论美国国家安全战略的第三支柱

论美国国家安全战略的第三支柱

作者：张慧智 王箫轲

来源：《世界经济与政治论坛》2015年第02期

摘要“9·11”事件发生以后，反恐战争的需要推动美国开始重新重视发展援助问题，并逐渐将其上升到国家安全战略支柱的地位。在过去十多年的时间里，由于军事手段的局限性、国家实力的相对下滑，再加上全球性问题的凸显和援助竞争的出现，美国大幅度增加了发展援助的额度，在援助地域上更加向撒哈拉以南非洲为代表的最不发达国家倾斜，在援助领域上更加重视对教育、人口、健康和良好治理等社会领域的投入。在援助质量上，美国ODA的赠予指数、最不发达国家援助比率等指标也得到显著提高。ODA也有力支撑了美国的外交和军事行动，增强了美国全球治理的能力，影响了欠发达国家的发展模式，增强了美国的软实力。不过，美国的ODA政策明显受制于其经济实力的不足和援助条件的苛刻，同时也难以在美国与新兴大国之间的安全竞争方面发挥正面作用。

关键词发展援助3D战略反恐战争援助钻石全球治理

引言

将对外发展援助纳入国家安全战略的整体设计并不是美国的首创，在加拿大、英国、荷兰等具有后工业化特征的国家，践行3D安全战略已经走过十余年的路程。所谓3D指的是外交（Diplomacy）、发展（Development）和国防（Defense）三个词的英文首字母缩写。其中发展指的就是以援助为手段促进欠发达国家的发展，从而消除流行性疾病、恐怖主义、跨境有组织犯罪等非传统安全的隐患。M. G. Manwaring， Defense， Development， and Diplomacy （3D）： Canadian and U.S. Military Perspectives， Strategic Studies Institute， U.S. Army War College， 2006， pp.1-4， http：//www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/PUB732.pdf，访问日期：2014年3月24日。一般情况下，发达国家会将官方对外经济援助中专门用于“促进发展中国家的经济发展与社会福利”的那部分称为官方发展援助（ODA）。英国、荷兰等国3D战略中的“发展”也主要是以ODA形式实现的。美国是世界上最早开始大规模、制度化提供发展援助的国家，援助也在促进美国国家安全方面起到了积极作用。但正式将“以援助促进发展”以官方文件形式确定为国家安全战略的“支柱”（pillar），是在“9·11”事件发生以后。此前，克林顿政府认为“保持强大军事实力、促进经济繁荣和推进全球民主化与人权”是美国安全战略的三大支柱。参见A National Security Strategy of Engagement and Enlargement， February 1995， Preface， http：//www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-9502.pdf，访问日期：2014年3月24日。2001年以后，美国开始重新重视对外援助，逐渐将促进欠发达国家的发展视为外交和国防之外美国国家安全的第三支柱。

从“9·11”至今十余年来，美国对外发展援助的份额和总量明显上升，其战略性作用越来越受到重视，其背后折射的则是美国新保守主义受挫和国家实力下滑，以及由此带来的外交、安全政策多元化选择，同时也反映了发展问题本身的重要性。

一、 “9·11”后美国对外发展援助再度兴起

在20世纪90年代，美国对外经济援助陷入了一个低谷。一方面，苏联解体使得许多服务于美国遏制政策的经济援助失去了活动空间;另一方面，在布什政府后期，美国经济增长乏力，政府和国会都将注意力转移到国内。“美国优先的反弹使得反对对外援助的声音超越了党派和意识形态分野。”Zeuli and Ruttan， “U.S. Assistance to the Former Soviet Empire： Toward a Rationale for Foreign Aid，” The Journal of Developing Areas，Vol.30， No.4， Jul.1996， p.502.致力于改善国内经济情况的克林顿政府出台了更加谨慎的对外援助方针，提出对外经济援助“要清楚地看得见美国的利益;要明确代价;要明确达成目标的可能性及效果;要明确卷入、撤出的时间及方式等”。楚树龙：《克林顿外交战略和中期选举后美国外交趋向》，载《世界经济与政治》1995年第5期，第60页。美国对外经济援助的经费在整个20世纪90年代呈下降趋势，出现了援助疲劳现象。经援总额从1991财年即1991年10月1日至1992年9月30日。的183.69亿美元下降到1997财年最低的130.65亿美元。数据来源：US Overseas Loans & Grants [Greenbook]， http：//gbk.eads.usaidallnet.gov/，访问日期：2014年3月25日。其中官方发展援助（ODA）从1992年的173.43亿美元下降到1997年的92.21亿美元，2000年恢复到127.19亿美元。数据来源：OECD援助数据库，http：//stats.oecd.org/index.aspx#，访问日期：2014年3月25日。此外，援助效果的不尽如人意也是美国削减援助经费的原因之一，一些受援的非洲、拉美国家不仅没有实现经济社会的发展，甚至比此前更加贫困，这使许多人对援助失去了信心。

