明确要求。同时，省办按照1196元的国家扶贫标准，根据省调查总队提供的统计数据，将764413人的贫困人口核定指标分解到各试点县，作为贫困户对象识别控制指标。全省在贫困对象识别工作中做到“四个注重”，即：一是注重相关部门的参与配合，联合识别对象，贯彻实践“大扶贫”的理念；二是注重保持农村的社会稳定；三是注重识别重点人群；四是注重贫困对象识别的科学动态管理。

2、注重宣传培训，确保试点阳光操作。宣传发动实行“两个层面共抓制”，将宣传工作做到行政村全覆盖，相关工作人员全覆盖。一是开展对业务人员的专业培训。全省共培训各级扶贫部门和乡镇工作人员6303人次，基本掌握了两项制度有效衔接试点工作的政策和基本工作要求，掌握了全国贫困户信息管理系统的操作规范。二是直接对贫困农户进行政策宣传。各试点县扶贫部门、乡镇政府和村委会采用多种形式，广泛宣传两项制度有效衔接政策的基本内容。试点县接受政策宣传的农民达51944人次，政策宣传覆盖了全省5042个试点行政村，覆盖率达到100％。三是关注工作动态，总结推广工作经验。各级扶贫部门及时将工作情况编辑成简报，不定期发布。截至11月30日，全省各县编印试点专项工作简报63期。

识别步骤严格按照“五步法”（一报二评三查四审五公示） — 11 —

的程序，识别方式采取“排除法”和“比较法”。在申请对象比较多的村，评议小组提出“九不评”，将在城镇有商品房、家庭有贵重家用电器及农业机械、有好逸恶劳、赌博酗酒等恶习，或违反计划生育等九种情况的农户排除在外；对收入和家庭状况相近的农户，采取“五比五看”的办法，即比家庭收入，看经济来源；比家庭资产，看消费水平；比家庭劳力，看劳动观念；比生活环境，看居住环境；比贫困程度，看致贫原因，将瞒报或少报收入的农户排查出来。

（三）落实经费，创造条件

去年4月试点工作正式启动时，省办集中采购了27台（套）试点工作专用电脑、打印机和移动硬盘，统一配臵给21个重点县及6个设区市扶贫部门，专门用于两项制度衔接工作的信息录入和数据传送。统一印制了全套试点工作表册、资料，下发各试点县。6月，联合省财政下拨试点工作专项经费215万元。8月，继续下拨试点工作专项经费105万元。省级投入试点工作经费累计达380万元。同时，各试点县也对试点工作给予了较大的财政支持，全省各级财政累计安排专项工作经费超过500万元，为试点工作的顺利开展和完成提供了有力的资金支持。

（四）抓好环节，强化监督

重点抓好五个关键环节，即：以广泛宣传发动为工作前提，以合理确定扶贫对象规模为工作基础，以规范扶贫对象识别程序为工作关键，以帮扶措施落实到户为工作根本，以严格检查考核为工作保证。我办制定下发了《关于加强农村低保和扶贫— 12 —

开发两项制度有效衔接试点工作的通知》（赣扶移字[2010]28号），建立联络员制、实行工作进度月报制、开展试点工作交流制、推行督导检查制。

二、主要成效

（一）对已识别确认的贫困对象完成建档立卡

我省本次试点全面覆盖了21个重点县420个乡镇的4559个行政村。截至2010年11月30日，按照年人均纯收入1196元的国家扶贫标准，共识别确认农村低收入户256683户830596人，占21个县总人口8681403人的9.57％，其中：扶贫户164807户581493人，占70％；低保户42049户108135人，占13.02％；扶贫低保户44059户133959人，占16.13％；五保户5768户7010人，占0.85％。实际确认的贫困人数比省按国家统计部门核定分配到县764413人多出66183人，超出分配指标数8.66％。

根据试点工作方案中“户有卡，村有册，乡有簿，县有电子档案”的要求，21个试点县对以上识别确认的四类农村贫困对象全部完成了建档立卡工作，并将省办统一印制的贫困户卡发放到贫困户手中；各试点县统计数据已经通过全国贫困户信息系统上传到国务院扶贫办信息中心服务器。

（二）建立了完整的贫困户信息数据库，实现对贫困户全面动态管理

对贫困户的全面调查登记，内容包括贫困户基本情况、生产资料和生活资料情况、文化教育及就业情况、扶贫需求情况等，实现了贫困户基本情况全面覆盖。各试点县已将审核后的

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贫困户数据及时与民政等部门进行了沟通，实现了工作衔接、信息对接、成果共享。

（三）充分利用信息成果，因地制宜制定帮扶措施

1、帮扶措施明细，直接落实到户。省办深入基层进行调研，对试点县制定帮扶计划进行指导。各地深入分析贫困户的发展需求信息，及时制定了具有本地特色的帮扶措施，内容具体明细，可操作性强。

2、结合地方产业，带动脱贫增收。 各地充分结合地方产业发展要求，制定了可行的扶持措施，为实现“因户施策与项目带动并举”的目标奠定了基础。

3、拓宽融资渠道，增加资金投入。一是增加资金总量，做大扶贫资金“蛋糕”。修水县整合资金8600万元，其中财政扶贫资金3903万元，集中用于六大扶持措施的落实，对识别出来的低保对象和扶贫对象参加新农合个人交纳部分（30元/年*人），全部由财政资金支付。通过财政贴息引导金融机构发放扶贫贷款1300万元，缓解贫困户发展生产资金短缺问题。二是扩大村级发展互助资金规模，让扶贫资金细水长流。试点单位增加了互助资金试点村，鼓励动员扶贫对象参加互助社，免交入社基准金，由到村财政扶贫资金中缴纳，并适当提高借款金额。 三是加大贷款贴息政策执行力度，落实扶贫项目贷款贴息政策。寻乌县将扶贫到户贷款贴息资金提高比重为80%。

4、组织社会力量，结对帮扶办实事。在制定扶持措施过程中，扶贫部门充分利用各级政府和部门、全体党员和干部、各— 14 —

级组织和个人等社会资源，形成了一股巨大的社会帮扶力量。

三、有关建议

一是实事求是核定贫困人口规模。各地根据国家扶贫标准，按照试点工作要求，经过严格识别程序，反复公示审核确认的贫困人口即使突破国家确认的贫困人口规模，也应该实事求地予以确认，给予扶持。同时，对因特大自然灾害造成的返贫人口应该纳入识别范围，不受原定的贫困人口规模限制，同步进行识别确认。

二是尽快制定扶持到户相关政策。目前，低收入对象识别确认工作已全部完成，各试点县也探索制定了扶持到户的措施，即将进入到实施阶段。建议国家尽快研究制定切实可行、操作性强、有充分资金保障的意见和措施。例如，在年度财政扶贫资金中明确一定比例和使用范围，专项用于扶贫到户项目。

