政府管理体制_回顾_比较_创新

改革创新

政府管理体制：回顾・比较・创新

［摘要］随着社会转型的推进，我们正面临着行政管理体制改革取得突破的良好机遇。本文通过回顾和比较中西方行政管理体制的变迁，以史为镜，探讨了宁波构建模块化经济发展服务平台，推进公共服务政府建设的理论与实践问题。

［关键词］体制变迁政府创新政策建议

作者张荣昌，中共宁波市委党校行政管理教研室主任，教授。（浙江宁波３１５０１２）

行政管理体制是政府的职能结构、权力结构、组织结构、人事制度和运行机制等多种要素的有机整体，核心是制度化的行政权力结构。其中，行政职能构成行政体制的基础，行政权力的划分与设置构成行政体制的核心，行政组织机构（含人事制度）构成行政体制的载体，行政权力的运行机制构成行政体制的纽带。行政管理体制改革既关系到经济体制改革，又关系到政治体制改革，处于改革的中心环节，因此如果行政管理体制不到位，各项改革就很难深入。随着科学发展观的贯彻落实，社会转型的有序推进，今日中国正面临着行政管理体制改革取得突破的良好机遇。

一、回顾比较：中西方行政管理体制的变迁

西方政府经济管理角色，从市场经济初期阶段的“国家干预主义”开始，经历过“守夜人”政府、“小政府”

模式、万能政府、“积极干预型政府”、“市场适应型政府”等，也就是说，围绕市场展开政府行为，西方政府角色根据情势需要不断做出了灵活调整，以适应市场经济发展的需要。如西方市场经济初始阶段盛行“国家干预主义”，“守夜人”政府出现在市场经济起飞阶段，“小政府”模式流行于市场经济形成阶段，强干预型“万能政府”出现在两次世界大战，“积极干预型政府”出现在市场调整阶段，“小政府大社会”推行在市场经济成熟阶段，“市场适应型政府”成为上世纪９０年代以来的普遍选择。归纳当代政府经济管理特征主要体现在三个方面：一是宏观调控；二是微观监管；三是微观管理。

回顾我国改革开放３０年历史，可以清楚地看到，政府作为改革的推动者和设计者，其自身的行政管理体制为了适应社会主义市场经济的转型和社会的变迁，也在进行着不断的改革调整。党的十一届三中全会提出“大力精简各级经济行政机构”，十四届三中全会提出行政管理体制要

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适应“建立社会主义市场经济体制的需要”，十六届三中全会提出行政管理体制要适应“完善社会主义市场经济体制的需要”，十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。从起初简政放权的机构改革，到以转变职能为重点的行政管理体制改革，再到向全面创新行政管理体制，建设服务型政府，建立与社会主义市场经济相符合的比较完善的行政管理体系发展，政府自身的行政管理体制改革对于我国的经济、政治和社会建设起到了强大的支撑和推动作用。

在实践方面，进入新世纪，理论界、政府部门掀起了一个研究服务型政府的热潮，重点是就如何推动经济体制改革，优化经济发展环境，再创经济发展的体制机制优势。目前，我国已涌现出了具有典型代表意义的“成都模式”、“广州模式”、“南京模式”等。各地的创建经验不仅比较丰富，而且富有特色，共同点都是为经济发展提供高效、规范、便捷服务。但总体上看，各地的实践与研究还比较单一，缺乏系统性，有待深化与完善。

上述分析表明，中西方行政管理体制的变迁的共同特征是，在市场经济条件下，政府的经济服务责任主要有三个方面：一是直接提供企业和民间机构不能或不愿提供的公共服务；二是动员民营企业、民间机构参与提供公共服务，并明确其行为责任；三是对公共服务生产和供给进行有效监管。要做到政府在经济服务方面既不缺位也不越位。这表明，美国著名经济学家萨缪尔森和诺德豪斯在《经济学》（１２版）中的推论——“政府在先进的工业国经济中具有日益扩大的作用”，是有客观依据的。“它山之石头，可以攻玉”。在我国新一轮改革中，以市场化为取向的西方政府职能变革的理论与实践，无疑是我们在发展市场经济、转变政府职能、优化经济服务时可资借鉴的经验。当今中国正处于市场经济逐步走向成熟阶段，优化政府经济管理机构，要借鉴西方国家政府行为的演变规律，但又必须立足于国情，综合权衡国内的经济基础状况、社会文化传统、伦理道德规范、法制完备程度等因素，构建出符合本国现实的政府经济管理体系。