2011年的“9·11”事件对美国的援外政策产生了极大影响。信奉新保守主义的小布什政府原本对援助类事务没有太大兴趣，但“9·11”的发生使打击国际恐怖主义、维护美国国家安全成为其外交战略的核心任务。而贫穷、混乱往往是恐怖主义滋生的土壤，也是对外经济援助所要解决的主要问题。小布什政府认识到，严重的贫富分化是当今世界面临的现实问题，一些极度贫困的发展中国家如阿富汗、索马里等，已经成为恐怖主义滋生和活动的重点地区。要从根源上彻底消灭恐怖主义，美国需要对发展中国家的发展问题做出反应。因此，这一时期，美国对外发展援助被重新重视，并迎来了一个新的高峰。

在2002年《美国国家安全战略报告》中，小布什明确表示，“对那些真正改变政策的政权，我们将把援助大幅提高到新的水平。美国和其他发达国家应确立远大而明确的目标：使世界上最贫穷国家的经济规模在10年内扩大一倍”。The National Security Strategy of the United States of America， September 2002， p.21， http：

//www.state.gov/documents/organization/63562.pdf，访问日期：2014年3月25日。为此，小布什提出美国将通过建立“千年挑战账户”、增加援助中的赠款份额等措施改善美国的对外经济援助。到了2006年，小布什政府宣称发展援助经费比2000年增加了97%，并表示将继续“援助世界上的穷人和最不发达国家，帮助他们融入全球经济”。②The National Security Strategy of the United States of America， September 2006， p.32，

www.state.gov/documents/organization/64884.pdf，访问日期：2014年3月27日。在当年的《国家安全战略报告》中，美国第一次提出了“发展加强了外交和国防，帮助建立了稳定、繁荣与

和平的社会，从而减少了对我们国家安全的长期威胁”。②此时的发展援助被纳入美国“转型外交”的范畴，成为实现“建立和维持良治民主国家”目标的重要手段。

对外发展援助在小布什政府时期得到战略层面的重新重视，但真正上升到国家安全的支柱地位则是在奥巴马政府时期。2009年，奥巴马作为民主党总统入主白宫，适逢全球金融危机蔓延和反恐战争进入新阶段，奥巴马在对外政策方面确立了综合使用各种手段的“巧实力”理念。受这一理念影响，国务卿希拉里提出要把“发展”提升为与外交、国防一起应对全球挑战、赢取机会的关键性工具，Hillary Rodham Clinton， Town Hall on the Quadrennial Diplomacy and Development Review at the U.S. Agency for International Development， July 13， 2009， http：//www.state.gov/secretary/rm/2009a/july/126016.htm，访问日期：2014年3月29日。并首次提出美国对外政策是建立在防务、外交和发展（3D）之上的。“U.S. Foreign Policy Built on Defense， Diplomacy， and Development，” April 30， 2009， https：

//blogs.state.gov/stories/2009/04/30/us-foreign-policy-built-defense-diplomacy-and-development，访问日期：2014年3月29日。在2010年的国家安全战略报告中，奥巴马提出了“全政府参与”

（A Whole of Government Approach）的概念，宣称“我们的武装力量将永远是国家安全的基石，但它们必须加以补充。……我们的安全还取决于遍布世界各个角落的外交官……取决于能够增强治理和维护人类尊严的发展专家”。“Introduction，” National Security Strategy， May 2010， http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf，访问日期：2014年3月29日。2010 年12月，美国国务院和国际开发署联合发布了首份《四年外交与发展评估报告》，将发展放到与外交同等重要的地位，并提出要“支持一个真正的跨部门机制，集中美国在海外运作的全部部门”，“建设应对冲突和危机的非军事能力”，“把国际开发署重新打造成世界上最重要的发展机构”。Leading Through Civilian Power： The First Quadrennial Diplomacy and Development Review， 2010， p.107，207， http：

//www.state.gov/documents/organization/153108.pdf，访问日期：2014年3月29日。2012年7月，美国国务院、国际开发署和国防部共同提出了《3D计划指南》，明确了外交、发展和防务作为国家安全战略支柱的地位。3D Planning Guide： Diplomacy， Development， Defense， 31 July 2012， p.8. http：

//www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1866/3D%20Planning%20Guide_Update_FINAL%20（31%20Jul%2012）.pdf，访问日期：2014年3月30日。