三是建立科学的贫困人口动态管理机制。通过与民政部门联系沟通，制定相关制度规定，实现两项制度衔接贫困人口和农村低保人口的科学管理，进退同步。

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科学运筹 稳妥推进

两项制度有效衔接扩大试点工作成效显著

河南省扶贫办

河南省是一个地处中原的农业大省，是全国农业人口第一大省，也是一个贫困人口较多、扶贫工作任务较重的省份。在两项制度有效衔接试点工作中，我省将贫困程度较严重的黄河滩区、沿淮低洼易涝区、革命老区、财政困难且农民收入低下的粮食生产区作为重点区域。两年多来，在国务院扶贫办的直接指导下，在省委、省政府的高度重视下，河南省的两项制度有效衔接试点工作，科学运筹，稳妥推进，取得了明显的成效，同时也探索了一些成功的做法。

一、主要成效

一是建立了贫困人口“实名制”管理体系。通过两项制度衔接，全省已经登记贫困人口538万多人。去年按照国家要求进行的32个试点县已经录入国家信息管理系统的贫困人口235.48万人，其中，扶贫对象174.98万人，五保户1.93万人，低保户23.03万人，扶贫和低保交叉户35.54万人。过去，我们使用的贫困人口数是统计部门的监测推算数据，不能落实到具体的人，每年脱贫人口也是统计监测推算数据，更不能找到对应扶贫对象，社会上评价说我们是一本糊涂账。现在这本帐— 16 —

清楚了，我们每年扶持多少人、脱贫多少人、返贫多少人，都能够具体到每个人，做到科学化管理。

二是瞄准了扶贫开发的重点区域和重要群体。通过两项制度衔接，全省筛选出贫困发生率较高、经济发展较为困难的行政村，将作为下一个十年扶贫开发的重点村。同时，贫困人口及重点村的分布数据，也为下一步扶贫开发重点县调整提供了重要依据。两项制度有效衔接以后，贫困人口档案建立起来了，贫困村和扶贫重点区域也明确了，收到了“一举三得”的效果。

三是建立了一支稳固的信息统计队伍。以两项制度有效衔接为平台，我省建立了160多人组成的扶贫信息统计监测队伍，去年省里组织了三次大规模的业务培训；为18个市142个县（区）扶贫办统一配备了专用微机，建立了网络联系；市里有专门机构、县里有专人负责统计监测工作；全省还建立起了以两项制度有效衔接为主要内容的固定信息指标统计体系，对信息统计和动态管理进行了规划和部署。

四是探索了扶贫到户的工作新机制。经过实践探索，全省各地总结出扶贫龙头企业带动、连片开发带动、到户产业发展项目、到户小额信贷贴息项目、科技扶贫项目、“雨露计划”项目、互助资金项目、党员干部帮扶等8种扶贫到户的模式，实现了项目规划到户、扶贫资金到户、帮扶力量到户、增收效果到户等“四到户”的效果，达到了促进贫困户增收致富的目的。

五是营造了全社会关注支持扶贫工作的新氛围。通过层层宣传发动，积极向领导汇报，为扶贫开发造声势，扩大了扶贫

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开发工作的影响，提高了扶贫工作部门的地位，为争取扶贫资金投入、整合各类资源奠定了良好基础。商丘市、安阳市、三门峡市在机构改革中设立了正局级的扶贫机构，加强了领导配备。平舆、光山县分别为扶贫办增加了7个和5个人员编制。滑县在县级财政十分紧张的情况下安排500万元，整合部门资金1200多万元，社会各界捐款100多万元，用于对扶贫对象进行扶持。

二、主要做法

（一）领导重视，周密部署

省委书记卢展工、省长郭庚茂到贫困地区调研时指出，要认真谋划、扎实做好两项制度有效衔接试点工作。我省成立了以副省长刘满仓为组长、有关部门领导参加的“河南省农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作领导小组”，前后召开了4次领导小组会议，研究讨论试点工作方案和工作意见。各试点市县都及时成立了高规格的组织机构，绝大部分都是县委书记或县长担任组长，将民政、财政、统计、残联等相关部门纳入成员单位，明确了每个单位的职责任务。平舆、光山县主要领导到扶贫办现场办公，充实了工作机构，改善了办公条件。省政府以豫政办„2010‟92号文转发了省扶贫办等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》，对扩大试点工作的指导思想、基本原则、目标任务、标准和对象、主要内容以及保障措施等进行了明确。各市县主要领导高度重视，很多县是县委书记亲自主持— 18 —

研究讨论，按要求以县政府文件将各试点县实施方案上报到省里，为开展工作打下了良好基础。

（二）科学运作，统筹安排

我们在部署这项工作时，注意立足当前，谋划长远，将两项制度有效衔接与下一个十年扶贫开发规划统筹部署。一是在两项制度有效衔接中注意科学确定贫困人口规模。与统计部门合作开展了大量的调查研究，搜集全省各个县（市、区）历年的相关统计数据，按照“尽力而为，量力而行”的原则，合理确定扶贫标准和低收入贫困人口规模。二是在两项制度有效衔接中注意突出重点区域。省里把革命老区、沿黄沿淮地区、深石山区、传统农区以及特殊类型贫困地区等贫困人口相对集中的地区，作为两项制度有效衔接的重点区域。各试点县也都根据当地实际情况，瞄准重点区域，突出工作重点。实事求是地摸清贫困人口集中分布的区域，为下一步确定扶贫开发重点县、乡、村奠定了基础。三是适时在全省全面推开。我省在32个扶贫开发重点县试点工作顺利完成的基础上，去年11月份又将两项制度有效衔接试点工作向全省所有县（市、区）全面推开，为制定全省“十二五”和下个十年扶贫开发规划提供基础数据。

（三）强化培训，规范操作

我们着力培训了两支精干的专业队伍，一是掌握政策的领导和业务人员；二是电脑操作人员。仅省级大规模的培训我们就举办了三次，共累计培训700多人次。各试点市县普遍采取以会代训的方式，对乡、村干部和工作人员进行培训。通过各

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种培训，规范了试点操作程序。各地紧紧围绕“贫困人口识别”这一核心，突出“入户调查、民主评议”两个重点，抓好“程序、政策、管理”三个衔接，做到“宣传培训、调查测算、评议公示、帮扶措施”四个到户，严把“报、评、查、审、批”五个关口，保证了全省试点工作顺利开展。

（四）落实经费，强化保障

在省政府的重视和支持下，经过多次与省财政厅沟通协商，以省政府办公厅文件对两项制度有效衔接工作经费进行了明确，连续两年解决工作经费均在2000万元以上。各试点市县财政也对试点工作给予了较大的资金支持。同时，省里统一印制了全套试点工作表册、资料，为每个试点县配备电脑设备，为全省扩大试点工作提供了有力的物质保障。

