关于乐清市殡葬改革情况的调研报告

关于乐清市殡葬改革情况的调查报告

（2006年7月11日乐清市政协十届十九次常委会议通过）

4月份，市政协组织调研组对我市殡葬改革情况进行了专题调查。现将调查情况报告如下：

一、基本情况

我市殡改工作起步于20世纪80年代，经过全市上下的共同努力，取得了一定的成效，主要体现在三个方面：

（一）推行遗体火化，保持100%的火化率

2001年11月28日零时起，凡全市行政区域内的常住人口、外来人员死亡的和未埋葬的遗体，一律实行火化。为确保火化顺利推行，我市专门建立了殡葬管理监察队，各乡镇也建立了相应的机构，配备了殡葬工作专管员。同时，明确了各单位的职责，真正形成了齐抓共管的工作格局。通过这几年的努力，已经彻底摒弃了以前那种尸体装棺土葬的传统做法。

（二）青山白化治理工作取得一定进展

近年来，全市各地都加大了治理力度，按照“见绿不见坟，见坟就拆平”的原则，开展了一系列治理活动，进一步遏制了青山白化蔓延势头。仅去年，全市共整治各类私坟17589座。

（三）积极推进生态墓区建设

从2002年初开始，市民政局就会同有关职能部门着手探索生 态骨灰墓区建设工作。2003年11月份，市政府出台了《乐清市公益性生态骨灰墓地总体布局实施方案》，全市确定50处生态墓区，并明确了指导思想、布局原则、布局方案、工作要求、审批流程和组织领导。去年，结合省、温州市生态墓区建设有关文件精神，再次出台政策性文件，进一步规范了生态墓区建设工作。据统计，目前全市已审批生态墓区18处，确定选址5处，建成4处。 在调研中，我们也发现我市的殡葬改革工作存在的问题还相当突出，面临的形势还十分严峻。主要表现在：

（一）骨灰盒装棺二次土葬现象普遍

由于火化后殡改后续工作没跟上，导致了骨灰盒装棺二次土葬现象普遍。到目前为止，我市仅洪禹平一人将骨灰撒在山上，其他基本上建私坟将骨灰装棺土葬，就算安葬在公墓，也大多是遗体墓穴。在基层，有人将之总结为，过去人死了只有一具棺材，现在变成两具，有的甚至三具（火化时一具纸棺材）。骨灰盒装棺二次土葬并引发了一些旧俗陋习变本加厉，愈演愈烈。

（二）新建重修豪华椅子坟

“入土为安”的土葬习俗、重“阴宅” 的风水观念、经济的相对富裕等因素使一些市民将大把的钞票都投向坟墓修筑上。据了解，一般的私坟得花费上万元，豪华的甚至要花几十万元。一些乡村修红坟现象时有发生，死了人建私坟还很普遍，旧坟重修并不鲜见。调研组从我市乐成等三个乡镇的社会事务办了解到：2005年，乐成镇全年死亡664人，近500人骨灰入葬椅子坟，城北乡全年死亡53人，50人入葬椅子坟，白石镇全年死亡的110人基本上都入葬椅子坟。由此可见，实行“火化”之后，全市大多数骨灰都是葬入椅子坟，死人与活人争地的问题没从根本上解决。今后，老的私坟越来越少，生态墓地建设又跟不上，毁地(山)私建坟墓之风必然刹不住。

（三）守灵时间长，丧事大操大办

据调查，目前我市的一般丧事动辄就需上万元，有的甚至花上几十万元。几乎所有的丧属都要在家停尸守灵，有的火化后还要守灵，搞二次出丧，丧葬费用普遍超过“火化”。在调研中，我们发现最长的竟在家守灵22天之久。守灵时，在大街小巷、公共场所乱设灵堂，敲锣打鼓，放哀乐，搭台唱戏，做道场。出殡时场面甚是“壮观”，乐队吹吹打打，结队慢行摆车阵，燃放鞭炮撒纸钱，送殡队伍少则百来人，多则上千人，车辆少则十来辆，多则上百辆。据殡仪馆反映，去年柳市一死者火化时，其亲属动用车辆达112辆。前段时间，乐成一丧户进火化场时，装载花篮、花圈的车就达21辆。去年，一农村