综合看来，美国对外发展援助自“9·11”事件以来受到高度重视，逐渐上升到与外交、防务并列的重要地位，其原因主要可以归结为以下三点。

第一，反恐战争的需要是美国扩大发展援助的首要原因。“9·11”以后，美国对外政策宣称旨在“创造一个造福于美国人民和国际社会的，更加安全、民主和繁荣的世界”，它的主要内容就是“防止失败国家的出现，确保美国的国家安全;推动发展中国家进入可持续发展的轨道，促进这些国家的民主和良好治理;促进世界各国对美国价值观念和外交政策的理解”。Security， Democracy， Prosperity： Strategic Plan， Fiscal Years 2004-2009， Department of State/ USAID Publication 11084， August 2003， pp.5-6. http：

//www.state.gov/documents/organization/24299.pdf，访问日期：2013年10月15日。美国认为

“软弱和贫穷的国家以及失去治理的地区不仅是对本国人民的威胁和对地区经济的负担，而且还可能会被恐怖分子、残暴的统治者和国际罪犯利用”。The National Security Strategy of the United States of America， September 2006， p.33.为此，美国希望通过援助计划鼓励广大发展中国家进行政治、经济体制改革，以“保证今天处于麻烦中的国家明天不会演变为失败的国家”。Security， Democracy， Prosperity： Strategic Plan， Fiscal Years 2004-2009， Department of State/USAID Publication 11084， August 2003， p.5.奥巴马政府明确提出，对外援助的首要任务就是“支持总统对阿富汗、巴基斯坦和伊拉克的战略”。魏雪梅、高永辉：《奥巴马政府外援政策的调整》，载《现代国际关系》2009年第12期，第13-14页。

第二，新保守主义受挫和国家实力相对衰落是美国推动发展援助的重要原因。新保守主义一贯主张应“保持美国在世界上的军事干预和对自由世界的领导”，周琪：《“布什主义”与美国新保守主义》，载《美国研究》2007年第2期，第9页。 认为“美国的崇高任务是推进人类的自由，途径就是大胆地单方面使用美国强大无比的军事力量，摆脱国际机制的制约，更迭敌对政权，实现强加式民主”。刘金质：《试评小布什的帝国外交》，载《国际政治研究》2004年第4期，第87页。“9·11”事件为新保守主义思潮的重新崛起提供了契机，但阿富汗和伊拉克局势的恶化使小布什政府内部的保守主义鹰派受到重创，美国不得不承认“预防性战争不能成为美国战略的核心”。Francis Fukuyama， “America at Crossroads，” The NeoConservatives and the Global Order， New Haven and London： Yale University Press， 2006， pp.182-183， 转引自周琪：《“布什主义”与美国新保守主义》，载《美国研究》2007年第2期，第25页。一批现实主义者取代新保守主义人士进入小布什内阁，开始推行“与伙伴国家合作以建立和维持更多良治、民主国家”的转型外交，The National Security Strategy of the United States of America， September 2006， p.33.更加重视外交、援助等“软手段”的战略作用。与之同时，反恐战争带来的社会创伤、迅速扩大的财政赤字、不断增加的政府债务和长期酝酿的经济危机使美国付出了实力衰落的代价。尽管这种衰落是相对的，但也迫使美国不得不注重使用更加“经济”的手段处理对外事务。相比较数千亿美元的国防开支，二三百亿的发展援助显然更具性价比优势。 第三，全球性问题的凸显和援助竞争的加剧是美国重新重视发展援助的外部原因。“9·11”事件发生后，“仿佛眨眼之间，原本存在分歧与冲突的国家和地区也都联合起来共同反对全球恐怖主义这一共同的敌人”。[德]乌尔里希·贝克：《“9·11”事件后的全球风险社会》，王武龙编译，载《马克思主义与现实》2004年第2期，第72-73页。这实际折射的是世界各国对人类命运共同体的关注，即重新认识人类所面临的各种全球性问题，包括生态危机、经济危机、公共卫生危机和跨国恐怖主义等等，接踵而至的SARS、甲型H1N1流感、次贷危机等一系列危机也印证了这种判断，各发达国家和新兴经济体开始更加重视对这些问题的全球治理，而发展援助就是最常见和最主要的手段。与此同时，冷战结束后曾隐匿的援助竞争问题开始显现。以中国为代表的新兴经济体不断扩大对外援助规模，采取“合作+援助”的方式赢得了许多战略伙伴。美国对此充满戒心，积极地对非洲、中亚、东南亚投入援助，如增加对独联体国家的援助，开启对缅甸、柬埔寨等国的援助等，以压制中俄等国的影响力，从而促进了美国援助规模的扩大。