（五）总结经验，典型带动。

我们充分利用网络这一现代化手段，实现全省信息的及时沟通，经验的及时总结和推广。我们搭建了扶贫动态《两项制度有效衔接专刊》交流平台，定期发布试点工作情况；建立了两项制度专用邮箱，通过电子邮件及时传递省办、各省辖市和重点县的工作进展情况；开通了移动“飞信”。通过网络对试点市县进行指导和联络，解答问题、发送资料。全省登录网上信息1000多条，各级印发工作简报300多期，组织进村入户宣传16000多人次。在全省总结推介了卢氏县的“三清一核算，程序七步走”调查摸底经验，桐柏县“规范操作五个好”的经验，虞城县、封丘县在每个乡先搞一个试点村的经验等，使各地相— 20 —

互借鉴，相互启发，促进了全省工作的均衡开展。

（六）完善政策，帮扶到户

全省各地围绕强化瞄准机制进行了积极地探索。一是利用互助资金项目进行扶持。在制定互助协会章程时，明确提出支持扶贫对象政策，如赠股、利率优惠等。二是利用农民专业合作社进行帮扶。鼓励农民专业合作社帮助扶贫对象发展生产，提高其自我发展能力。三是利用小额贴息贷款项目进行扶持。对发展种植、养殖等项目的扶贫对象优先给予小额贴息贷款支持。四是利用“雨露计划”、搬迁扶贫、科技扶贫项目进行扶持。五是通过到户发展产业项目进行扶持。2010年我省筹措财政扶贫资金2485万元，在102个村实施贫困户增收致富工程试点，对识别登记的贫困户进行扶持，效果明显，当年户均增收2000元以上。除此之外，我省还设立两项制度有效衔接到户增收专项扶持资金，专门用于对经过两项制度有效衔接的扶贫对象的扶持，今年新增资金也大部用于发展农户增收项目。

三、存在的困难和下步打算

两项制度有效衔接是扶贫开发的一项重要的基础工作。经过两年多的探索和努力，尽管已经取得了一些成绩，但还存在着一些困难和问题。一是扶贫对象确定以后，缺乏相应的配套扶持措施。与低保相比，我们的扶持手段相对弱化、虚化；二是对贫困农户缺乏强有力的产业带动。千家万户的小生产与商品流通的大市场缺乏有效衔接，自然增加了到户扶持的难度；三是贫困人口的动态管理和监测还缺乏有效手段。两项制度有

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效衔接的工作队伍还需要进一步巩固和健全等等。为此，河南省将以这次会议为契机，全面贯彻执行中央十号文件精神，认真学习借鉴各兄弟省的好做法、好经验，进一步把两项制度有效衔接工作做得更好。一是逐步完善和巩固工作成果，建立起扶贫对象的动态管理机制；二是充分利用好两项制度有效衔接的成果。在贫困区域、贫困村的确定和新十年扶贫开发规划中，将衔接的结果作为重要的基础数据，使新十年的扶贫更能瞄准贫困群体；三是建立到户扶持的长效机制。进一步完善到户扶持政策，发挥扶贫资金“四两拨千斤”作用，探索产业带动，建立农民经济合作组织等多种扶持形式，多渠道、全方位地建立起到户扶持体系；四是改善和提高两项制度有效衔接工作条件。我们已向省政府汇报，对重点贫困乡、镇增加扶贫专干，配备专业人员，增加办公设备，改善工作条件，确保两项制度有效衔接工作顺利开展，确保新《纲要》确定的扶贫目标如期实现。

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“瞄准”与“衔接”

比资金更迫切的扶贫基础工程

湖北省扶贫办

2010年，湖北省两项制度有效衔接试点工作，在认真总结罗田、孝昌两县经验的基础上，扩大到全省29个所有扶贫开发工作重点县市。整个试点工作在国务院扶贫办、国家民政部的指导下，在各级党委政府的高度重视下，通过民政、财政、统计、残联等部门紧密配合，全面贯彻落实国家和省有关文件精神，如期完成了各项工作任务。现将有关情况汇报如下：

一、主要成效

（一）基本摸清了贫困现状并建立了信息资料库，强化了扶贫开发基础性工作。我省参加试点工作的29个重点贫困县市共有行政村9160个，农村总户数332.27万户，总人口1256.11万人。按照国家规定的扶贫标准和识别程序，已完成了贫困农户信息采集、录入填报工作。截至2010年12月31日，经《贫困农户管理信息系统》软件统计，29个重点县市9160个村全部完成了登记表的填报，识别录入的低收入农户1231365户、3517018人，分别占农村总户数的37%和农村总人口的28%。其中：扶贫户783700户、2432681人，低保户273936户、613253人，扶贫低保户131436户、419253人，五保户42293户、51831人。

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（二）初步掌握了扶贫对象的基本需求，为制定扶贫到户政策、实行分类扶持和动态管理提供了依据。各试点县市在信息采集、登记过程中，分别就家庭人员情况、贫困状况、致贫原因、需扶项目、内容、类别、规模、投资和资金来源及受扶持情况等进行了全面摸底，据初步分析：扶贫户和扶贫低保户123.1365万户（3517018人），需产业扶持的109.75万户，占贫困农户的89.1%；需危房改造或移民搬迁的86.3 万户，占贫困农户的70%；需沼气池建设的17.57万户，占贫困农户的14.2%；扶贫户和扶贫低保户915136户中，需劳动力培训转移的77.8万人，占贫困人口的85%。

（三）建立健全了部门合作协调机制，实现两项制度基本衔接。各试点县市对识别出的低收入对象，依据国家有关政策和部门职能，各负其责，分类扶持。财政部门按照政策规定，根据不同情况，安排落实各方面扶持资金。民政部门对低保进行扩面，基本做到了“应保尽保”。残联部门对贫困农户中的残疾人按政策提供特殊帮扶。扶贫部门对扶贫户和扶贫低保户，针对贫困成因和需求，以户为单元制定分类帮扶计划，分期分批实施有效扶持，据不完全统计，各地已分类扶持贫困农户67900户，占已识别的扶贫户和扶贫低保户总数的7.4%。通过各部门共建共享，有效衔接，应保尽保、应扶尽扶，扶真贫、真扶贫的机制在试点中迈出了实质性步伐。

二、基本作法

（一）领导重视，全面部署。为贯彻落实全国邵阳会议精神，2010年, 我省将扩大试点工作列为扶贫开发重要工作之一，— 24 —

相继召开了全省扶贫开发工作会议和试点工作动员大会，省直相关部门和29个重点县市及所在市州的分管领导、扶贫办主任参加会议，省委常委张昌尔、省政府副省长赵斌同志分别作重要讲话，对扩大试点工作进行全面部署。同时，召开省政府专题会议，赵斌副省长召集省民政厅、财政厅、统计局、国家统计局湖北调查总队、省残联等相关部门，专门研究具体方案、政策举措，成立试点工作领导小组，印发了《省政府专题会议纪要》。国务院扶贫办《试点工作简报》摘要刊发了有关情况，对我省试点工作的部署给予了充分肯定。