丧户出殡时烟花竟摆放400米之长。此外，在我市，一般的丧属守灵期间每餐酒席至少四五桌，出殡之日几十桌不在话下。据了解，柳市一丧属，酒席竟达200多桌。

（四）部分殡葬服务助长讲排场

“多交600元钱，就能在一号火化炉里‘走完人生最后一段路’，以留得一副完整的尸骨”、“交350元钱，将尸体装入纸棺，然后推进火化炉”，这是市政协调研组在殡仪馆调研时发现的。近年来，市殡仪馆开展的服务中，也衍生出了不同价格不同服务内容的不同档次的服务。这种做法助长了铺张浪费攀比之风。

二、症结及原因

（一）症结：骨灰盒无处安置

综观我市殡葬工作，之所以导致骨灰盒装棺二次土葬现象普遍，其症结在于骨灰盒无处安置。以6‰死亡率计算，全市一年死亡人数在6000多人，但全市年公墓投入使用不到500对。据民政局提供的数据显示：全市31个乡镇、910个村至今无一骨灰楼（堂），全市范围内仅建成生态墓区4处，数量少且分布不合理、价格偏高，满足不了群众治丧需要。骨灰盒安置问题成了制约当前殡葬改革的瓶颈。因此，要从根本上解决毁山建坟和“青山白化”问题，就必须堵导并举，切实解决骨灰安置问题，走出一条骨灰安置不再土葬的路子。

（二）问题存在的关键原因：政府的决心不大

分析我市殡葬改革停滞不前的原因，群众旧观念，乡村旧风俗一时难以转变是客观因素，但其问题存在的关键在于政府的决心不大，措施不力。

1、实行“火化”后的殡改文件落实不到位。2001年开始，我市对抓好遗体火化下大了决心，但在火化后，殡葬改革的后续工作缺乏力度，没有很好地从我市实际出发及时研究解决骨灰盒无处安置这个现实问题，似乎火化了就大功告成了。 在推行火化后，就如何推进丧葬礼俗改革活动，市委、市政府相继出台了一系列政策文件，仅去年就出台了《关于进一步深化殡葬改革工作的通知》、《关于开展“三沿五区”青山白化专项治理的通知》、《转发市移风易俗领导小组办公室关于生态墓区建设有关问题的请示的通知》、《关于开展青山白化治理突击活动的通知》等文件，但在实际工作中，落实不到位，执行不彻底，使很多文件成了一纸空文。

2、生态墓区建设路子要反思。虽然，近年来，我市一些地方根据2003年11月市政府出台的《乐清市公益性生态骨灰墓地总体布局实施方案》，着手公益性生态墓区建设以解决骨灰安置，这应该说是一个进步。但从调查情况看，由于公益性生态墓区建设缺乏监督管理力度，致使当今很多公益墓区不“公益”，往往以合股圈地的形式，从事建设营利性公墓。在建设过程中，还根据墓穴所处位置、使用材质、艺术造型等将墓区等级化，各墓穴价格从几千元到十多万元不等。

这虽然在一定程度上满足了不同人群的殡葬需求，但普通老百姓在经济上无法承受。再说，如按方案付诸实施，公墓在31个乡镇遍地开花，也会加剧“大白化”。其实，国家民政部1998年就在《关于贯彻落实进一步加强公墓管理的通知》里指出，“公墓是现阶段处理骨灰（遗体）的一种过渡形式，不是我国殡葬改革的发展方向。因此，骨灰进入公墓的比例不宜过大，同时以20年为一个使用周期测算，进行规划设置。”根据这一精神，对照我市目前生态墓区建设情况，从某方面看，并不能真正推行生态葬法。

