编制中长期建设投融资规划 | 美国地方债启示之二

美国地方政府每年有大量资金用于基础设施建设和民生保障项目。我们在美国多个州、郡、市的预算管理部门了解到，为了确保资金来源和投资绩效，各地大都制定了跨年度的资本改善计划（Capital Improvement Program，CIP），统筹衔接项目的资金来源、支出、偿还和中长期发展规划，较好地把控了债务风险。我国五年规划对建设项目侧重于目录管理，内容比较笼统。建议借鉴CIP的理念和方法，从“十三五”开始，倡导各级政府编制“中长期建设投融资规划”。做好与经济社会发展规划、财政预算的衔接，从而保障建设资金来源，提高规划的可操作性。

美国地方政府资本改善计划（CIP）

美国虽然是市场经济国家，但政府对公益性项目管理的计划水平很高，做到了全面系统、长短结合，比较有代表性的是编制实施CIP。

CIP是政府投资项目的全面计划，内容包括政府购买有形资产（办公楼、设备等）、基础设施建设、教育、住房项目建设以及大型维修支出等。CIP要编列项目总投资、建设内容、融资方式、还款来源、建设和还款进度等内容。纳入CIP的项目将被列入财政资本预算的某个时段或者某个部分。如马里兰州乔治王子郡在2015年一季度已编制了六年资本改善计划（2016-2021年），合计30亿美元，其中2016年计划投资5230万美元，主要分配给教育局、公共工程等项目。

CIP的资金来源主要是负债，还有地方政府专项收入、联邦补助等。CIP要明确每个项目的资金来源和融资方案。融资主要通过发行一般责任债券或项目收益债券进行。

CIP的实施分为五个阶段。首先，由地方政府成立CIP委员会，编制现有资产清单，评估地方财务能力，审查在建项目状态。其次，CIP委员会向政府有关部门公开征集项目，提交的项目申请应详细说明理由、成本、对预算的净效应以及实施计划。第三，建立标准逐一审核，确定项目优先顺序。第四，制定CIP融资计划，确定最优项目融资方案。第五，CIP委员会负责监督各部门执行，每年向选民介绍情况，必要时对CIP方案进行修订。

地方政府编制资本改善计划（CIP）的意义

编制CIP有利于用长远眼光开展当期建设。CIP具有典型中长期特征，计划期一般为5-7年，每年滚动编制，而不是等计划期结束后再编下一个计划。在考察中了解到，各地的CIP已成为中长期发展愿景、资本项目建设、财政收支三者之间的综合性计划。各地纳入CIP的项目必须具有前瞻性，与地方的中长期利益相一致。在制定债务规模时，要在确保续建项目完成的基础上，再根据财力和融资能力设立新项目，兼顾了需要与可能。

编制CIP是政府科学理财的重要手段。资本预算是美国地方政府预算编制的基本制度，其核心是项目决策和融资计划。由于纳入资本预算的资本项目如教育、公共服务工程、基础设施建设具有资金量大、跨年度等特点，且与过去和未来年度资本预算和经营预算相关，因此地方政府必须先编制一份多年度的CIP，统筹提出未来一段时间本地区需要新建和改建的项目。这些项目将分别纳入本年度和未来年度资本预算，从而有效保证资本预算编制的质量。

编制CIP可以有效防范地方政府债务风险。虽然美国CIP的资金来源主要是债务融资，但大部分地方没有发生债务风险。其主要的防范机制：一是公众参与度、计划透明度高，在项目决策过程中形成了较强的外部约束，有利于优化政府投资规模和投资方向。二是所有项目融资需要比较论证后选择最优方案，有助于控制融资规模，降低融资成本。三是只有纳入CIP的项目才有资格进行债务融资，保证了债务的专用性。四是CIP往往规定，融资主要通过资本市场采取直接融资方式，借助资本市场完备的信息披露制度，可以确保投资者对政府财政的全面了解和评估。

启示与借鉴

我国地方政府大量建设性资金分散在财政、发改、水利、交通等各个部门，分散融资、碎片化使用、资金沉淀等问题长期得不到解决，中长期规划与年度财政预算缺少衔接。今年以来，国家确定了11大领域的投资包，大量需要政府投资，但实际开工率和资金到位率不够理想。我国在稳增长中仍需要适当扩大基础设施建设规模，制定和实施“十三五”规划也要有一大批重点项目作支撑。建议以此为契机，倡导各级政府编制“中长期建设投融资规划”。

第一，地方政府率先试编。建议选择一些基础设施投资需求较大的地方进行试点，主要行政领导负责，投资主管部门牵头，建立跨部门的协调机制。

第二，统筹考虑投融资规划与经济社会发展规划。各地在编制“十三五”规划《纲要》的同时，应同步编制中长期建设投融资规划。根据规划目标，遴选规划期建设项目。

第三，衔接中长期财政规划。目前我国正在试编三年滚动财政预算和中长期财政规划。建议中长期建设投融资规划与之有效衔接。根据政府财力和债务控制标准，测算建设资金规模、明确资金来源。按照财政可承受能力，做好重大项目建设周期与不同融资工具之间的合理搭配与整体平衡。

第四，循序渐进、由短到长、滚动编制。为增加中长期建设投融资规划的前瞻性和可操作性，可考虑先编制3-5年的投融资规划，将来可延长至5-8年。

作者

范必、翟俊武、薛志敏、余从凤、杜帅、赵全厚、黄林芝、莫万贵