（二）宣传发动，培训先行。进入宣传发动阶段，全省上下通过喷刷标语、举办宣传专栏、印发宣传手册、编发工作简报、制作明白卡和利用广播电视媒体等形式，广泛宣传试点工作的相关政策及方法步骤，基本上做到了家喻户晓，深入人心，为试点工作的全面铺开营造了一个良好的氛围。据不完全统计，全省各地共印制简报417期，省办在《扶贫开发要讯》和《湖北省脱贫奔小康试点县工作简报》上多次转发各试点县的有关作法。同时，注重先培训、后铺开。全省动员大会一结束，分不同的工作阶段，我们先后在武汉和丹江口市举办3次培训会议，在与国家统计局湖北调查总队联合召开的培训会上，专题就农村低收入人口测算办法进行了培训。范小建主任在我省考察工作时，在五峰县查阅贫困农户建档立卡工作，给予了充分肯定。

（三）规范程序，科学识别。各试点县市严格按照识别认定程序，不漏环节，不走过场，严把“五关”：一是户主申请关；

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二是小组提名关；三是入户调查关；四是集体评定关；五是张榜公示关。不少地方结合农村实际，创造简捷实用的识别方法。有的总结出直观识别贫困户的“四看”办法：一看“屋顶子”，了解住房及居住环境的好与差；二看“菜园子”，了解种什么、养什么，有多少收入；三看“脑瓜子”，了解家庭成员的智力程度和劳动力强弱；四看“口袋子”，了解经济来源渠道、家庭收入和存款。有的实行“六看综合认定法”，即看该户是否有“收入靠种粮，住的是土坯房，劳力少不强，残障加文盲，小病拖大病扛，供不起孩子上学堂”等贫困特征，进行入户调查综合认定。通过直观排除或识别方法，既较快地瞄准了贫困对象，又易操作，减少了很大的工作量，也使当地干部群众容易接受。

（四）提供保障，检查督导。据统计，我省各地共安排了407万元，保障试点必要的项目经费和工作经费。各贫困乡镇克服困难，也分别安排了3～6万元专项试点经费，保证了此项工作的顺利进行。同时，各试点县按照“八个到户扶持”的要求，将财政扶贫资金和有关涉农资金中面向农户的项目资金进行有机整合，实施分类扶持。对整合扶持资金不到位、试点工作进展滞后的地方，及时予以检查督办。省扶贫办杨朝中主任曾亲自给一度拉后腿的几个重点县县委书记打电话、发短信敦促，省市扶贫办现场督办，对进展情况发通报，旗臶鲜明的表扬先进、鞭策后进，推动各地工作平衡发展。

（五）区分类别，扶持到户。两项制度有效衔接的最终落脚点，是将党和国家的扶贫政策和农村低保政策瞄准真正的贫— 26 —

困群体，实行扶贫到户。2010年9月，我省扶贫开发领导小组印发了《关于对农村贫困人口全面实施扶贫政策加强自我发展能力建设的意见》。各地结合实际，将识别出来的低保和扶贫对象以户为单位进行分类，根据贫困成因、脱贫需求、家庭能力，分户制订有针对性的脱贫计划，通过“产业发展、科技服务、贷款贴息、互助资金、扶贫搬迁、雨露计划、结对帮扶、社会保障”等途径，分类分批实施扶贫到户。财政部门积极统筹安排落实扶持资金。民政部门对重病、残疾、智障、年老体弱者，基本丧失劳动能力的人，以及因病、因灾致贫但有一定劳动能力的家庭纳入低保对象，做到应保尽保。扶贫部门以《贫困农户信息管理系统》为平台，落实扶贫到户项目。

三、两点启示

（一）两项制度衔接任务重，必须作为基础性工程保障经费并列入编制职能管理。我省市县扶贫办编制人员少，重点县市只有10-15人，部分县不足10人，工作经费有限，要组织完成全县10—16万贫困人口的入户调查登记和数据审核录入，平均每人要负责1万多人，工作量比全国人口普查工作任务还重。在数据集中审核录入阶段，各试点县市主要靠抽调人员组建专班搞突击，也有的委托职校组织学生帮助录入，还有的花钱请人日以继夜录入。贫困农户建档立卡实行动态管理,是一项长期的基础性工作，一旦到户到人，群众和社会都将极大关注，牵一发而动全身，必须要固定安排一定的工作经费予以保障，必须作为重要的常态性的扶贫基础工程，纳入编制系列，实行职能管理。

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（二）建档立卡的贫困户期望值高，必须象低保户那样实行有效的到户扶持。当前，在册的贫困户经常发问：低保一经认定，即按月领低保金，我们什么时候能得到入户项目扶持啊？2010年，我省建档立卡的贫困人口有589.81万人，国家和省级财政扶贫资金约8亿元，姑且不论要确保整村推进、产业发展、基础设施建设等项目，把上述所有的扶贫资金全部用在这些贫困人口上，人平均仅136元/年，杯水车薪，供需矛盾太过突出。如果说以前扶贫到户没有瞄准目标，浪费了“子弹”，但现在有了精准的目标，确又无足够的“子弹”。我们作为执行者，为“到户难”感到忧心。为此，我省在试点工作中，探索了一些到户的机制、路径和措施，在农村低保全覆盖、应保尽保的基础上，利用《贫困农户信息管理系统》这个平台，采取整村推进推到哪里，扶贫到户政策就落实到哪里的做法，重点将雨露计划、产业扶贫、扶贫搬迁、互助资金、小额贴息贷款等能够到户的扶贫政策向在册的贫困农户倾斜安排，分期分批予以扶持，促进衔接。建议由国家把新《纲要》要求稳定实现扶贫对象“两不愁”“三保障”的扶贫目标任务，作为省、市、县各部门、各行业共同的责任,整合社会扶贫、社会救助、教育减免、大病救助、科技服务、新型农村合作医疗、社会养老保险、农村危房改造等各项强农惠农政策，动员和支持社会团体、民间组织、民营工商企业家参与扶贫开发，积极支持以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业向建档立卡的贫困人口倾斜，实现专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”扶贫体系，真正构建大扶贫格局。

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加大工作力度 构建长效机制

扎实推进两项制度有效衔接

湖南省扶贫办

2010年以来，在国务院扶贫办的正确领导和高度关注下，我省把实施农村最低生活保障制度与农村扶贫开发政策有效衔接(以下简称两项制度有效衔接)作为做好扶贫开发工作的重中之重，积极借助国务院扶贫办在我省邵阳市召开两项制度有效衔接试点工作总结会的契机，进一步加大工作力度，巩固试点成果，扩大试点范围，完善政策措施，扎实推进两项制度有效衔接，取得了显著成效。全省有45个扶贫开发工作重点县和面上县开展了两项制度有效衔接工作，完成扶贫对象识别与登记101.6万人，两年安排到户财政扶贫资金近6亿元，直接帮扶识别对象70多万人。目前，两项制度有效衔接已深入人心，惠及千千万万贫困家庭，受到了贫困地区广大干部群众的欢迎。

一、统一认识是前提

2009年，我省按照国务院扶贫办的统一部署，在邵阳、保靖两个县进行了两项制度有效衔接的试点工作。通过试点，我们深深感到：两项制度有效衔接在贫困地区产生的强烈反响是我们始料不及的。广大干部群众一致认为，两项制度有效衔接是一项直接惠及千百万贫困农民的民生工程，深得民心，切合