在上述因素的推动下，美国政府对援助部门进行了改组，成立了新的援助机构——“千年挑战公司”，将国际开发署的预算权和政策制定权重新纳入国务院的实际管辖，决定由国际开发署署长兼任对外援助处处长（相当于副国务卿级别），并把该职位置于国务卿的直接领导下。对外援助处主要负责国际开发署的预算和政策规划，在奥巴马政府时期，这项职能被负责行政管理和资源分配的第一副国务卿接手。美国国务院还与国际开发署组成了两个联合委员会，分别是“国务院-国际开发署政策委员会”和“国务院-国际开发署管理委员会”，以统一协调作为对外政策一部分的国际援助活动。根据《四年外交与发展评估报告》，美国国际开发署署长还可在必要时参加国家安全委员会会议，这既有助于将开发援助政策作为国家总体外交及安全战略中的一部分进行统筹部署，客观上也提高了国际开发署在总统内阁中的地位。

二、 美国对外发展援助内容变化明显

“9·11”事件以来，美国对外经济援助显著增加了发展性援助的份额，在地域选择上加强了对反恐前线（阿富汗、伊拉克）和撒哈拉以南非洲的援助，在领域选择上加大了对社会领域的投入。

20世纪90年代，美国大幅缩小了总体援助规模，发展性援助更是受到了大幅削减。以美国双边经济援助中的DA账户即发展援助（Development Assistance）账户，这只是美国ODA的一部分，美国还有八个双边经济援助账户（分别为儿童生存与健康计划、经济支持基金、转型倡议、自由支持法案、东欧民主支持、全球抗击艾滋病倡议、千年挑战账户、防扩散/反恐/排雷及相关计划）和一个多边经济援助账户，这十个账户中与发展相关的援助都是美国ODA的范畴。为例，1992财年的预算只有1 298万美元，仅占当年经济援助总额的0.08%。1993财年这一数据上升到3.3亿美元，整个90年代DA账户一直保持在年均5亿美元左右的水平。但是，2003财年这一数据快速飙升到24.6亿美元，2005财年则达到了81.2亿美元的最高值，占当年经济援助总额的12.08%。从2002—2011财年，美国DA账户资金年均达到了30.27亿美元。数据来源：根据US Overseas Loans & Grants [Greenbook] 整理，采用2011年固定美元汇率，见http：//gbk.eads.usaidallnet.gov， 访问日期：2014年4月2日。除了DA账户之外，美国还于2004年成立了“千年挑战账户”，专门负责对最不发达国家的发展性援助。ODA总额也增长迅速，美国1992—2001年年均ODA投入128.94亿美元，2002—2011年则达到了259.19亿美元，几乎翻了一倍。数据来源：OECD网站数据库，http：//stats.oecd.org/index.aspx#， 访问日期：2014年4月2日。此外，“经济支持基金”等其他经济援助账户也开始向发展中国家倾斜，主要体现为前十大受援国的变化上。

从1992—2001财年和2002—2011财年美国累计十大受援国（见表1）对比可以明显地看出，伊拉克、阿富汗和巴基斯坦作为反恐前线得到的经济援助数额迅速扩大。肯尼亚、苏丹两个非洲国家进入前十行列，埃塞俄比亚获得的援助额大幅度提高，增长了233.28%。美国对最重要战略伙伴以色列的经济援助大幅度下降，从前十个财年的年均16.1亿美元下降到年均

3.54亿美元，其中2008财年后基本都维持在0.4亿左右的水平。数据来源：根据US Overseas Loans & Grants [Greenbook] 整理，http：//gbk.eads.usaidallnet.gov/，访问日期：2014年4月2日。2002—2011财年的美国十大受援国全部是发展中国家，其中阿富汗、埃塞俄比亚、苏丹

属于最不发达国家行列，巴基斯坦正在申请最不发达国家地位。美国国际开发署的数据显示，截至2013年底，美国对外经济援助项目1/3分布在非洲，1/4集中在中东地区。参见 “PROJECT LOCATIONS，” http：//map.usaid.gov/， 访问日期：2014年4月2日。

在“9·11”之前，布什总统和鲍威尔国务卿多次表示，非洲不在美国战略利益范围内，美国“对非洲不负有必尽义务”，“非洲应靠自己应对新挑战”，美国只对南非、尼日利亚等少数国家重点扶持，将与无重要战略关系的国家“逐步脱离”。陆庭恩：《非洲问题论集》，世界知识出版社2005年版，第432页。但“9·11”发生以后，美国在非洲地区的ODA快速增长，2012年达到9409亿美元，居各大洲之首，是2001年（19.75亿美元）的4.76倍。在对非洲的发展援助中，援助的国别分布也发生了明显变化。在冷战期间和1990年代，南北非洲的受援金额维持了非常不平衡的比例，如1960年美国对撒哈拉以北非洲的ODA为2.58亿美元，而对撒哈拉以南非洲的ODA仅为0.38亿美元。北非最大的受援国埃及在大部分年份里获得的ODA都要超过整个撒哈拉以南非洲。从小布什政府时期开始，撒哈拉以南非洲获得的ODA明显增长。从2002年以后，撒哈拉以南非洲获得的ODA金额远远超过撒哈拉以北非洲。