党的十七大报告明确指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，要求“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。当前，宁波发展进入关键时期，改革进入攻坚阶段。新形势、新任务对体制机制创新，特别是深化行政管理体制改革，政府管理创新提出了新要求。以科学发展观为统领，从宁波实际出发，与宁波新一轮发展目标相适应，整体推进行政管理体制改革，是摆在我们面前的战略任务。这是因为，“政府是发动机”。政府不仅通过公共政策创设经济社会发展的环境，而且还创造并提升生

产要素。鉴此，进入新世纪后，宁波积极构建模块化经济发展服务平台，探索创新政府管理体制的新战略，并且取得了一系列成功的经验。

二、服务整合：宁波构建模块化经济发展服务平台改革开放以来，宁波经济处于一种很有实力、很有活力同时也很有发展潜力的状态。“活力宁波”源于建设一个优质、高效的公共服务型政府；源于构建模块化经济服务平台，实行机制连接、资源整合，建设公共服务政府，促进经济和社会持续发展。近年来，宁波在梳理和辨析国内外政府经济管理观的基础上，联系经济社会发展的实际，着力在整合政府经济管理资源，构建模块化经济发展服务平台，建设模块化公共服务政府方面有了新突破，为深化我国经济体制改革提供了必要的理论支持和政策参考。

近年来，宁波从实际出发，已形成了以行政服务中心、招投标中心、“９６１７８”投诉中心、“８１８９０”求助服务中心、政府采购中心、对外经济服务中心、外事服务中心和保税区创业服务中心为主要载体的政府服务平台，一个模块化的公共政府服务平台已初见端倪，在促进宁波经济社会发展，特别是在完善服务政府体制方面正在发挥越来越大的作用。所谓“模块化”，是指构成服务政府公共行政的基本要素，是公共服务政府的服务行政系统开发的主要平台和政府与公众之间互动的主要载体。服务行政系统中的每一模块都有明确的服务目标，模块之间既相互独立，又反映行政决策、执行和监督之间的逻辑联系。模块设置的路径选择是“资源整合、优势互补、由点到线、由线到面”。

同时，随着社会转型，宁波经济社会发展也面临着一个突出矛盾：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是中国乃至世界各国转型期社会的一个共同难题。在宁波，破解这个难题最主要的做法是深化经济管理体制改革，创新经济发展和公共服务平台，建设人民满意的公共服务型政府。从现实要求看，就是大力建设一个“人民满意的公共服务型政府”，努力做到“四个更加注重”：一是更加注重有效贯彻实施中央方针政策和国家法律法规；二是更加注重加强对宁波经济社会事务的统筹协调；三是更加注重强化社会管理和公共服务职能，着力解决民生问题；四是更加注重强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。