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民意，贫困农户拍手叫好。一方面是通过两项制度有效衔接工作，对贫困农户进行了甄别，对扶贫对象实施了直接帮扶，目标准确，弹无虚发，大大提高了扶贫效果。另一方面是通过两项制度有效衔接，囊括了农村所有贫困对象，实施区别化的扶持，大力推进应保尽保，应扶尽扶，从根本上解决了贫困农户生存与发展关系，为逐步建立完善适合中国农村现状的、救助与开发相结合的农民生活保障体系奠定了基础。可以说，两项制度有效衔接的农村扶贫，益在当前，利在长远。为此，湖南省委、省政府对抓好两项制度有效衔接高度重视。省委书记周强在多次会议上强调，要把两项制度有效衔接作为一项民生工程来抓，要站在全局的、战略的高度来认识这项工作的重要性。徐守盛省长在全省的会议上强调，没有贫困农民的全面小康，就没有湖南的全面小康，扶贫等有关部门要从完善国家扶贫战略和政策体系的高度来认识和推进两项制度有效衔接。省委、省政府分管领导，更是亲力亲为，定期听取工作汇报，帮助解决实际困难，并要求全省进一步统一思想认识，把两项制度有效衔接作为扶贫工作的主要平台，一切工作都要建立在这个平台之上。在统一认识的基础上，省委、省政府研究决定：2010年全省在44个国家和省扶贫工作重点县（含比照县）和1个面上县全面启动两项制度有效衔接工作，务必完成100万扶贫对象的登记造册任务。同时，省委、省政府决定从财政扶贫资金中专项拿出2.4亿元的资金，按人均400元的标准对60万扶贫对象进行直接帮扶。2011年，省委、省政府对两项制度有效衔— 30 —

接工作的重视程度、关注程度更上了一层楼，把两项制度有效衔接工作列入省委、省政府为民办实事的重要内容。守盛省长在政府工作报告中已向全省人民承诺，今年全省要通过两项制度有效衔接，对60万贫困农民实施直接帮扶。这种掷地有声的承诺，体现了省委、省政府对我们扶贫开发工作者的高度信任，也给我们增添了巨大压力。在实际操作中，今年全省安排财政扶贫资金2.72亿元作为扶贫对象的“基本口粮”，直接帮扶了68万贫困农民。

二、强化措施是关键

为全面完成省委、省政府确定的两项制度有效衔接的目标任务，我们尽心尽力，全力以赴。

（一）集中有生力量。两项制度有效衔接涉及千家万户，工作任务十分繁重，没有一支强有力的队伍，不集中各方面力量则难有作为。为此，我们下定了决心，汇集各方面力量，组织实施全省两项制度有效衔接总会战。一是扶贫系统全员参与，全力以赴。省扶贫办从机关抽调30多名干部，深入各县区，直接联系和指导两项制度有效衔接工作。二是设立乡镇扶贫工作站，安排专人抓两项制度有效衔接工作。三是全省组织招募了3000多人的扶贫志愿者队伍，深入乡村山寨，为两项制度有效衔接提供服务。四是发动村支两委及农村党员开展结对帮扶活动，保证每个层次、每个环节都有人管事、有人做事，确保各项工作顺利推进。

（二）抓住关键环节。在做好两项制度有效衔接工作中， — 31 —

我们重点把握好三个环节：一是把握好对象甄别环节。我省在扶持对象甄别中，制定了严格的工作程序。要求坚持走群众路线，相信群众、依靠群众，把甄别贫困农户的权力交给村民，由村民代表投票决定。坚持公开、公平、公正、公示，自觉接受群众监督，确保对象选择与甄别的准确性，确保两项制度有效衔接工作能得到群众的理解、支持、配合和满意。对象评定后，逐一进行了建档立卡，做到户有卡、村有册、乡有簿、县有电子档案、省有全部信息。二是把握好扶贫资金落实到户环节。为保证扶贫资金落实到户，我省为扶持对象制定了扶贫专项卡，做到每个登记造册的贫困农户手中有卡，卡中有钱，钱里带有生产发展项目。2010年，全省用于两项制度有效衔接的

2.4亿财政扶贫资金，大都通过扶贫专项卡，发放到60万扶持对象手中，用于贫困农户的生产发展开发项目。三是把握好帮扶措施到户环节。我省在实施扶贫资金落实到户的同时，把制定帮扶到户措施作为重点，坚持因户制宜，基本做到一户一策，户户搞开发，家家有项目，保证了各项扶贫政策措施配套落实到户。同时，充分利用现有扶贫资源，广泛开展“结对帮扶”活动，使大多扶持对象有帮扶责任人。

（三）做好资金保障。由于国家没有安排专项资金，加上我省的推进速度超前，筹集资金尤为重要。为了筹措足够的资金，我们主要从三个方面想办法：一是调整财政扶贫投向结构，设立两项制度有效衔接扶贫资金专项。根据目前我省财政扶贫资金投量与投向的实际，我们把资金总投向定为两块，一块是— 32 —

以村为单元的整村推进、综合开发，一块是以农户为单元的两项制度有效衔接，扶持到户资金。从而把两项制度有效衔接资金作为扶贫专项，单设计划，专项安排。二是争取省级财政专项安排。由于省委、省政府对两项制度有效衔接高度重视，在本级财政极度困难的情况下，专项安排了3000万元，作为两项制度有效衔接专项资金。三是专项安排工作经费。我省财政部门对两项制度有效衔接很重视，对扶贫部门的工作很支持，对做好当前工作所面临的困难很理解。因此，同意在原工作经费不变的基础上，再为两项制度有效衔接设立二级工作经费专项，按到户项目总资金的5%提取设臵，从而为我省两项制度有效衔接工作提供了可靠的经费保障。

（四）加强督查督办。为加强指导，规范工作，奖励先进，鞭策后进，扎实推动两项制度有效衔接，我们与省民政厅、省财政厅、省统计局、省残联一道，深入调查研究，共同制定了《湖南省两项制度有效衔接考核试行办法》，并把做好两项制度有效衔接工作作为对各县绩效考核的重要指标。我们先后组织了三次大的督办与考核：第一次是在对象识别阶段的考核。重点考核各地对贫困农户的识别，是否严格按照识别程序，规范运行；所甄别的对象是否准确，群众反映如何。第二次是对资金措施落实情况的考核。由省、市、县三级扶贫办部门组织成立联合检查组，对试点县两项制度有效衔接工作进行重点检查，按照“六查六看”要求，重点督查经费落实情况、对象户生产项目实施情况、帮扶成效情况、社会反响情况等，对照考核办

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法给各县打分排名，及时通报了检查情况。第三次是将两项制度有效衔接列入省委、省政府为民办实事工作之后，我们按照省为民办实事考核办的标准和要求，对这项工作开展了专门督查。通过强有力的督促检查，通过兑现奖惩制度，极大地推动了两项制度有效衔接工作的顺利进行。