从发展援助的投入领域来看，美国近年来更加重视社会领域的投入。按照OECD发展援助委员会（DAC）的分类，官方发展援助领域一般分为社会、经济、生产、多部门、一般计划援助、债务、人道主义及其他领域等。其中，社会领域包括教育、健康、人口、生活用水供应及卫生设施、政府与公民社会、其他基础设施和服务等。自20世纪90年代以来，伴随着新自由主义理论的再度兴起和“华盛顿共识”的提出，美国开始注重从社会领域影响和改变受援国的政治、经济生态，加强了对教育、人口、政府与公民社会等领域的援助。进入21世纪以后，美国对社会领域的援助迅速增长，占总援助额的比例从2000年的39%上升到2012年的50%;同期对生产领域的援助额也出现了增长，但百分比基本保持了平衡，一直徘徊在5%—7%之间。从具体内容来看，对社会领域的援助中用于政府和公民社会方面的援助呈明显上升趋势，其所占份额从2000年的16%上升到2012年的36%，总金额也排在了第一位，达493.02亿美元。此外，用于人口和生殖健康方面的援助也出现了大幅增长，所占百分比从2000年的18%上升到2012年的39%，其总金额则居第二位，为444.77亿美元。数据来源：http：

//stats.oecd.org/index.aspx# Dataset： Aid （ODA） by sector and donor [DAC5]，访问日期：2014年4月13日。

三、 美国对外发展援助质量大幅提高

自“9·11”以来，美国除了增加发展援助数额和推动其向发展中国家倾斜外，也逐步提高了ODA的质量，在一些领域取得了长足的进步。英国学者霍华德·怀特与丹麦学者彼得·海杰索姆曾提出“援助钻石”（Aid Diamonds）的概念来衡量一个国家对外援助质量及其变化趋势。主要包括ODA/GNI比率霍华德和彼得采用的是ODA/GNP比率，但1994年以后，世界各国陆续用GNI取代GNP，所以本文也采用ODA/GNI比率代替ODA/GNP比率。、赠予指数、最不发达国家援助比率和束缚率等四个维度，由此四组数据在坐标轴上组成一个四边形，根据各个边长的变化来对比援助质量。Finn Tarp ed.， Foreign Aid and Development： Lessons Learnt and Directions for the Future，New York： Routledge， 2000， pp.72-74.采用援助钻石模型对美国

ODA的质量进行纵向（时间）、横向（国别）的对比评测，可以看出近十多年来美国ODA发生了显著变化。

在援助钻石图形中，四边越往外扩表示援助的质量越高。ODA占GNI的比率反映了一个国家对外援助量的多少，比例越高意味着这个国家对外经济援助越慷慨。赠予指数越高意味着ODA的利息率越低、偿还期限越长，援助条件越优惠。最不发达国家援助比例反映的是援助是否分配给最需要的国家，一国ODA针对最不发达国家比例越高，表示其对国际社会的贡献越大。非束缚率反映的则是受援国援助资金使用的自由度。非束缚率越高，意味着受援国可以使用援助资金按照实际需求和市场原则进行采购的自由度越高;反之则表示受援国必须向援助国采购物资和服务，援助带有明显的商业色彩。

根据OECD发布的年度报告，笔者对美国近十多年来的ODA数据进行整理后，得到了相关的援助钻石模型四项比率。数据来源：Development Cooperation，International Development Statistics，various years.截至本文完稿前，OECD数据库更新到2012年的援助数据。为了方便纵向及横向比较，笔者还整理出1996年和2012年与美国同步的DAC国家平均水平数据。数据显示：① ODA/GNI比率：美国由 1996年的0.12%增加到2012年的0.19%，呈现小幅度增长趋势，不仅远远低于0.7%的DAC指标，也低于DAC国家的平均水平;② 赠予指数：美国ODA的赠予指数一直维持在一个较高水平，基本上都达到了100%的水平，援助优惠性比较大;③ 援助最不发达国家比例：美国由 13%增至28%，再到38%，对贫穷国家的援助呈稳步上升态势，超过了DAC平均水平;④ 非束缚率：美国由28%增至75%，援助的商业考量明显下降，接近了DAC平均水平。（见图1）

图2则显示了1996年、2012年美国ODA与DAC国家平均水平的对比，可以看出1996年美国的ODA在四个指标方面都低于DAC平均水平，特别是在非束缚率方面差距拉得很大。到了2012年，除了占GNI的比例外，美国ODA的其他三项钻石指标都已经与DAC平均水平大体持平。这说明，美国对外经济援助的质量得到了提高，但数量却没有与其GNI水平成比例。

