由审计实践中存在的问题谈修改[审计法]的必要性

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宁夏审计 2005年07期

　　一、地方审计机关审计中存在的主要问题

　　（一）审计监督受审计管辖范围的限制，地方审计机关不能很好地发挥监督作用。（审计法）规定：“审计机关根据被审计单位财政财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定管辖范围。”照此规定，地方审计机关对一些单位无权进行审计监督，而上级部门又无暇顾及这些单位，审计监督“真空”由此形成。例如，我县的电信、金融、电力、石油、社会养老保险等行业审计，按规定由上级审计机关进行审计。上级审计机关忙不过来时，或委托社会中介机构，或委托下级审计机关进行审计。基层审计机构受上级审计机关的委托对某行业进行审计时，被审计单位不能很好的配合审计。另外，违纪违规问题由上级审计机关统一处理处罚，审计成果属于委派实施审计的上级审计机关，这样基层审计机关也有一定的情绪。特别是对县一级人民银行进行的审计，好几年才进行一次。由于受审计管辖范围的限制，基层审计机关无权对一些直属企业或单位进行审计监督，从而影响了审计覆盖面，削弱了审计监督权。

　　（二）在对被审计单位实施审计时，由于审计手段单一，造成审计取证不充分。《审计法》规定“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关材料。”但审计人员在调查取证时，对不履行提供有关情况的单位和个人缺乏相应的强制性措施，审计人员在对被审计单位审计过程中，发现违纪违规线索需要延伸审计有关单位和部门时，对方不愿配合，审计机关无强制性手段，因此耽误了最佳取证时间，甚至造成审计工作中断。对有关事项无法查深查透，无法取得充分的审计证据，尤其是涉及到民营企业和私营企业时，既不属于审计范围，又无其他法律手段，取证的难度就更大了。例如，在对国债专项资金审计时，发现被审计单位入账发票有明显涂改痕迹，为了证实判断，审计人员到出票单位进行调查。对方单位是一家私营企业，当审计人员说明来意后，该私企老板说财务人员不在。财务人员找来后，在抽屉里翻翻，说没有这张发票的存根。审计人员无功而返，发票的真实性难以确定。另外，尽管《审计法实施条例》中规定“审计人员向有关单位和个人调查取得的证明材料，应当有提供者的签名和盖章；不能取得提供者的签名或者盖章的审计人员应当注明原因。”但由于缺乏相应的强制性措施，从而加重了审计风险，降低了审计质量，影响了审计机关的权威。

　　（三）过分强调审计程序，影响了审计成果的获取。在审计中，为了避免审计风险，特别强调审计组一定要严格按照审计程序进行审计。但是，在多年的审计中，笔者发现按照《审计法》第三十七条的规定，在实施审计三日前向被审计单位送达审计通知书。虽然符合审计程序，但给违纪违规者以可乘之机。有的单位利用这三天时间，加紧整理要审计的账目，有的单位将被挪用的资金想方设法补齐，还有个别单位集体作弊，掩盖违纪违规实事。例如，在一次审计中发现，某单位的银行账户在审计的前一天存入现金２０万元，却找不出款项的来源。经再三追问财务人员，才说出了实情。该款项由私人借用，接到审计通知后，慌忙补齐。假如当日发审计通知书当日进点，被私人占用的款项肯定还不上。还有一个单位账面上挂暂付款１０万元，当审计人员追问这笔钱干什么用了的时候，财务人员急忙说这笔钱在呢。审计人员追问钱在哪里？财务人员拿出一个存折，存款时间是审计进点前两天。由于审计通知书送达与实际审计时间有一段距离，因而造成此类情况的时常发生，给审计认定造成困难，影响了审计成果的获取。

　　（四）处理处罚的法律法规依据不充分，对一些违纪违规问题难以定性和处理处罚。其一，处理处罚的法律法规相对滞后。相当一部分处理处罚的依据仍沿用１９８７年《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》。有些条款已经不符合社会主义市场经济的发展要求；其二，处罚的自由度过大，处罚的“比率”或一些“幅度”弹性过大，为被审计单位说情留下了空间，同时为执法人员滥用职权提供了方便。部分法规之间对同一违法行为的处罚标准不一致，从而引发对不同单位的相同违法违规问题处罚不同现象的发生，进而有失执法公正；其三，现行法律法规体系中，有许多政策法规是由各部门及地方政府单行规章，条块分割，内容复杂，界定不明确，缺乏稳定性和统一性。其四，地方审计机关的审计工作成效往往取决于地方政府领导的认同和重视程度，审计机关想要对同级政府及其部门进行全面充分地审计监督，必然有一定的难度。审计机关和审计人员屈从于外来干涉和压力，对审计发现的问题，要么从轻处罚或不处罚，要么就是审计决定难以落实。

　　（五）审计经费缺乏刚性保证，致使审计的独立性难以充分体现。《审计法》规定“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，有本级人民政府予以保证。”但是，按照现行的审计体制框架，地方审计机关带有浓厚的地方政府内部监督色彩。审计部门常因地方财政困难，经费不能充分保证，致使审计监督工作困难重重。没有足够的经费，审计人员下乡有时用被审计单位的车，有时生活问题也得靠被审计单位解决；没有足够的经费，审计人员业务技能的培训受到制约；地方审计机关受双重领导，业务以上级审计机关领导为主，而上级机关无经费可给，其业务领导的效果不尽人意。例如，同心县是南部山区贫困县，每年财政为审计机关预算的经费约５万元，日常开支难以保证，执行审计纪律“八不准”无从谈起。但是作为地方审计机关，承担着监督地方政府各部门的财政财务收支的重任，且受地方政府的领导，理应为地方政府服务。例如，地方政府实施一些工程项目，在上级部门验收环节，要有地方审计机关出具的审计报告。而当地政府在项目工程快要验收时才要求审计部门进行审计。这时，不管审计部门的经费有多紧张，审计还得搞。如此这般，不仅审计质量难以保证，而且审计的独立性也难以体现。

　　二、修改、完善《审计法》的建议与思考

　　（一）修改现行的审计管辖范围，提高基层审计监督的权威性和积极性。应把民营企业、私营企业纳入审计监督范畴，同时把一些直属单位纳入地方审计机关的监督范围，即为按属地原则划分审计管辖范围。这样，既可以增加基层审计监督的业务量，提高基层审计监督的权威性，又扩充审计监督的覆盖面，同时也可以缓解上级审计机关的压力，节约审计成本，提高审计效率。

　　（二）适当改变审计工作程序，为获取审计成果提供保证。建议将《审计法》第三十七条“审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计３日前，向被审计单位送达审计通知书”的规定，修定为“审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计的当日向被审计单位送达审计通知书”。这样既可防止被审计单位提前做手脚，又可保证审计取证的充分、有效。

　　（三）将各部门行政法规的制定发布统一集中到政府法制部门，增强部门规章的一致性。建立法规查询系统，提高审计人员对违法违规问题的定性水平。在相关法律法规中明确审计执法主体地位，将审计监督的检查权、处理权、处罚权统一起来，并赋予审计机关更有效的强制手段，建立相关人员责任追究制度，从而加大审计监督的执法力度，增强处理处罚的法律效力，提升审计监督的威慑力。

　　（四）将审计机关的经费列入财政预算。作为民族区域自治地区，可尝试把地方审计机关的经费单列，由上级审计机关就下级审计机关的经费进行安排，以保证地方审计经费的充足、及时到位，使地方审计机关与当地政府的相对独立性得以体现，进而更好地发挥审计监督的功效，为地方经济的发展保驾护航。