三、制度建设是保障

我们结合各地实际，积极开拓创新，努力构建长效机制，突出抓了四个方面。

（一）健全识别认定机制。两项制度有效衔接事关群众切身利益，是一个比较关注的敏感问题、热点问题。老百姓希望对符合政策条件的对象要一视同仁、一碗水端平。为此，我们在总结试点经验的基础上制定了《湖南省两项制度有效衔接扶贫对象识别办法》，明确规定了对象识别的标准、要求、程序等，坚持“贫困监测定规模，群众票决定对象”的原则，按照“户主申请、村民小组评议、村级复评、乡镇审核、县级审批”的程序进行，把“群众认可”和“社会认同”贯穿于识别工作始终，突出抓好“三级复审、三榜公示”，切实做到公开、公平、公正，准确识别低保对象和扶贫对象。

（二）建立动态管理机制。按照“应扶则扶、应退则退”的原则，积极探索扶贫对象的动态管理机制。各地都制定出台了《扶贫对象进入退出管理办法》，对两项制度有效衔接对象实行动态管理。具体由县扶贫部门会同县调查队、统计局，在全县抽选一定数量的村进行长期定点贫困监测，了解扶贫对象扶助— 34 —

后的家庭经济变化情况，根据贫困监测结果，核定扶贫对象进出比例。按照动态管理程序，对扶贫开发对象两年审核调整一次，对于超过扶贫标准的扶贫对象，经过民主评议和公示后，停止相关扶贫开发政策扶持；对于符合条件的贫困人口要及时吸纳为扶贫对象，给予相应的扶持。

（三）建立有效帮扶机制。我们按照“低保解决生存，扶贫促进发展”的思路，积极探索建立对两项制度有效衔接对象的到户帮扶机制：一是坚持帮扶资金到户。二是突出生产发展，产业帮扶，坚持开发项目落实到户。三是扶贫开发的各项政策措施优先享受，重点倾斜，落实到户。四是帮扶责任到人，服务落实到户。

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全力以赴抓好扶贫开发“双到”工作

扎实推进两项制度有效衔接

广东省扶贫办

根据国务院办公厅转发扶贫办等部门制定的《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见》要求，广东省委省政府出台了扶贫开发“规划到户责任到人”的工作意见。目前，全省3409个贫困村正按照两项制度有效衔接试点工作要求，组织实施扶贫开发“双到”工作，通过入户调查、建档立卡、电脑管理，分类帮扶农村最低生活保障对象和扶贫开发对象，成效十分显著。

一、基本情况

按照“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，进一步解放思想，转变观念，创新扶贫开发思路，以促进区域、城乡协调发展，实现共同富裕和构建和谐社会为目标，以贫困村为平台，以贫困户贫困人口（含低保户和五保户）为工作对象，调动全社会的力量，实施扶贫开发“规划到户责任到人”工作责任制,实现从2010年开始到2012年，用3年时间，对粤东西北欠发达地区14个地级市（含江门的恩平市）83个县（市区）的3409个贫困村，及其农村家庭年人均纯收入2500元以下的农户，通过实施扶贫开发“规划到户责任到— 36 —

人”工作责任制，采取“一村一策、一户一法”等综合扶贫措施，确保被帮扶的贫困户80%以上实现稳定脱贫，人均纯收入达到2500元以上，确保被帮扶贫困村基本改变落后面貌。

去年以来，我省各地各扶贫单位按照省委、省政府的统一部署，在认真做好准备工作的基础上，对全省3409个贫困村确定 5662个帮扶单位。到目前为止，共派出1.15万人，组成3451个工作组进驻贫困村和有关市县。2010年底，经过全省扶贫干部和驻村队员共同核实，我省年人均收入2500元以下的贫困户为37.17万户、155万人。我们将有劳动能力的32.5万户、145.5万人核定为扶贫开发帮扶对象，其中：年人均收入1501-2500元的14万户、62.2万人，年人均纯收入1500元以下（含1500元）、已纳入低保尚有劳动能力的4.3万户、18万人，年人均纯收入1500元以下（含1500元）但暂未纳入低保的14万户，65.2万人。将无劳动能力的4.67万户、10.1万人核定为农村最低生活保障帮扶对象，其中：年人均纯收入1500元以下（含1500元）纳入低保且无劳动能力的3.2万户、

8.5万人，五保户1.4万户、1.6万人。目前我省对3409个贫困村内所有扶贫开发帮扶对象和农村最低生活保障帮扶对象，全部开展了入户调查，制定了帮扶规划；全部实施了建档立卡，实现电脑信息管理；全部确定了帮扶责任人和帮扶目标责任。

二、主要做法

（一）加强组织领导，明确工作要求。推动两项制度有效衔接，首先必须建立工作责任制，明确工作要求。我省在《实

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施意见》中明确按照“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”的工作格局，由省扶贫开发领导小组负总责，具体工作由各级扶贫办负责。各市县相应成立工作领导小组，由党政一把手担任组长和副组长，相关部门主要负责人担任小组成员，同时，还专门设立扶贫“双到”工作办公室，抽调小组成员单位人员组成，有些市县则与扶贫办合臵办公。省扶贫办专门制定了《广东省扶贫开发“规划到户责任到人”帮扶与被帮扶工作责任》，一方面结合落实两项制度有效衔接的有关工作精神，要求对列入帮扶的所有贫困村贫困户情况进行逐村逐户重新核查，建立帮扶台帐，印发《帮扶记录卡》，帮助所有贫困村贫困户如实填写帮扶情况，建立帮扶档案，逐级按时填报帮扶工作进展情况，定期在扶贫信息系统中上报。逐步建立贫困户核实责任机制和贫困人口增减动态管理机制。另一方面明确了七个帮扶工作重点内容：一是帮助贫困户开展种养实用技术培训和劳动力免费进行技能培训；二是根据当地实际，帮助贫困村培育稳定增收的主导产业和村级集体经济项目；三是改善贫困村公共基础设施；四是帮助贫困户居住的残危房或茅草房进行住房改造；五是帮助加强贫困村基层组织建设；六是帮助符合最低生活保障条件的贫困户纳入低保，引导和扶助贫困户参加农村合作医疗，鼓励有条件的贫困户参加农村养老保险；七是帮助考上大中专院校的贫困家庭子女完成学业。

（二）建立瞄准机制，实施“靶向疗法”。在核查对象过程中，我们主要采取入户调查和目测的办法进行。其中，入户— 38 —

调查的主要内容是：农户的收入来源、贫困原因、劳动力外出务工等情况，并按照家庭经营和外出务工类别，计算每户的年人均纯收入，并采取“倒排法”对全村农户进行排序；目测的内容主要是农户现居住条件是否为危房，家庭装修设备、生产和交通工具等是否具有或超过当地群众拥有的设备。然后通过综合确定最贫困的农户，并张榜公示，接受群众监督。群众无异议后将拟帮扶的对象逐级上报审核。在核实工作对象后，实施“靶向疗法”，进一步区分扶贫对象、低保户和五保户，实现定点清除贫困。