不过，援助钻石图形反映的是援助本身质量的提高，并不表示援助效果的必然提升。以2012财年接受美国ODA最多的五个国家阿富汗、巴基斯坦、约旦、埃塞俄比亚和海地“Where Does USAIDs Money Go？ （With Filters for Bureau， Op Unit， and/or Vendor Type & Vendor Location）for Obligations FY 2012，” http：

//www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1870/WhereDoesUSAIDsMoneyGo_FY2012Sep30.xlsx， 访问日期：2014年4月15日。为例，埃塞俄比亚和海地的人均GNI没有出现明显的增长，长期以来一直处于低收入国家的水平，“9·11”以来最大的受援国阿富汗的人均GNI虽然出现了增长，但依然没有摆脱低收入国家的地位。然而，在一些发展指标上，这些国家还是出现了明显改善，如埃塞俄比亚的预期人口寿命从2001年的53岁增加到2012年的63岁，巴基斯坦的小学入学率从2001年的71%上升到2012年的73%。数据来源：世界银行网站数据库，http：//data.worldbank.org.cn/country， 访问日期：2014年4月15日。

对于发展援助效果评估是十分困难的，因为国家发展的因素是多重的，我们很难将一个国家实现发展与否归结于外部援助是否有效。即便是一个从美国接受大量援助并实现了经济起飞的国家，也不能简单地将其归功于美国援助，除非这个国家一方面没有大量接受来自其他国家的援助，另一方面有大量证据证明援助发挥了关键性作用。而在投入大量援助后，受援国经济即便没有出现明显起色，也不能说明发展援助的失败。因为如果没有这些援助的话，受援国的状况会变得更糟。美国的ODA和其他经济援助承担着促进安全、推进民主等更多的战略任务，帮助落后国家发展只是其目标之一。但援助钻石图形和一些受援国别的发展状况表明，美国ODA的质量确实在逐步提高，援助效果可能不尽如人意，但援助对发展中国家的经济、社会发展的正面作用应该得到肯定。

四、 发展援助对美国国家安全的支撑与面临的挑战

对美国和世界上大部分国家而言，安全利益处于国家利益的最高等级。一般而言，发展援助对于美国国家安全的支撑作用体现在三个方面。首先，发展援助能够帮助受援国实现经济发展和政治稳定，降低局势动荡或倒向对手国带来的安全风险（如杜鲁门政府援助希腊和土耳其）;第二，发展援助能够与受援国实现利益交换，以经济利益的付出换取使用军事基地、开放领空等安全利益（如小布什政府对巴基斯坦的援助）;第三，发展援助是向盟友提供的公共产品，能够换取援助国在安全联盟中的领导地位和安全联盟可靠的集体防御功能（如肯尼迪政府对韩国的援助）。正是由于发展援助在维护国家安全方面的重要作用，再加上美国对安全利益的巨大需求，使得发展援助成为美国国家安全战略的第三支柱。 而具体到“9·11”事件以来，发展援助对美国国家安全的支撑作用，主要体现在以下几个方面。

第一，以发展援助支持美国的外交与军事行动，巩固美国的长期安全。例如，在阿富汗和伊拉克的反恐战场上，美国在主要军事行动结束后反而遭到了更大的人员伤亡。想从根本上稳定当地局势，根除恐怖主义的土壤，必须尽快实现国家的重建。美国向阿富汗投入了大量发展援助，并牵头召开国际援助会议，协调多边援助。希拉里提出，“阿富汗的安全不能单纯以有没有战争来衡量，必须以当地人是否有工作和经济发展的机会来衡量”。《阿富汗成为美国重要盟友将获160亿美元国际援助》，http：//world.huanqiu.com/roll/2012-07/2894309.html，访问日期：2014年4月18日。美国国际开发署在伊拉克的供电、供水、医疗等基础设施和公共服务建设上提供了上百亿美元的资金，并为创业者提供贷款，伊拉克居民生活在卫生条件、住房和垃圾处理方面都有了大幅提高。《伊拉克重建——一场并不失败的战争》，http：

//news.163.com/special/exitingiraq/，访问日期：2014年4月18日。这不仅有效地支撑了美国的外交和军事行动，甚至在一定程度上减弱了其入侵伊拉克的非正义性。此外，美国对巴基斯坦和一些中亚国家的发展援助也换取了这些国家在情报提供、领空开放和行动协调等方面的大量回馈，对菲律宾、柬埔寨和缅甸的援助则在很大程度上配合了其亚太再平衡战略的实施。 第二，以发展援助增强对全球不稳定因素的管控能力，增强美国的全球治理能力。“9·11”事件以来，美国对非洲、拉美及南亚地区的发展援助显著增加。这些地区广泛地存在着饥荒、瘟疫、贩卖妇女儿童、艾滋病等非传统安全问题。而饥荒导致的难民问题、瘟疫导致的跨境卫生问题以及更现实的全球性恐怖主义问题，都增加了全球治理风险和美国霸权的不稳定。美国