3、殡葬工作缺乏齐抓共管。在我市，殡葬改革工作涉及民政、市政园林、公安、环保、工商、规划、土地、林业等众多部门和各乡镇，由于政出多门，管理职能分散，在工作中各部门难以形成合力，难以形成长效机制。在调研过程中，各地普遍反映，殡葬工作和计划生育是生死两大难事。计划生育工作各级党委、政府都高度重视，且其法规体系、管理体系、服务体系、监督体系都较完备，而殡葬改革工作没有得到应有的重视。特别是个别部门和乡镇对殡葬改革工作缺乏工作主动性，往往都是“运动来，一阵风；运动过，影无踪；平时跟踪，空对空”。

三、负面影响

（一）政府的威信受影响。在调研中，基层群众向我们反映：推进丧葬礼俗改革工作，市委、市政府的文件规定得够详细，但是没有真正在管，真正去抓，殡改措施成一纸空文，因而导致迷信品市场泛

滥，丧事大操大办，骨灰盒无处安置。特别是对青山白化治理，坟墓拆拆建建，建建拆拆，效果不明显。群众说，政府部门对禁毒、计生抓得紧，因为关系到各级干部的“官帽子”，而殡葬工作与“官帽子”还没有直接关系，所以很多时候政府说话不算数。

（二）破坏生态环境。据有关方面提供的数据测算，目前，我市每年土葬约5000多人，年被土葬吞噬的山地至少200亩，有的地方因建坟墓毁坏了林木、植被，严重破坏生态环境。在象阳四板桥调研时，村干部深有感触地说，该村本来可申报全国文明村，就因村前青山“白”满为患，环境受影响，不能申报。

（三）败坏社会风气。从调研情况看，现在出大殡的对象主要是有钱、有势、有权的人。很多人真正的目的并不在于祭奠死者，而在于显示自己的社会实力。由此，助长了攀比、奢靡、迷信、赌博等不正之风。

（四）劳民伤财。现在的一场白喜事下来，少则上万元，多则几十万。据测算，全市年死亡6000多人，按每户开支2万元计算超1. 2亿元。谁能想到，一位普通的农民一次丧事得需花多少的汗水。有的做白喜事时热热闹闹，白喜事结束后，夫妻吵架，兄弟反目。 “白喜事”成了“败喜事”。一部分群众因丧葬负债累累，已经发展成为农村不稳定因素之一。在基层，群众特别反映近年来青山白化治理工作陷入“拆坟—修建—再拆坟—再修建”的怪圈，增加公共财政支出，加重农民负担。据调查，七里港镇近几年专用于青山白化治理支出每

年都在20万元左右，但至今该镇的排岩头还是坟满为患，排岩头成为“白岩头”。柳市镇近三年青山白化治理支出达150万元。乐成镇2005年支出为70万元左右

四、建议与措施

（一）下大决心解决骨灰盒安置问题

回顾我市的火化工作，成功之处在于市委、市政府决心大，一是对有权、有势、有钱的人一视同仁；二是落实了明确的责任，并伴有强硬的跟踪措施。100%的火化率，说明政府只要有决心，有力度，完全可以把殡葬改革工作做好。为此，针对当前我市殡改存在的问题，建议市委、市政府总结发扬“火化经验”，根据《浙江省殡葬管理条例》和省政府《关于进一步深化殡葬改革全面推行生态葬法的通知》精神要求，及时研究殡葬工作存在的问题。 当前，各地对多种方式途径解决骨灰妥善安置已有强烈要求。因此，政府必须下决心，结合实际，因地制宜地解决骨灰处置问题。