（三）建立信息平台，实行动态管理。我省将经核实确定

贫困村有劳动能力的贫困户和没有劳动能力的低保户对象后，在做好户卡、村册、镇薄、县档的纸质档案和帮扶工作台帐的基础上，建立广东扶贫电子信息网络系统，将所有帮扶对象的基本信息全部录入信息系统，通过建立覆盖全省的信息网络平台，跟踪各级各帮扶单位工作落实情况，实现脱贫一户、消除一户的动态管理。目前，全省已有60多个市县（区）建立网站并连接到省网，随时在网上查阅和上报有关进展情况。

（四）建立健全制度，加强督促检查。推动两项制度的有

效衔接，建章立制、加强检查是重要抓手，这样才能确保工作落实。省纪委、省委组织部、省扶贫办制定了“双到”工作考评办法、驻村干部管理使用规定、问责制暂行办法等，明确每年进行一次考核，并将考核结果作为各级干部提拔任用和跟踪问责的重要依据。2010年底，省组织百余个厅局、院校240多

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名干部组成15个考评组对全省3409条贫困村抽取1434条进行了考评；有一名市扶贫办主任、三名镇领导因工作不力受到了撤职处分。2011年6月根据省委、省政府领导指示，省委组织部、省扶贫办组织了一次全省扶贫开发“双到”交叉检查，由省发改委、农业厅等10个省直单位牵头组成10个省检查组，组成719个进村检查工作小组赴3409个贫困村开展了全面检查。

（五）动员全社会参与，形成大扶贫格局。推动两项制度

的有效衔接，不能仅仅依靠扶贫办、民政部门的工作，更需要调动社会力量共同参与。我省3409个贫困村分别分配到省、市、县各级直属机关、企事业单位、大中专院校和社会团体进行单位干部与贫困户结对帮扶，形成大扶贫格局。同时，我省率先建立了省级“扶贫济困日”，具体时间在每年6月30日。2010年首次活动募集扶贫捐款30亿元，截至今年5月底，全省捐赠资金已到账23.13亿元，捐赠资金主要用于支持全省3409个贫困村的扶贫开发工作。去年省统筹资金2.03亿元，主要用于四个方面：一是用于帮扶37个相对困难的贫困村；二是推动清远市高寒山区搬迁安臵试点工作；三是资助已列入我省26个第一、二批新农保试点县区“双到”贫困村内的贫困户60岁以上贫困老人参加新农保；四是扶持引导100个省级整村推进幸福安居工程示范村建设。2011年我省扶贫济困日资金募集达到32亿多，省计划统筹8亿元。省统筹的资金主要用于两个重点项目，即一次性全额资助全省“双到”扶持贫困村60— 40 —

岁以上约23万贫困老人购买新型农村养老保险，约2亿元；资助我省不具备生产生活条件的3000个自然村6万户、30万人整村搬迁安臵工作，约6亿元。

（六）多渠道筹集资金，加大帮扶力度。推动两项制度的

有效衔接的目标在于帮助贫困户真正落实政策，加大扶贫投入，确保他们真正共享社会发展的成果。截至2011年6月底，全省已落实到贫困村的帮扶资金63.97亿元，平均每村187.65万元。各地启动集体扶贫项目11034个，组织农民参加各种专业技能培训共87万多人（次）；劳务输出17万多人；新增修筑硬底化道路9971公里，新增农田水利受益面积152万亩，解决了76万贫困户饮水安全问题，解决了3.5万贫困户住房难问题；将5.7万户贫困户纳入农村低保，帮助47万多户贫困户参加新型农村合作医疗，帮助建设文化卫生项目1.28万个。据去年各地年终测算，全省已有15.7万户、69.3万人达到年人均收入2500元，占贫困户数的42.1%、贫困人数的44.5%。2011年，省委、省政府将扶贫开发列入为人民群众办好的十件实事之一。

三、下一步工作打算

（一）进一步统一思想。当前在逐步建立和完善社会主义

市场经济体制的过程中，农村扶贫开发和最低生活保障制度是作为国家扶贫战略的两个重要支点。农村最低生活保障制度是社会救助、维持生存，扶贫开发是提高能力、促进发展，两者相辅相成，相互促进。实现两项制度有效衔接，对提高农村低

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收入人口素质和自我发展能力，逐步缩小发展差距，维护社会公平正义，确保全体人民共享改革发展成果，激发农村低收入人口自力更生、艰苦奋斗的精神，具有重大意义。下一步我们将进一步统一思想，充分认识新时期开展“双到”工作推进两项制度衔接的重要意义，强化工作责任，调动各级开展各项工作的主动性和积极性，确保按时完成各项工作目标任务。

（二）进一步加强信息建设。建立和完善两项制度衔接工

作机制，加强部门之间的协调与合作，建立扶贫、民政、财政、统计、残联五个部门联席会议制度，定期召开会议，及时研究和解决两项制度衔接的有关问题，共同推进我省两项制度衔接工作。在广东扶贫信息管理系统平台的基础上，根据国务院扶贫办研发的贫困农户信息管理系统的指标需求，进一步完善我省的低收入农户信息管理系统。积极做好相关信息的管理工作，确保信息及时准确地录入系统，实现与国务院扶贫办的管理系统同步联网、传输畅通和资源共享。

（三）进一步落实应保尽保。两项制度的有效衔接，是一

项创新性工作，必须解放思想，转变观念，互相配合，通过建立新型互动的“精确瞄准机制”提高认定帮扶对象的“瞄准精度”，做到应保尽保，应扶尽扶。由于目前各级民政部门与扶贫办掌握的情况各出一辙，存在一定的误差。在下一步“双到”工作中，要加强与民政部门的信息互动，落实应保尽保。

（四）进一步总结经验。一是贯彻“辩证论治”，对贫困

户分为放心户、跟踪户和重点户三类，有针对性地开展扶贫措— 42 —

施；对丧失劳动能力的，采取低保救济的方式，实现扶贫开发与低保救济有效衔接。二是及时总结两项制度衔接工作的经验，对各级扶贫开发机构、帮扶单位、个人、帮扶对象等先进事迹，要做好宣传工作，激发工作的热情，提高各级党政部门和干部落实两项制度衔接试点工作的积极性。三是加快《广东省农村扶贫开发条例》立法进程，争取将两项制度衔接试点工作经验上升到制度层面。

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规范程序 大胆创新 六大举措惠及贫困农民

重庆市扶贫办

全国湖南两项制度有效衔接试点总结会议结束后，我市于2010年3月正式启动扩大试点工作，至12月底全面建立了覆盖全市农村的扶贫对象信息管理系统，为服务和管理全市扶贫对象打下了坚实的基础。