国务院称，全球活跃的36个动荡地区中，有31个存在着人均GDP低、严重腐败、经济过度依赖自然资源等发展性问题。“Leading Through Civilian Power： The First Quadrennial Diplomacy and Development Review，” 2010， p.15， http：

//www.state.gov/documents/organization/153108.pdf，访问日期：2014年3月29日。美国通过加强对这些国家和地区的发展援助，促使其着手进行政治、经济及社会改革，提高国家治理能力，逐步消除安全风险的根源。即便是没有达到预期目的，美国也能成功地借助发展援助从政治上打入不发达国家、维持在那里的形象，并接近那里的决策人和普通民众，为建立有深远意义和有影响力的外交关系铺平道路，参见[美]罗伯特·沃尔斯特《美苏援助对比分析》，陈源、范坝译，商务印书馆1974年版，第239页。进而增强了美国介入和管控全球安全风险的能力。

第三，以发展援助塑造后发国家的发展模式，扩大美国霸权结构的基础。美国长期以来一直试图在不发达国家中培养美国政治经济制度、社会生活方式以及价值观的亲和力，努力将美国的民主制度移植到落后国家，以“保卫、扩大和加强民主国家的共同体”。与二战后的“马歇尔计划”极为相似的是，大规模经济援助成为反恐战争后阿富汗和伊拉克重建的主角。经济支持基金、民主基金、移民和难民援助、阿富汗重建信托基金、伊拉克救济和重建基金等诸多发展项目被美国投入到阿富汗和伊拉克，试图像二战后改造德国和日本那样，推动这两个国家实现民主化和市场化改革。2004年，美国政府还出台了“大中东计划”，试图通过援助和其他手段，让这些国家的社会“大换血”，实现“民主化改造”，从而“彻底铲掉暴政和恐怖赖以生存的环境”，“从源头上改善美国的安全环境”。黄培昭：《“大中东计划”的窘境》，载《人民日报》 2005年10月11日，第3版。同样，美国也认为在非洲和其他落后地区发展基础设施、创造就业、加强良治等是扩大美国民主同盟的有效路径，其对非洲地区的援助严守“民主”和“良治”两条红线不动摇，在亚洲则以援助为诱饵积极鼓励缅甸、柬埔寨等国的“民主化”进程。 第四，以发展援助拓展国家软实力，彰显美国的全球领导者形象。美国在发展援助的领域选择和项目实施上，十分注重在受援国和国际社会彰显美国的大国责任和担负的国际道义，积极提高美国的受欢迎度。正如前文所述，美国加大了对社会领域的投入，在良治、教育、健康等“软领域”的援助往往比其他领域更能体现人文关怀和价值塑造，能够从精神内涵上影响受援国。在具体项目上，美国也十分重视那些能够彰显国际道义、产生巨大社会反响的援助计划。如从2003年起，美国开始以非洲为重点推行“总统艾滋病防治紧急行动计划”，加大了对全球艾滋病防治和公共卫生设施的援助力度，并得到了非洲国家和国际社会的一致赞许。美国皮尤研究中心于2009年的一项调查显示，对美国持有好感的人数比例在11个国家和地区中增加10%以上。孙哲：《美国霸权的发展维度——奥巴马政府全球发展战略评析》，载《世界经济与政治》2009年第11期，第63页。除了这些认识层面的促进作用，发展援助还将大量的美国价值观念、制度设计和生活方式带进了广大发展中国家。有些欠发达国家并没有因为美国的援助而实现国家的发展，但美国流行文化和美式自由民主的观念却已深入人心。

综合看来，发展援助对美国安全战略的支撑是显而易见的。它在小布什政府时期很大程度上弥补了美国单边主义的缺陷，也为全球减贫与发展事业做出了贡献。奥巴马政府执政以来，发展援助作为美国“巧实力”外交的重要表现，成为美国对发展中国家政策的重要组成部分。不

过，与小布什政府时期相比，美国面临着更加严峻的经济形势。2000年克林顿离任时留下了2 370亿美元的财政盈余，而到了2009财政年度美国财政则出现了1.4万亿美元的财政赤字，到2013财年赤字尚有6 800亿美元。《美国2014财年政府赤字较历史高点或降63%》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-02/05/c_126089997.htm，访问日期：2014年4月23日。2008年美国次贷危机引发的全球金融危机也加剧了美国综合实力的相对下滑，美国国会将很难批准增加对外援助拨款，奥巴马政府难以推动其ODA规模的继续扩大。实际上，在奥巴马的第一任期内，美国ODA的增长率仅维持了年均2%的增长率，其中2011年为-0.3%，2012年为-3%，而在小布什的第一任期内美国ODA的年均增长率为17%。根据OECD数据库整理所得，http：//stats.oecd.org/index.aspx#，访问日期：2014年4月23日。