1、殡仪馆二期工程应尽快建设骨灰存放处。近年来，有关方面呼吁多次火葬场内建骨灰存放处，有关部门只是口头诺诺，实际并未落实。目前，投资3500万元建筑面积较大的殡仪馆二期工程即将竣工，有关部门要充分将之利用起来，设置一批符合市民需求的骨灰存放处，为我市不再土葬开好头，起好步。

2、加快乡村级骨灰存放设施建设。当前，政府有关部门要根据《温州市关于在全市推行生态葬法的实要求，把乡村骨灰堂（楼）的建设工作列入重要议事日程。从全市实际出发，积极指导各乡镇、村利用祠堂、庙宇或其他闲置地，因地制宜，建小型、简易、实用、群众乐意接受的骨灰堂（楼），解决好骨灰处置问题。有关部门和乡镇应做好骨灰存放设施的规划，落实村级骨灰存放设施建设联系责任人，明确工程时间、质量要求。市和镇乡都要安排专项资金，对村级建造骨灰堂（楼）给予适当补助。为了稳妥地推进此项工作，建议市民政部门选择条件较为成熟的平原镇、村进行试点，总结经验，全面铺开。

3、以村为主体，规范小型、实用公益性生态墓地建设。省、温州市已明确规定生态墓区一般只能在山区、半山区以乡镇或者村为单位建设。根据我市实际，应规范公益性生态墓地建设，按照市指导，乡镇、村实施的办法，统筹安排、科学规划。在山老区乡镇利用比较偏僻山场、非耕地，以一个村为单位或几个村为单位建设小型、实用的生态墓地。不再搞大面积圈地的营利性墓地建设。民政、物价部门应核定公益性墓地的收费标准，并严格监督公益性墓地的收费行为。严禁建造高档墓穴，严禁个人承包经营公益性墓地。坚决打击和查处非法经营以及炒卖墓穴（格位）等行为。

4、积极倡导新型殡葬方式。选择树葬、海葬等新型殡葬方式处理骨灰，能有效节约土地资源，消除死人与活人争用土地的矛盾，节省殡葬经费。政府及有关部门应加大宣传，在城市居民中广泛提倡树

葬、海葬等新型殡葬方式，形成科学、文明的殡葬新风。如在市郊比较偏僻的地方有计划地划拨出山场，在规定出林木品种及植树密度的前提下，无偿供用户申请使用树葬；如由民政部门牵头，统一报名，统一组织，进行海葬活动。同时，建立相应咨询服务机构，为市民树葬、海葬提供相关信息、咨询及配套服务和管理工作。

5、建立健全工作责任机制。要将骨灰盒安置工作落到实处，各级党委、政府一定要像抓计划生育、禁毒工作一样，建立责任考核机制，实行主要领导负总责，层层签订工作责任书，并把该工作的完成情况作为考核各级领导班子和干部政绩的重要内容。同时，从民政、公安、规划、土地、林业、环保等有关部门抽调人员，组成专门的工作班子，密切配合，协调联动，及时解决实施过程中出现的问题，形成党委领导、政府牵头、部门协作、乡村为重、上下联动的工作机制。

6、实行骨灰领取证制度。为加强骨灰管理，杜绝违规土葬，在加强建设生态墓地和骨灰存放处的同时，建议实行骨灰领取证制度。丧属在办理火化手续的同时，应提供有关部门单位出具的骨灰处理方式证明。火化后，丧属须凭骨灰处理方式证明领取骨灰，并按领取证上填写的处理方式进行处理。村（居）委会及乡镇对骨灰的处理情况要进行监督管理，跟踪检查落实。常住人口死亡后，若未落实符合要求的骨灰安置场所的，死者的遗体火化后，死者家属或丧事承办人就不能把骨灰带走，骨灰只能先寄存在殡仪馆的骨灰存放处，并实行一