一、领导高度重视，部门合力支持

市委书记薄熙来、市长黄奇帆分别作出重要批示，要求将扩大试点作为切实改善民生的一项重大政治任务来抓，分管农业农村工作的市委常委、常务副市长马正其还多次召集相关部门负责人，亲自研究部署扩大试点工作，制定出台了一系列政策措施。一是明确扩大试点范围。市政府办公厅下发了《关于做好农村最低生活保障制度和农村扶贫开发政策有效衔接工作实施意见的通知》，明确将试点范围扩大到30个区县，加上2009年试点的3个区县，覆盖了全市所有区县。二是制定对象识别标准。参照各区县的贫困程度、经济发展现状、农民年人均纯收入、人均消费水平等综合指标，将农村低保对象确定为1600、1400、1200元三个识别标准。对扶贫对象的识别，则采取相对贫困标准，将全市农民纯收入30%以下的农村人口全部作为农村扶贫对象，转化为收入标准即是家庭年人均纯收入为1400元。— 44 —

三是强化组织领导。市级成立了以市扶贫办主任任组长，两名副主任、一名市民政局副局长任副组长，市扶贫办、市民政局、市财政局、市农村调查总队、市残联等部门相关处室主要负责人为成员的试点工作领导小组。各试点区县及乡镇也及时成立了以党政主要领导任组长，分管领导任副组长，相关部门主要负责人为成员的领导小组。市上还从各相关部门及2009年试点的区县抽调了11名工作人员，组建了综合秘书、软件开发、督查考评3个工作小组，具体负责业务检查指导、信息收集、软件开发等日常事务工作。各试点区县和乡镇也设立了专门办公室，落实了具体的工作人员。四是建立衔接机制。采取部门联席办公方式，建立了由政府统筹，扶贫部门牵头，民政、财政、统计、残联等相关部门紧密配合的衔接机制。市政府办公厅和各试点区县政府分别印发了试点工作意见、实施方案及相关文件，明确了各级各部门的职责和任务，建立了市、区县、乡镇、村四级联动的工作运行机制。全市统一制定了23项工作制度，细化和明确了试点工作要求、目标和原则，统一规范了操作流程和方法步骤。

二、统一方法步骤，规范操作流程

探索创立了“八步四公示”识别程序和“排队打分”方法，准确识别出了新的对象。一是村民申请。二是民主推荐。三是入户调查。四是民主评议。五是村级初审。六是乡镇复核。七是县级确认。八是市级复查。通过以上程序，准确识别并录入低收入人口对象1030197户2314401人，分别占全市农业总人

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口的15.1%和11.1%。其中：五保户140590户159000人,占低收入人口对象总数的13.6%和6.9%；低保户421374户702575人，占低收入人口对象总数的40.9%和30.4%；扶贫低保户165026户467225人，占低收入人口对象总数的16.1%和20.2%；扶贫户303207户985601人，占低收入人口对象总数的29.4%和42.5%。在468233户1452826人的扶贫对象中，国家扶贫标准有229218户686321人，占扶贫对象总数的49.0%和47.2%；省级扶贫标准（收入在1196—1400元之间）有207408户667676人，占扶贫对象总数的44.3%和46.0%；县级扶贫标准（收入在1400元以上，区县扶贫标准以下）有31607户98829人，占扶贫对象总数的6.7%和6.8%。

三、摆脱陈规束缚，大胆开拓创新

第一、采用相对标准，完善对象识别体系。改绝对标准为相对标准，对国务院扶贫办下发的识别指标体系进行适当调整和补充，并以区域发展状况、农户经济收入状况、家庭劳动力及家庭成员健康状况等作为对象识别确认的指标依据，建立完善了对象识别指标体系，使对象识别更加公平、公正和公开透明，增强了可操作性。

第二、优化信息系统，搭建网络管理平台。自主设计开发了扶贫对象信息网络管理系统，增设和优化了系统管理功能，并与民政部门的低保管理系统进行了融汇整合，为建立“资源共享、信息互通”的长效动态管理机制和实现市、区县、乡镇的联网管理搭建了良好平台。

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第三、创新考核方式，推动试点工作开展。一是层层制定严格的考核奖惩办法，市对区县、区县对乡镇、乡镇对村分别建立考核明细台账，实行严格的量化考核，同时还将考核结果与工作经费划拨、年度综合目标考核挂钩。二是落实专门机构和人员，采取按周报进度、适时抽查、按阶段考核和定期通报成绩排位的方式严格督查考核。在每个实施阶段，都要组建若干督查指导小组深入各乡村农户，采取调查走访、随机抽查、座谈讨论等形式，及时发现问题、纠正偏差和推广经验。三是加大群众和社会监督力度，建立农民义务监督员制度和人大代表、政协委员定期督查制度，对试点工作过程进行全面的跟踪监督。

第四、突出信访处臵。按照辖区负责制原则，层层制定信访处臵预案，建立信访首问负责制和责任追究制，公开举报投诉电话，落实接访工作人员。对试点工作中出现的群众来信来访，由相关部门组建工作小组进行调查核实，并及时向来访群众反馈调查处理结果。

四、启动六大工程，落实帮扶到户

对象识别和信息录入工作结束后，各区县都积极探索建立了一些到户帮扶方式方法，市扶贫办拟制了《重庆市农村扶贫对象到户扶持办法（草案）》，按照每个扶贫对象户落实2000元到户资金标准，全面启动实施产业扶持、社会保障、金融服务、培训助学、社会帮扶、基础设施、移民扶贫、文化扶贫、科技扶贫、自主创业十大到户扶持政策。目前，该《办法（草案）》

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正在向相关部门征求意见，力争尽快完善出台。尽管《办法》尚未出台，但是，结合两项制度试点工作的不断推进，市委、市政府已经强力启动实施了落实到户六大扶贫工程。

一是启动实施“两翼”农户万元增收工程。全市计划在三年内投入财政专项资金100亿元，引导各类资金1000亿元，专项贴息贷款1000亿元，在贫困农村突出发展“林果药桑菜、鸡牛羊兔蜂”十大扶贫产业，发展专业合作社和创办微型企业，建立完善的生产经营体系，确保到2012年全市95%的扶贫对象户新增纯收入达到1万元以上。仅2010年在“两翼”投入扶贫资金6.48亿元，信贷扶贫资金11.75亿元。十大产业规模效益大幅提升，其中养蜂业从无到有，已达50万桶；中药材首次突破100万亩，达到120多万亩、130余个种类。今年又在17个贫困区县95个贫困村实施乡村休闲旅游项目，广辟贫困农民增收渠道。

二是启动实施整村脱贫连片开发工程。2008年底市委市政府为贫困村量身定制了“千村脱贫”的目标任务和实施方案，3年来共启动了1016个脱贫村。去年底第一批266个村全部脱贫达标，近1/3达到了新农村标准，村均投入1075万元。目前尚有750个贫困村正在奋力脱贫，2013年全市2000个贫困村计划全部摘帽。今年起又在两个乡镇试点实施整乡脱贫工程，扶贫和生态移民也在加速推进，促进了连片开发、连片脱贫。

三是启动了相对扶贫机制动态管理扶贫工程。率先在全国将“贫困人口”和“贫困村”的称谓改为“低收入人口”和“重— 48 —