三、创新构想：以宁波问政网推进服务政府建设

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基本思路：整合服务政府资源，加强执政为民基础，创建问政网络品牌。我国当前改革的切入点，一个关键就是十七大报告说的“表达权”问题，把表达权和知情权、监督权等放在一起；重点是加快网络立法，建立完善问政网络参与的制度体系，进一步密切政府与公众关系，拉近政府与民众的距离；路径是加强政府与社会合作，确立“合作共赢”的理念，做到统一思想、统一领导、统一建设，避免各自为政，使服务政府建设真正做到统筹协调，分散风险，节约成本，提高服务质量。具体要求是“六个加快”：一是加快“服务政府”建设，实现政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效、权责一致的根本转变；二是加快“阳光政府”建设，提高政府工作透明度；三是加快“电子政务”建设，推进公共管理和服务信息化；四是加快“责任政府”建设，强化政府责任意识，推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变；五是加快“法治政府”建设，吸纳人民群众参与政府的立法行为、决策行为、执法行为，切实推进民主政治建设；六是加快“廉洁政府”建设，健全并认真实施网络质询、问责、监督、罢免等制度，让人民群众参与管权、管事、管人。模式构建：创建优质、高效、统一的问政网络。初步设想是：一是整合服务政府资源。以中国ｘｘ市网为载体，用现代信息技术改进“ｘｘ市服务政府”的组织和管理，全面推进政务公开，建立阳光政府，推进电子政务，建设电子政府，为人民群众提供公开、透明、高效的公共服务。二是归并服务政府职能。设想建立五大问政平台：（１）行政一体化平台。覆盖行政审批、行政执法、政府重大投资项目、政府采购、招投标、信访、重大应急事项处理、行政投诉和行政问责等内容，从而使宁波的电子政府服务系统更具科学性和操作性。（２）市场监察平台。覆盖全市“信用”建设所涉及的部门，如工商、食品、质检、教育、卫生、文化、体育等部门的透明服务以及监察系统。（３）公共服务信息平台。由宁波“８１８９０”牵头，组织调研，提出公共服务信息服务调整方案，扎扎实实地做好覆盖全市基层、社区服务工作。（４）在线交流平台。进一步完善市委、市政府领导和职能部门与市民的在线交流制度，形成在线交流常态化、制度化。（５）绩效评估平台。运用信息化手段对政府绩效评估工作进行规范和整合，减少政府绩效评估工作中的随意性，切实保障群众的知情权、参与权、监督权等合法权益。

流程构想：本文主要以宁波个案研究为切入点，研究具体的“问政网络”治理模式问题。下面是我们初步设计的宁波市服务政府问政网一体化操作模型图：

公民企业政府

信息流

Ｉｎｔｅｒｎｅｔ政务外网

“信用宁波”门户网站内网门户

行政一体化平台

业务应用系统

在线交流平台

市场监察平台公共服务信息平台绩效评估平台

应用支撑平台数据中心（数据交换）

软件基础平台

（中间件、安全管理软件）

安全支撑平台

数据平台

法人单位

人口信息

档案信息

硬件基础设施（网络、服务器、存储）

路径选择：分步操作，稳步推进，逐步完善。构建问政网络是探索百姓如何合理合法地向政府反映诉求，政府如何听取并采纳民意，最终使问题圆满解决的新思路、新要求、新举措。我们应当充分利用互联网等诸多方式和环节，建立科学、畅通、有效、简便的民意表达机制，及时掌握民众需求，制定和实施公共政策，从而让网络优势切实转化为执政的“生产力”。为此，首先要明确“问政网络”的总体目标和工作步骤；其次要确立问政网络实施工作的原则；再次是制定“问政网络与科技促廉”的规划。在理论研究和实际操作方面，重点做好五方面工作：一是明确“宁波市问政网络”职能边界，合理界定其功能与作用。二是构建多元化的“问政网络”问责主体。问责主体的多元性，是责任政府得以维系的合法性基础。三是制定与完善“问政网络”的法律制度，为“问政网络”常态化发展提供法制保障。四是加强“问政网络”的宣传教育工作，形成良性的“问政网络”文化氛围。五是开展“问政网络”培训工作，建立专业队伍，塑造理性公民。

对策建议：目前我国“问政网络”建设主要有三个方面问题：一是资源整合问题；二是在线交流的常态化制度化问题；三是提高网民整体素质与网络参与的依法管理问题。这三个方面问题需要统筹安排，同步解决。譬如，网