美国ODA苛刻的援助条件也引起了广泛的争议，并且在很多国家的援助效果也不尽人意。以“9·11”后成立的专门援助发展中国家的千年挑战公司为例，它参照“自由之家”、世界银行、传统基金会等机构的统计数据制定了17项指标来确定受援国。包括政治权利、公民自由、腐败控制、有效治理、贸易政策等等。毛小菁：《中国对非援助之路》，载《经济》2011年第10期，第56页。很明显，最需要帮助的欠发达国家要达到这些从发达国家智库里设计出来的指标绝非易事。而且，如果仅仅是将援助集中在采取良治政策的国家，可能能为少数几个国家做出贡献，却忽视了更多更需要援助的极度贫困国家。另外，2012年一个非政府组织的报告显示，八个得到美国援助最多的国家也是世界上政府最腐败的国家，它们是苏丹、肯尼亚、巴基斯坦、乌干达、尼日利亚、埃塞俄比亚、埃及和哥伦比亚。Alfred S. Regnery， “The Scandal That Is Foreign Aid，” October 3， 2012， http：// www.breitbart.com/Big-

Peace/2012/10/03/ The-Scandal- That-Is-Foreign-Aid， 转引自周琪：《新世纪以来的美国对外援助》，载《世界经济与政治》2013年第9期，第51页。这表明，美国以苛刻的政治条件为前提的援助并没有达到促进受援国政治发展的效果。如果这种情况长期得不到改善，必然会削弱美国援助的国内政治动力，影响其发展援助的国际声誉。

此外，发展援助本身的局限性导致其对美国国家安全战略的支撑是有限的，并有可能带来新的难题。发展援助是针对欠发达国家的，主要集中在中等规模以下的欠发达国家，再加上美国战略性援助的固有特性，显然不会向中国这样与其具备竞争潜力的发展中大国提供大规模的发展援助。美国对俄罗斯提供了大量的经济援助，但大部分是用于安全项目的援助。这些项目主要是“国际军事教育与培训项目”（IMET）和“防扩散、反恐、排雷及相关项目”（NADR），项目资金主要被用于销毁核武器和进行相关人员的培训，2001年以后则有相当一部分用来协助美国进行反恐战争（参见美国国务院网站介绍，http：//www.state.gov/t/pm/65521.htm，访问日期：2014年4月23日。）而美国对俄罗斯发展援助的部分也主要用于支持非政府组织和私营经济部门，以促进俄罗斯的“民主转型”和自由市场制度培育。因此，美国与中国、俄罗斯这样的战略竞争性国家之间的安全矛盾不太可能通过发展援助来缓解，反而会因此削弱彼此间的安全信任。例如，美国积极在中国周边通过发展援助拉拢小国，支持它们与中国对抗。这虽然在短期内增强了美国的遏制能力，但也会迫使中国放弃长期坚持的克制政策，刺激中国追求更加强大的防卫能力，这势必会成为美国更加不愿看到的国家安全“威胁”。对于俄罗斯来说也是如此，乌克兰问题的持续发酵实际就是俄罗斯对美国长期在其周边渗透、遏制的强硬反弹。

结语

“9·11”事件之后，在反恐战争的驱动下，美国开始重新重视发展援助在维护国家安全中的作用，并在对象选择、援助内容等方面做出了明显调整，提高了援助质量，并配合了外交和军事行动的展开，成为美国国家安全的重要支柱。近年来，随着反恐战争进入尾声和自身经济实力的不足，美国对外发展援助的规模逐渐趋于稳定。伴随着美国实力的相对衰落，其对外战略将会更加倚重综合手段的使用，发展援助作为其对发展中国家外交的政策工具将继续发挥重要作用。

值得注意的是，近年来美国加大了对东亚地区的援助力度。2008—2012年，美国对蒙古的ODA增长了245%，对菲律宾增长了82%，对越南增长了34%。根据OECD数据库整理所得，http：//stats.oecd.org/index.aspx#，访问日期：2014年4月25日。美国国际开发署在2009年时就开始高调介入大湄公河开发计划，在2012年又派工作组长驻缅甸，着手扩大援助事宜。作为3D战略的实施，美国国际开发署还参加了2014年的首届美国东盟防长会议。发展援助已经成为美国亚太再平衡战略的重要工具，这也给中国的周边外交带来了新的挑战，要求中国不仅要在军事、外交层面积极应对美国战略压力，也需要考虑如何在援助领域有所作为。 （责任编辑：姚坤）