定期限内不收费，促使各个行政村尽快建好生态墓地或骨灰寄存设施，实现骨灰生态埋葬、寄存，禁止乱埋乱葬。

（二）调整青山白化治理工作思路

根据我市现状，在抓好解决骨灰盒安置问题的同时，应突出以人为本，调整青山白化治理工作思路，有效地遏制“青山白化”现象。

1、推广四都经验，开展“请老祖宗搬新家”活动。“青山白化”治理完全靠“堵”不“疏”是难以落实和巩固成果的，四都乡一改过去搞一刀切拆除的办法，变“堵”为“疏”，选择了以比较偏僻的山坡地为生态墓区，以村为单位划分迁移责任区，采取先建生态墓区后迁移的办法。迁移出的山地归责任区所在的村所有，墓地亦由责任区所在的村负责落实，各村之间根据自愿可以互相调剂；对迁移不了的将追究责任区所在的村责任。至今，四都乡平原片范围内的所有坟墓全已迁移完毕。迁墓是一个城市发展建设中不得不面对的问题。迁墓活动在发达国家和国内一些经济较发达城市已相当普遍。建议市政府推广四都经验，对“三沿五区”视线范围内有碍观瞻、影响大的私坟，分步开展移坟迁墓工作。

2、统一规划，做好坟山绿化。应根据各地坟山实际，对治理范围内不碍观瞻、影响不大的私坟，因地制宜，做好坟山绿化工作。坟山绿化根据实际情况可由林业部门统一规划，乡镇统一组织实施，并

由村负责管理，也可组织专业人员采取工程队造林形式，以达到绿化植树、恢复山体生态的目标。

3、加强监管力度，杜绝新建坟墓现象。建议根据2001年的《乐清市殡葬改革土葬事件处理预案》，出台杜绝新建坟墓现象的可行性措施，并加大管理监督力度，坚决打击建造私坟行为。

（三）落实措施，大力推进丧葬礼俗改革

1、完善殡葬管理实施办法。建议从建立长效管理机制入手，结合省、温州市有关殡葬改革规定，进一步完善《乐清市殡葬管理实施办法》。在守灵时限、出殡时间、出殡路线、丧事规格等方面作出严格规定，并加强监督，将文件措施落到实处。

2、划分文明治丧区。建议根据地理位置、交通条件等实际情况在全市范围内划分文明治丧区，将四大集镇的建成区划定为首批文明治丧区，将丧事活动集中到殡仪馆办理。对于尚未列入文明治丧区内的治丧活动，必须严格依法管理，不得占用城镇街道和公共场所停放遗体、搭设灵棚，不得影响公共秩序，不得妨碍公共安全和侵害他人的合法权益

3、强化市殡仪馆内部管理。市殡仪馆应严格实行岗位责任制和责任追究制，建立有效的管理机制。要合理确定服务项目和收费标准，公开服务承诺，严禁强制消费或暴利经营。在提供服务项目时，必须有利于移风易俗，决不能助长讲排场、搞攀比的歪风陋习。同时，对

前段时间出现的“一号炉”、“纸棺材”等问题，应进行检查与反思，提出整改方案。

4、鼓励社会力量参与殡葬服务。根据我市实际，政府部门应尽快研究建立适应时代发展的殡葬业管理制度，出台鼓励社会力量参与殡葬服务的准入机制。如依靠社会力量，分区域建立殡仪馆等。

5、整治丧葬品市场。针对当前我市丧葬服务和用品市场管理无序，建议市有关部门切实履行职责，加强市场监管和执法力度，对全市的丧葬用品进行全面检查，严厉打击各种非法经营丧葬品行为，净化全市丧葬品市场。

6、建立健全教育工作机制。全市上下要通过广播、电视、报刊等各种宣传媒体，结合社会主义荣辱观教育，以市情教育和形势教育为主题，全面展开殡葬法律法规宣传和倡导勤俭节约、丧事新办的社会风尚教育，在全社会形成崇尚节俭、革除陋习的良好风气，用事实说服群众，用真诚感染群众，树立新的消费观念和消费行为，把殡葬改革逐步推向深入。

2006年7月18