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络自身的弱点主要是信息的准确性无法核实。有些不实信息经网络广泛传播后，混淆人们的视听，影响国家正常的政治和经济生活秩序。还有的人出于种种目的，在网上对政府和政府的政策加以诽谤和诋毁。这诚然有网络自律和公民媒介素养不够的问题，但关键问题多数是有关政府部门解决问题不够及时。没有官方的权威声音去澄清，民间的传播就会产生负面效应，从而引起人们的心理恐慌。因此，一方面要不断提高网民的政治素质，塑造理性网民。网民在面对纷繁复杂的政治信息的时候，要通过不断提高基本的政治知识，才能对各种网络政治信息进行政治判断；要通过宣传教育使网民意识到通过网络政治活动，积极有效地参与政治生活，反映自己的意见、愿望和要求进而影响政府决策，最终目的是为了实现自己的政治权利。另一方面要建立健全网络问政规范体系，贯彻和宣传平等守法有序的网络政治参与理念，引导网民以积极向上的态度参政议政。对那些散布虚假信息、丑化攻击诽谤政府的行为，要采取行政和法律的手段对其管制和惩处。公民通过网络参与政治与公共事务时，要接受国家法律的规范，公民必须为自己的政治行为负责。当务之急，要加快网络（上接第３７页）约用地。

盘活土地存量实现收益最大化。区分不同区域土地级差，在土地收益高的城乡结合部、中心镇周边，将村庄整治和宅基地整理节余的成块土地尽可能以出让形式实现土地收益最大化，并将出让金返还支持集聚小区建设，缓解建设资金压力。在土地收益不高的广大农村地区，鼓励将村庄整治和宅基地整理复垦节余的零星土地指标在县域内或更大范围内流转使用。

（四）加大政策引导，强化资金保障

加大财政资金补贴力度。引导推进农村住房制度改革和住房集中改造工程，必须要在落实原有政策的基础上，市级设立专项资金，统筹安排，通过整合归并原来补助资金，把新增建设用地土地有偿使用费和部分房产税等纳入专项资金，加大扶持的力度，同时要加大农村宅基地复垦补贴力度，从建设用地有偿使用费安排一块，专项用于拆旧复垦补助。

规费要切实减免。目前各种规费在建筑成本中占相当比例，导致试点项目建设负担较重。镇海区和鄞州区都已出台相应规费减免缓政策。以镇海为例，近期出台了《镇

立法，建立完善问政网络参与的制度体系，具体解决好“什么问题可以问，如何来问，问了以后如何回应，回应不到位如何实施网络问责”等一系列问题。可以相信，一个优质、高效的“问政网络”平台，科学、严密的制度保证是第一位的，而且这在实践中也是千真万确的。

［参考文献］

［１］唐铁汉主编：《行政管理体制改革的前沿问题》，［Ｍ］，国家行政学院出版社２００８年２月版。

［２］汪玉凯：《政府管理创新与电子政务》，［Ｍ］，国家行政学院音像出版社２００６年５月版。

［３］杨冠琼：《网络化行政：公共行政的新范式》，［Ｊ］，《公共行政》复印报刊资料，２００９－１。

［４］《中国政府职能转变问题报告》，中国发展出版社２００３年１月第１版，第１８２－１８９页。

［５］张梦中等主编：《探索中的中国公共管理》，中山大学出版社２００２年６月版。

海区农村新型居住区建设暂行办法》，协调有关部门减免缓了３５项各类规费，降低建设成本近１／３，极大地推动了这项工作。建议市里在出台推进农村住房改造工程的政策中也要明确具体规费减免的政策，相关部门要按农民建房的标准给予支持，有关规费能免的免、能减的减、能缓的缓。

信贷要大力支持。推进农村住房制度改革试点，项目建设投资巨大，离不开金融机构的支持。要制定出台政策，鼓励引导金融机构参与农民住房建设，对参与工程建设的房地产和建筑施工企业，按市场化运作，可用开发的土地房产进行抵押贷款；对取得产权的农民提供购房按揭贷款，逐步解决农民建房中资金瓶颈制约问题。

物业资产配置要适当提高。从农村集聚小区的实际出发，统筹考虑农民合法权益维护、村级组织正常运行，可适当放宽对农居小区的规划控制，提高住宅建设中商业用房、管理用房等物业资产配置比例，弥补因试点建设拆迁造成的村级经济减少，解决部分劳动力出路，保证村级集体经济稳定收入来源和解决小区的物业管理支出，保障农村新社区运行。

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